社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政調(diào)解

社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政調(diào)解

一、糾紛解決的可能性有可能產(chǎn)生社會(huì)多元因素法治和社會(huì)建設(shè)是中國現(xiàn)代兩大主題之一。然而,“按照世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律,當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至3000美元的發(fā)展階段時(shí),往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會(huì)容易失序、心理容易失衡、社會(huì)倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期。”(1)這一時(shí)期往往也是社會(huì)糾紛的多發(fā)時(shí)期。依據(jù)現(xiàn)代法治理論,社會(huì)糾紛主要由法院通過審判來解決。然而,這只是一種理想主義的期望。因?yàn)榉刹⒎侨f能,不能解決所有社會(huì)問題。且法院追求的更多的是程序正義?！坝捎谄渲魂P(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限,往往排除了本來應(yīng)該從糾紛的背景以及當(dāng)事人的關(guān)系等糾紛整體出發(fā)尋找與具體情況相符合的恰當(dāng)解決這一可能性。而且,由于強(qiáng)調(diào)權(quán)利絕對的排他的歸屬,所謂依法的判決常常導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生不必要的感情對立,引起當(dāng)事人之間的長期不和。尤其是持續(xù)的長期關(guān)系下發(fā)生的糾紛,或者在解決要求當(dāng)事人一方長期持續(xù)地履行義務(wù)的情況下,這種依法解決更成問題?！?2)我國司法制度雖經(jīng)改革后長足發(fā)展,仍很不完善。讓自身尚不完善的法院去解決日益激增的社會(huì)糾紛,必然是“力不從心”?！傲鸽y”、上訪頻繁、民間私力救濟(jì)組織應(yīng)運(yùn)而生,(3)正是這種“力不從心”的集中表現(xiàn)。蘇力先生曾指出:“中國的法治之路必須注重利用中國本土的資源,注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際(4)中華民族崇尚和為貴愿用調(diào)解方式解決糾紛因此完善源遠(yuǎn)流長歷久彌新的調(diào)解制度,構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制,是保障社會(huì)穩(wěn)定和健康發(fā)展的客觀需要。在我國,調(diào)解制度一般包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三種。其中,司法調(diào)解包含于司法審判之中,作用有限。人民調(diào)解在解決鄰里糾紛、化解社區(qū)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但存在調(diào)解隊(duì)伍人員少、法律素質(zhì)低、資金短缺、權(quán)威不夠等眾多不利因素。當(dāng)前影響社會(huì)和諧、穩(wěn)定的主要矛盾、糾紛,如勞資糾紛、征地拆遷糾紛、民辦教育糾紛、企業(yè)復(fù)退轉(zhuǎn)人員待遇問題糾紛等往往具有相關(guān)性、復(fù)雜性、多樣性,單靠人民調(diào)解組織很難化解。而行政調(diào)解則具有專業(yè)性、綜合性、高效性、主動(dòng)性和權(quán)威性等特有優(yōu)勢,體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代非強(qiáng)制行政的基本理念,在解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定中有著其他組織難以替代的作用。然而,在社會(huì)轉(zhuǎn)型期中,行政調(diào)解也面臨新的挑戰(zhàn)。如何加以改革完善,更好地發(fā)揮其特有功能,是建立法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要課題。本文擬從制度完善的視角對社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政調(diào)解問題做一粗淺的探析。二、行政調(diào)解的基本特征傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為,行政調(diào)解,即“國家行政機(jī)關(guān)所作的調(diào)解”,(1)“是指行政機(jī)關(guān)主持,以國家政策法律為依據(jù),以自愿為原則,通過說服教育等方法,促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商,互讓互諒,達(dá)成協(xié)議,從而解決爭議的行政行為”。(2)從實(shí)在法角度看,這種定義與有關(guān)法律規(guī)定基本吻合。現(xiàn)行設(shè)定行政調(diào)解的規(guī)范性法律文件,基本上都將行政調(diào)解主體限定在基層人民政府和相關(guān)職能部門,即行政機(jī)關(guān)。從行政調(diào)解的特征看,這種定義也揭示了行政調(diào)解的一些基本特征,如以自愿為原則;行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解等。然而,當(dāng)代行政的發(fā)展趨勢是從公共權(quán)力走向公共服務(wù)。