績效預算與政府績效評價體系的要點

績效預算與政府績效評價體系的要點績效預算是市場經(jīng)濟條件下預算改革的方向，推行績效預算在我國正處于理論準備和調(diào)研可行性階段。正確理解績效預算的含義才能在績效預算改革中少走彎路。本報告根據(jù)績效預算的起因以及西方國家對績效預算所作的相關(guān)定義，對績效預算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績效評價體系與績效預算的關(guān)系。本報告根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對政府績效作出了解釋，并認為政府績效評價體系作為績效預算的基礎(chǔ)部分，其基本要點包括確定政府目標、評價標準和評價指標。同時，在考察四川省廣元市政績考核情況的基礎(chǔ)上，本報告認為，地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型，其內(nèi)容的設(shè)計及其合理化對推行績效預算具有奠基作用。從90年代后期開始，我國分步設(shè)計、推行了一系列預算制度改革措施，內(nèi)容包括部門預算、國庫集中收付、預算外資金收支“兩條線”等。這些改革雖然未在各級政府同步推行，但對各級政府的資金管理理念和制度變革選擇產(chǎn)生了指導作用。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，預算制度改革是一個不斷深化的過程，在中國尤其如此，現(xiàn)實已經(jīng)表明如果我們就此止步，改革已取得的成果最后也就成為形式上的勝利。黨的十六屆三中全會提出要對預算績效進行評價，應(yīng)該說具有劃時代意義，實際上指明了預算制度改革的方向。然而必須認識到，推行績效預算是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到財政基本理論、行政管理體制、經(jīng)濟管理體制等多方面因素。從財政在政府體系中的地位來看，要分步建立績效預算就應(yīng)首先認清這一全新的預算模式與政府績效評價體系之間的關(guān)系，本報告試就此問題進行較為系統(tǒng)、深入的研究。一、績效預算的起因和概念績效預算自二十世紀四十年代提出以來，目前已經(jīng)有50多個國家不同程度地實施了績效預算。從國際經(jīng)驗角度看，績效預算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績效預算的完善過程中，這種預算模式也形成了穩(wěn)定的基本內(nèi)容。（一）西方國家績效預算的起因財政預算是政府施政綱領(lǐng)得以具體實現(xiàn)的首要途徑，也是影響政府部門組織行為最有力的工具。隨著市場化程度的不斷加深，各國政府的職能也發(fā)生了重大的變化。從古典的“守夜人”政府，到凱恩斯時期實施宏觀調(diào)控的政府，再到今天公共產(chǎn)品提供方式不斷增加的政府，一百多年來，無論是政府目標、政府職能、實施職能的方式，還是政府組織結(jié)構(gòu)、政府考核體系等，都發(fā)生了重大的變化。而這種變化，最終都要體現(xiàn)在財政預算中，并通過財政預算，對其進行反向調(diào)節(jié)?？冃ьA算，以及財政支出績效評價體系，就是順應(yīng)政府職能的調(diào)整，順應(yīng)公共理念更新而引發(fā)的完善公共產(chǎn)品供給的呼聲，為促進政府的改革而產(chǎn)生的。這一點，可以從美國的實踐中得到充分的反映。作為績效預算的發(fā)源地，從1947年起，胡佛委員會就提出了要在預算編制中強調(diào)產(chǎn)出而不是投入，將成本融入了公共財政的領(lǐng)域。在尼克松、卡特時期，圍繞著如何提高政府的效率與效益，在預算管理上進行了一系列改革。到了里根和克林頓時期，以績效預算為核心進行的“政府革命”，使美國政府在實現(xiàn)國家目標、促進經(jīng)濟持續(xù)增長上取得了良好的效果，使美國走上了歷史上最長的發(fā)展時期。因此，實現(xiàn)績效預算以及財政支出績效評價體系的根本出發(fā)點，就是提高政府工作的效率與效益。按中國的表達方式，就是為了提高政府的“執(zhí)政能力”。自二十世紀70年代末至80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家，這就是“新公共管理（NewPublicManagement）”運動?！靶鹿补芾怼钡睦碚摯砹苏补芾硌芯款I(lǐng)域發(fā)展的新階段，它是在對傳統(tǒng)的公共行政學理論的批判的基礎(chǔ)上逐步形成的。傳統(tǒng)的公共行政學誕生于19世紀末20世紀初，隨著西方諸國工業(yè)化的完成而建立起來的，其主要理論基礎(chǔ)是政治學特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。其主要特點是：政府管理體制以科層理論為基礎(chǔ)，權(quán)力集中，層級分明；法規(guī)繁多，職能廣泛；規(guī)模龐大，程序復雜；官員照章辦事、循規(guī)而行；官員行為標準化、非人格化；運用相對固定的行政程序來實現(xiàn)既定的目標。20世紀70年代之后，特別是80年代以來，西方社會乃至整個世界發(fā)生了根本性的變化。公眾的價值觀念多元化、需求多樣化，民眾民主意識、參政意識增強，時代的變化對政府提出了新的要求。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強的應(yīng)變能力和創(chuàng)造力，對公眾的要求更具有影響力，更多地使公眾參與管理。傳統(tǒng)公共管理體制僵化、遲鈍，具有使行政機構(gòu)規(guī)模和公共預算總額產(chǎn)生最大化的傾向，易于導致高成本、低效率的問題愈來愈突出。西方各國在七、八十年代普遍面臨的政府開支過大，經(jīng)濟停滯、財政危機嚴重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對政府的不滿越來越強烈等問題，也促使人們開始變革傳統(tǒng)的公共行政體制。在這種背景下，一種突破了傳統(tǒng)公共行政學的學科界限，把當代西方經(jīng)濟學、工商管理學、政策科學（政策分析）、政治學、社會學等學科的理論、原則、方法及技術(shù)融合進公共部門管理的研究之中，以尋求高效、高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變力強、響應(yīng)力強、有更健全的責任機制的“新公共管理”模式應(yīng)運而生?！靶鹿补芾怼弊云?、八十年代起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞之后，迅速擴展到加拿大、荷蘭、瑞典、法國等歐洲國家，進入90年代之后，一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也加入了改革的大潮。