論公權(quán)力對私人利益的保護(hù)公共利益界定的基本要素及應(yīng)用

論公權(quán)力對私人利益的保護(hù)公共利益界定的基本要素及應(yīng)用

一、公共利益的內(nèi)涵“公共利益”一詞不僅在所有國家的法律中有使用的，而且在行使國家權(quán)力的過程中也是不可或缺的一個基本要素。誠如我國臺灣地區(qū)著名公法學(xué)者陳新民教授所言,公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式上類似或不同的表達(dá)方式,而被普遍使用,甚至可以說是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益,卻沒有哪個國家的法律有明確的規(guī)定。這是由公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對象”的不確定所決定。所謂“利益內(nèi)容”的不確定性主要是指由于受利益主體和當(dāng)時社會客觀事實(shí)的左右,對利益的形成和利益的價值認(rèn)定無法固定成型。而所謂“受益對象”的不確定性則是指享有公共利益者的范圍很難確定,因?yàn)楣惨辉~實(shí)在是無法給出一個完整而又清晰的定義。例如德國有學(xué)者曾經(jīng)提出以“地域基礎(chǔ)”作為界定“人群”的標(biāo)準(zhǔn),從而認(rèn)為公益是一個“相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人”的利益。也即一定地域內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益。但是這實(shí)際上是把“公共”局限于一定的地域范圍內(nèi),這種理解雖有一定的道理。但卻無法解釋超越一定區(qū)域的人們的共同利益,因而還不能有效解釋“公共”的概念。1與不確定性緊密相聯(lián)系的是公共利益的流動性。例如無論在“警察國家”時代,還是在“自由主義法治國家”時代,還是在“福利國家”時代無不將實(shí)現(xiàn)公共利益作為國家的重要任務(wù),但是在不同時代,公共利益的內(nèi)容肯定是存在很大區(qū)別的。公共利益“不確定性”和“流動性”的重要特征,確實(shí)使其在很大程度上“只可被描述而無法對其定義”。2但是這并不應(yīng)當(dāng)成為阻礙人們界定公共利益的理由。在界定公共利益時,決定公共利益的因素是首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。而在探討公共利益的決定因素時,盡管人們可以從多種角度出發(fā)探尋出許多決定公共利益的因素,但是陳新民教授的觀點(diǎn)具有相當(dāng)?shù)睦碚搩r值。他認(rèn)為,憲政體制的法治國家,其法律體系內(nèi)所追求的公共利益,最重要的決定因素是直接由憲法所導(dǎo)源出的公益理念。其具體又可以分為“國家的任務(wù)”和“國家的基本原則”。所謂“國家的任務(wù)”是指,在國家發(fā)展的不同階段上,由于受不同的社會經(jīng)濟(jì)、政治以及理論的影響,國家的任務(wù)是有所不同的,而不同的國家任務(wù)則在很大程度上影響著其憲法的制定和實(shí)施,從而影響著對公共利益的理解。所謂“國家基本原則”是指,憲法所確立的國家的基本原則包含著許多價值要素,而這些價值要素均可以作為公共利益具體化的出發(fā)點(diǎn)。3基于此,可以認(rèn)為,盡管由于公共利益的抽象性、動態(tài)性以及非特定性而使得其內(nèi)涵人言人殊,但仍然可以也應(yīng)當(dāng)對公共利益的基本要素作出概括。第一、公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二、公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三、公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的,而不是虛無縹緲或者可望而不可即的。第四、公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。如果說上述第一至第三個特征側(cè)重于公共利益的內(nèi)容方面,那么,第四個特征則是公共利益不可缺少的形式特征,而這一點(diǎn)常常為人們所忽視。二、傳統(tǒng)理論的弊端任何人在享有并行使自己的自由和權(quán)利時不得損害公共利益,這是社會秩序的基本保障。因而該原則也成為現(xiàn)代各國包括憲法在內(nèi)的所有法律制度的一項(xiàng)基本原則。例如,我國憲法第51條規(guī)定“公民在行使自由和權(quán)利的時候,不得損害社會的利益”。但是,僅僅將公共利益作為限制公民基本權(quán)利的理由,恐怕只是問題的一個方面,而不是問題的全部。問題的另一面是最大限度地保障公民的基本權(quán)利,恰恰是最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的目的所在。可是傳統(tǒng)理論的弊端恰恰在于,過于放大了公共利益限制公民基本權(quán)利之功能,而忽視了公共利益對公民基本權(quán)利保障的宗旨。如果說忽視公共利益對公民基本權(quán)利限制的功能,會造成社會的無秩序的話,那么,忽視公共利益對公民基本權(quán)利的保障宗旨,則會使公共利益成為侵犯公民基本權(quán)利的“危險源”。實(shí)踐中很多以公共利益之名,行侵犯公民基本權(quán)利之實(shí)的行為無不充分說明了這一點(diǎn)。在我國,長期以來,公民基本權(quán)利的理念及其法律制度的欠發(fā)達(dá)固然有多種原因,但是無視公民基本權(quán)利,以所謂公共利益吞噬正當(dāng)?shù)乃饺死娴臉O端思維,是絕對不可小視的重要根源所在。在現(xiàn)代法治國家,公共利益絕不能成為否定甚至吞噬私人利益的理由。那種認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)必然帶動個人利益,從而片面強(qiáng)調(diào)公共利益的理論與實(shí)踐是與現(xiàn)代法治精神相悖的。