伴隨著這種轉(zhuǎn)變,行政職能日益增多,活動(dòng)領(lǐng)域日益擴(kuò)張,單純的國家行政已不能適應(yīng)這一發(fā)展需要,行政主體多元化已成為歷史選擇。如20世紀(jì)70年代以來,在英美國家,第三種組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日漸突出,成為實(shí)現(xiàn)公共利益不可或缺的力量。(3)在我國,許多社會(huì)組織因法律、法規(guī)授權(quán)也成了行政主體,在實(shí)踐中也常常利用法律、法規(guī)的授權(quán)去調(diào)解各種職權(quán)范圍內(nèi)的社會(huì)糾紛。如消費(fèi)者協(xié)會(huì)就是一個(gè)由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》授權(quán)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的行政主體。(4)可見,行政調(diào)解主體不再局限于行政機(jī)關(guān),已擴(kuò)展到行政主體。行政調(diào)解的界定必須反映這種歷史現(xiàn)實(shí)。行政調(diào)解所依據(jù)的主要是國家法律和政策。然而國家法律、政策是一個(gè)滲入了人的意志的邏輯系統(tǒng),不可能囊括所有的凌亂而龐雜的社會(huì)糾紛,不可能涉及到人類活動(dòng)的方方面面。在法律、政策所不及的地方,公序良俗在調(diào)整著人們之間的關(guān)系。因此,行政調(diào)解除了要依據(jù)國家法律和政策外,還應(yīng)該依據(jù)公序良俗。綜上所述,行政調(diào)解是指行政主體主持的,以國家法律、政策和公序良俗為依據(jù),以自愿為原則,通過說服教育等方法調(diào)停、斡旋,促使當(dāng)事人友好協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的一種調(diào)解制度三、法院調(diào)解總署調(diào)停的職能行政調(diào)解是中國傳統(tǒng)法律文化的精髓。早在周代,官制中就設(shè)有專門負(fù)責(zé)調(diào)解事務(wù)的官員———“調(diào)人”。(1)然而,這種行政調(diào)解是與“人治”密切相關(guān)的。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,行政調(diào)解常被看作是一個(gè)政治行為,“調(diào)解已被發(fā)展成為動(dòng)員的工具,它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義者重構(gòu)社會(huì)的嘗試聯(lián)結(jié)在一起,并使糾紛解決的政策適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要。”(2)因而,在建立法治政府的今天,有學(xué)者提出取消行政調(diào)解的主張。(3)這種取消行政調(diào)解制度的主張不僅不符合我國歷史傳統(tǒng)和行政調(diào)解在人們心中的習(xí)慣性權(quán)威,背離現(xiàn)代政府理念,而且與當(dāng)今世界糾紛解決非訴訟化浪潮相背離。今天,調(diào)解不再是中國的“專利”。西方主要國家ADR(4)運(yùn)動(dòng)正日益高漲。“ADR系指由法官主持的審判之外的任何程序,其間一個(gè)中立的第三人通過諸如早期評估、調(diào)解、微型審理和仲裁等程序幫助當(dāng)事人解決糾紛”,(5)是在法庭審判之外通過仲裁、調(diào)解等非訴訟形式,由第三人參加,自主解決糾紛的方法、機(jī)制的總稱。強(qiáng)化訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢。挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯(lián)合國也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件。(6)在這些ADR制度中,有不少與中國的行政調(diào)解相類似,如英國的衛(wèi)生行政監(jiān)察專員制度、法國調(diào)解專員制度等。從比較法觀察,法國調(diào)解專員制度對我國最具借鑒意義。(7)1973年設(shè)立的法國調(diào)解專員制度是針對違法和不良的行政管理活動(dòng)而設(shè)立的一種行政救濟(jì)制度。調(diào)解專員是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān):由部長會(huì)議通過,總統(tǒng)任命,人事、財(cái)政獨(dú)立,對執(zhí)行職務(wù)的行為不負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任,享有同國會(huì)議員相同的豁免權(quán)。調(diào)解專員的職務(wù)范圍很廣,當(dāng)事人對所有行政主體,包括國家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人以及負(fù)有執(zhí)行公務(wù)任務(wù)的私人機(jī)構(gòu)的違法行政行為或合法而管理不良的行政行為以及行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行已生效判決,都可向調(diào)解專員提出申訴。但是,調(diào)解專員不能受理在職公務(wù)員對所屬行政機(jī)關(guān)的申訴,也不得妨礙法院訴訟程序的進(jìn)行和判決的效力。調(diào)解專員有調(diào)查權(quán)、調(diào)停權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)、命令權(quán)、追訴權(quán)和促進(jìn)行政改革權(quán)。由于調(diào)解專員不是行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)的決定不論是否違法或不當(dāng),他都無撤銷和變更之權(quán)。因此,調(diào)解專員權(quán)力的核心是調(diào)停權(quán)。調(diào)解專員是行政機(jī)關(guān)以外的第三者,對申訴的問題沒有成見,可以在不違背法治原則的前提下,基于法理、情理提出客觀而公正的解決方案。經(jīng)過調(diào)查,調(diào)解專員認(rèn)為當(dāng)事人申訴無理由,應(yīng)該向申訴人說明理由,拒絕提出補(bǔ)救的建議。這實(shí)際上代替行政機(jī)關(guān)在對當(dāng)事人做說服教育工作。調(diào)解專員認(rèn)為申訴有理由時(shí),調(diào)解專員可以說服行政機(jī)關(guān),不要利用地位上的優(yōu)勢,而應(yīng)按照公平友好的態(tài)度考慮當(dāng)事人的問題修改原來的決定這樣當(dāng)事人就可以通過調(diào)解專員不用花費(fèi)而使申訴事項(xiàng)得到補(bǔ)救。因此,在絕大多數(shù)情況下,調(diào)解專員所受理的案件,都能以調(diào)停而終結(jié)。政府與公民的關(guān)系也在調(diào)解專員的調(diào)停中得到改良。通過以上的介紹,我們認(rèn)為,我國行政調(diào)解制度不僅不應(yīng)取消,而且應(yīng)該在借鑒西方ADR,尤其是法國調(diào)解專員制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善,并將行政糾紛納入行政調(diào)解的范疇。四、行政調(diào)解的范疇?wèi)?yīng)界定為行政糾紛盡管行政調(diào)解是一種源遠(yuǎn)流長的“東方經(jīng)驗(yàn)”,然而新的歷史條件下我國行政調(diào)解也面臨挑戰(zhàn),存在諸多缺陷與不足,需要在改革中加以完善:第一,行政調(diào)解設(shè)定比較隨意,缺乏整體性。我國設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類形式繁多,涉及行政調(diào)解的法律有近40部,行政法規(guī)約60部,行政規(guī)章約18部,地方法規(guī)約70部,地方規(guī)章約45部,另有大量一般規(guī)范性文件。有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中,人們難以全部掌握,且內(nèi)部相互沖突難以避免,無法形成有機(jī)統(tǒng)一的行政調(diào)解規(guī)范體系。實(shí)踐中各種行政調(diào)解“各自為戰(zhàn)”,難以協(xié)調(diào)形成合力。而“行政乃是一種具有整體性,且不斷向未來形成,而為一系列有目的的社會(huì)形成?！?1)行政調(diào)解需要“綜合治理”。因此,應(yīng)該盡快制定《行政調(diào)解法》,以建立一個(gè)和諧統(tǒng)一的行政調(diào)解制度體系。第二,行政調(diào)解范圍太狹窄。行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭議這幾個(gè)方面,而且還不涵蓋上述這幾個(gè)方面的全部。(2)行政調(diào)解范圍必須擴(kuò)大已是學(xué)界共識。然而,對行政糾紛是否納入行政調(diào)解范疇,人們還存有諸多疑慮,認(rèn)為對行政糾紛進(jìn)行調(diào)解似乎有違行政法治原則。其實(shí)不然,很多行政糾紛發(fā)生的原因“是由于行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位,有意識地或無意識地給當(dāng)事人造成困難。這種困難可以由于行政機(jī)關(guān)改變態(tài)度而消滅。”(3)同時(shí),行政主體享有的行政職權(quán)并不都是權(quán)利義務(wù)合一,其中一部分是具有權(quán)利性質(zhì)的行政權(quán)。(4)對具有權(quán)利性質(zhì)的行政職權(quán),行政主體可以在法定范圍內(nèi)自由處分。因此,借鑒法國經(jīng)驗(yàn),將行政糾紛納入行政調(diào)解范疇是可行的。當(dāng)然,基于各種現(xiàn)實(shí)因素限制,行政主體不可能對所有糾紛進(jìn)行調(diào)解。因此,行政調(diào)解的主要范疇?wèi)?yīng)界定為:(1)與行政管理有關(guān)的民事糾紛。行政管理不但需要法律知識,而且必須具有相關(guān)專業(yè)知識。這樣,一旦當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛,行政主體就可憑借其管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識、法律知識去調(diào)解、解決這些糾紛。(2)影響地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的其他民事糾紛。行政調(diào)解具有便捷性,由行政主體去調(diào)解這些糾紛能夠及時(shí)迅速地化解矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(3)所有行政糾紛。在現(xiàn)實(shí)中,公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛后,往往不通過司法機(jī)關(guān)解決而尋求上級行政機(jī)關(guān)解決。這一點(diǎn),從目前大量上訪案件就可看出?？梢?行政糾紛納入行政調(diào)解符合人們心理需求,有助于問題的解決。第三,行政調(diào)解缺乏基本程序保證。