所以,在公共利益與公民基本權(quán)利的關(guān)系上,除了堅(jiān)持公共利益是限制公民基本權(quán)利之理由外,“對基本權(quán)利的保障,是國家公共利益所必須,保障人民基本權(quán)利皆可認(rèn)為合乎公益之需求”的理論尤其要強(qiáng)調(diào)。4也就是說,必須將公民基本權(quán)利看作是公共利益的最重要內(nèi)容之一,通過對公民基本權(quán)利的保護(hù)以及促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),不僅能進(jìn)一步促進(jìn)公益的發(fā)展,而且其本身就是公益的重要內(nèi)容。三、“公權(quán)”行使在程序上也必須要嚴(yán)于對群眾的要求。據(jù)第5公共利益的實(shí)現(xiàn)必須遵守正當(dāng)法律程序原則,這是當(dāng)下中國尤其應(yīng)當(dāng)重視的。盡管正當(dāng)程序的概念也如同法治、公共利益等概念一樣,具有動態(tài)性、階段性等特征。但是公開、公正、回避、聽證、說明理由等核心理念非但不會改變,相反只會越來越完善。較長一段時期以來,在我國轟轟烈烈的城市化進(jìn)程中,政府侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的行為屢屢發(fā)生,不但直接侵害了公民的基本權(quán)利,而且極大地影響了政府的形象。平心而論,在這些侵權(quán)行為中有些政府行為的出發(fā)點(diǎn)和宗旨確實(shí)是基于公共利益的需要,然由于未能嚴(yán)格遵守正當(dāng)法律程序的基本規(guī)則,從而不可避免地造成公民財產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)的損害。這里僅信手舉一例。某高速公路是某省“十五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目,全長近百公里,工程于2003年2月27日正式開工。該公路在某市某區(qū)境內(nèi)有70多公里,征地涉及全區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在工程開工前期,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有拿出征地批準(zhǔn)文件進(jìn)行公示,也沒有談妥補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法就派出工作組強(qiáng)行平地毀苗。在強(qiáng)行丈量土地的過程中,被征地農(nóng)民要求出示相關(guān)批文公告,但工作人員對農(nóng)民的這一合理要求卻置之不理。于是,被征地農(nóng)民不許他們丈量土地。第二天上午,有關(guān)部門就出動11輛警車近百名警察來到某村,共抓了20多名村民并予以拘留,理由是“阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務(wù)?！逼溟g還發(fā)生了流血事件。正如事后有村民哭著對記者所說:“我們又沒有犯法,警察不該這么對待老百姓啊!”對于出動警察抓人之事,該區(qū)的一位副區(qū)長說,抓人是經(jīng)過區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的,但毆打群眾他沒有看見。有些群眾因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)問題而阻撓施工,影響了工程進(jìn)展,我們也只好那么做。該副區(qū)長直言不諱地說:“工程的征地批文連我都沒有見到,怎么可能會發(fā)給群眾呢?”而該省國土資源廳的一位處長告訴記者,建設(shè)部門尚未將征地的材料報上來,更談不上批準(zhǔn)了。政府征地修建高速公路本來是一件利國利民的好事,但是,在該案中信息公開、說明理由、聽取意見等基本的程序規(guī)則蕩然無存?？梢姷木褪菫榱怂^的“執(zhí)行公務(wù)”而顯現(xiàn)的“暴力行政”。正如同期《半月談》雜志上評論員文章所言:“行政暴力造成的后果,不僅是普通百姓人身、財產(chǎn)的傷害,還有社會秩序、公平正義的扭曲,社會倫理、價值觀念的消解和政府權(quán)威、政府信用的侵蝕?！?由上述案例可見,在法治條件下即使為了公共利益,公權(quán)力的行使也必須嚴(yán)格遵守正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則,而且即便法律中沒有明確規(guī)定,權(quán)力主體也不可免除該項(xiàng)義務(wù)。雖然在公權(quán)力的行使過程中法律關(guān)系主體雙方均應(yīng)當(dāng)遵守程序規(guī)則,但是對權(quán)力主體的程序要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)要嚴(yán)于對行政相對人的程序要求。人民所見到的不僅僅是實(shí)體性的公益,更為重要的是人民所見到的應(yīng)當(dāng)是基于正當(dāng)法律程序所形成的公益。正如有學(xué)者所講,并沒有一個先驗(yàn)的公共利益概念,一切有賴于立法者的“創(chuàng)制”之后,公共利益的內(nèi)容方會產(chǎn)生。立法者是以概括的“價值觀念”予以立法。但是,由于立法者實(shí)際上并不享有公共利益的“最后決定權(quán)”,而作為法律條文的適用機(jī)構(gòu)——行政與司法才能夠使公共利益的內(nèi)容得到可能的“確定性”。行政既可以以消極行政行為以防止人民的行為侵犯公共利益,也可以以積極的行政行為增進(jìn)公共利益。行政的這種“創(chuàng)設(shè)公益”的積極行政行為,既可以存在于干涉行政之中,也可以存在于給付行政行為之中。司法行為尤其是法院的審判行為,也可以促使公共利益的概念在個案中具體實(shí)現(xiàn)。此即所謂的“由司法決定公益。”這種決定公益的方式既可以基于公益的考慮,在