我國設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解而沒有設(shè)立具體調(diào)解程序?qū)嵺`中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解,隨意性大。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證,行政調(diào)解缺乏基本程序保證,當(dāng)事人很可能因程序不公而對調(diào)解結(jié)果不滿,從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺履行。行政調(diào)解必須具有基本程序保證。然而,人們處理社會(huì)事務(wù)的目標(biāo)“并不是不惜任何代價(jià)以獲得最好的結(jié)果,而是在符合有效管理的基礎(chǔ)上取得最好的結(jié)果。為了節(jié)省國家和當(dāng)事人的開支,應(yīng)當(dāng)使?fàn)幾h得到迅速和經(jīng)濟(jì)的處理。”(1)行政調(diào)解的優(yōu)勢在于簡便、快捷,其程序也具有非正式性。因而只需遵循基本程序原則:(1)自愿原則。這不僅指當(dāng)事人主動(dòng)啟動(dòng)行政調(diào)解,也包含行政主體啟動(dòng)、當(dāng)事人自覺接受的意思。即,自愿的核心在于當(dāng)事人愿不愿意進(jìn)行調(diào)解。在我國法律中,對行政調(diào)解的啟動(dòng)有兩種不同的設(shè)立方法:一種是要求當(dāng)事人主動(dòng)申請,如《道路交通安全法》第74條規(guī)定,對交通事故損害賠償?shù)臓幾h,當(dāng)事人可以請求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解;另一種是行政主體主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解,當(dāng)事人自愿接受,如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定,對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。立法應(yīng)該采用第二種設(shè)立方法,因?yàn)樗w現(xiàn)了自愿的本意,適合我國國情,有利于及時(shí)化解糾紛。(2)回避原則。貫徹回避原則,對保證調(diào)解工作公正、合法、及時(shí)解決糾紛和爭議具有重要意義。一般來說,調(diào)解人員有下列情形之一應(yīng)回避:1)是本糾紛當(dāng)事人的近親屬;2)與本糾紛當(dāng)事人有利害關(guān)系;3)與本糾紛當(dāng)事人有其他關(guān)系,可能影響公正處理的。然而,中國是一個(gè)具有濃厚“家天下”傳統(tǒng)的國度,當(dāng)事人的近親屬參與或主持調(diào)解,有時(shí)候雙方當(dāng)事人都愿意接受,且有利于糾紛及時(shí)化解。因此,行政調(diào)解人員回避,法律應(yīng)該只設(shè)定應(yīng)該回避的具體情形,而把是否回避的決定權(quán)交于與行政調(diào)解人員不存在回避關(guān)系的當(dāng)事人。(3)程序參與原則。這是指行政主體在行政調(diào)解中應(yīng)該聽取當(dāng)事人陳述和申辯。這是程序民主、程序正義的基本要求,是公民主體地位的體現(xiàn)。然而,由于“權(quán)力行政”影響,行政主體往往不能充分聽取當(dāng)事人陳述和申辯,當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)常受侵害。這些程序性缺陷常常使當(dāng)事人對行政主體失去信任,導(dǎo)致行政調(diào)解功能難以發(fā)揮。因此,立法應(yīng)該設(shè)立程序制度來保障當(dāng)事人這一權(quán)利的有效行使。(4)公開原則。現(xiàn)行行政調(diào)解大多把公開作為一個(gè)基本原則來對待。行政糾紛由于涉及到行政權(quán)力濫用問題,而“陽光是最好的防腐劑”,因此,對行政糾紛的調(diào)解應(yīng)以公開為原則。而民事糾紛更多的是涉及當(dāng)事人私益,與公共利益本身沒有多少直接聯(lián)系。而且現(xiàn)實(shí)中人們接受調(diào)解的重要原因是避免“家丑”外揚(yáng),不愿傷和氣,因此,對民事糾紛的行政調(diào)解應(yīng)該以不公開為原則。第四,行政調(diào)解缺乏法律保障。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)行政調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力。(2)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行,不負(fù)任何法律責(zé)任。這樣,行政調(diào)解沒有任何作用,反而浪費(fèi)了當(dāng)事人和行政主體的時(shí)間和精力。新近出臺的《治安管理處罰法》意識到這一點(diǎn),因而規(guī)定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟這種做法確實(shí)能夠促使當(dāng)事人接受和解、自覺履行調(diào)解協(xié)議。然而,在大多數(shù)情況下,行政主體并沒有類似行政措施來促使當(dāng)事人履行協(xié)議。因此,應(yīng)該賦予行政調(diào)解協(xié)議一定的強(qiáng)制執(zhí)行力,即當(dāng)事人認(rèn)為行政調(diào)解程序違法或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法時(shí),可在法定時(shí)間內(nèi)就該糾紛向法院提起訴訟。訴訟的提起導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議自然無效