各國改革的內(nèi)容、方式和措施并不完全相同，理論界也給這些改革冠以不同的名字，比如“重塑政府（ReinventingGovernment）”、“再造公共部門（ReengineeringthePublicSector）”等。這場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響?？冃ьA算，既是新公共管理的重要組成部分，更是推動新公共管理理論轉(zhuǎn)化為實際制度安排的重要工具。因此，我們完全可以這樣理解：績效預算產(chǎn)生的背景，就是政府改革，或者說是新公共管理的興起，績效預算的產(chǎn)生是公眾壓力和化解財政資源需求的無限性與供給的有限性之間尖銳矛盾的結(jié)果。很顯然，研究績效預算必須把預算制度和政府體制結(jié)合起來進行。（二）如何理解績效預算的確切含義對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算、如何認識推行績效預算的可行性、如何分階段完善績效預算與行政管理體制運行之間的關(guān)系。西方國家雖然推行績效預算已有較長時間，但對究竟什么是績效預算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預算是一種結(jié)果導向的預算，爭議的焦點在于如何給出一個完整的定義。世界銀行專家沙利文認為：績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認為：績效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個非常廣義的概念?？冃Ч芾淼哪康木褪且獙崿F(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預算資源；三是以結(jié)果為中心制定績效目標；四是評價目標實現(xiàn)狀況的標準；五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。推行績效預算在我國還處于理論準備和調(diào)研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預算。一些人認為可直接引用西方國家的定義，一些人則認為應(yīng)該從我國的實際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義?，F(xiàn)在突出的問題就是作為績效預算發(fā)源地的西方國家也沒有在績效預算定義上達成共識，做為仍處于構(gòu)建適應(yīng)公共財政要求的預算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出：中國在討論什么是績效預算概念時，似乎沒有區(qū)別開一些基本概念之間的差別，進一步說就是有時把績效預算、支出評價、預算績效三個概念混為一談。必須看到，這三個概念是完全不同的，具體而言，績效預算是一個大系統(tǒng)，支出評價和預算績效是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無疑就是扭曲了績效預算的本質(zhì)特征。應(yīng)該承認，把握績效預算的確切含義確非易事。從已有的國內(nèi)外爭論來看，人們認識上的不統(tǒng)一，原因之一在于對績效預算的理解角度的差別。當人們從預算編制方法角度去給績效預算下定義時，似乎非常難以說清績效預算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義；而當人們從預算執(zhí)行結(jié)果角度去定義績效預算時，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。那么，究竟什么是績效預算？怎樣定義才相對合理呢？我們認為：解決這個問題必須把握好定義的角度。確定角度，應(yīng)從理想模式與可能模式之間的關(guān)系去進行。進一步說，我們在給績效預算下定義時，既要從預期目標出發(fā)，又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示，既要把握公共財政條件下預算制度的基本特征，又要認清績效預算的特殊要求。由此，可以說，績效預算首先是一種新式預算理念，它要求人們在編制預算時要以機構(gòu)績效為依據(jù)，進一步說，就是要把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來。應(yīng)該承認，這種理念并沒有量的顯示，就如同說“愛有多深”無法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對于以往單純分配資金的預算確實是一種突破，本質(zhì)上是把行政目標與預算資源配置溝通起來了。其次，可以說，績效預算又是績效的核算，進一步說，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個機構(gòu)在單一預算年度內(nèi)可能取得的績效。再其次，績效預算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進一步說，就是預算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會效益，而這種效益應(yīng)是社會公眾所需要的，并非簡單地由政府認為應(yīng)該取得的效益。概言之：績效預算是一種預算模式，容含著預算理念和預算過程的重要變化，而預算編制方法的變化只是績效預算實現(xiàn)方式所采用的手段。二、政府績效評價體系在績效預算中的地位績效預算是一個復雜的系統(tǒng)，主要包括政府績效評價體系、財政支出評價體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。這三部分內(nèi)容有著內(nèi)在聯(lián)系，各有不同功能和地位。財政是政權(quán)的財政，預算是各政府部門權(quán)力配置的體現(xiàn)，而權(quán)力的配置與責任的配置又是相對等的。作為一種結(jié)果導向型的預算模式，績效預算必須首先體現(xiàn)政府各部門的權(quán)力與責任，換言之，就是要體現(xiàn)權(quán)力和責任的預算是否通過預算執(zhí)行結(jié)果而相互吻合。因此，政府績效評價體系是績效預算的基礎(chǔ)部分。政府績效評價體系在績效預算中的具體作用包括如下幾方面：首先，政府績效分為政府行政總目標、部門總目標、部門目標結(jié)構(gòu)、部門行政合規(guī)性、部門項目執(zhí)行情況五個部分。當某一部門這五部分內(nèi)容規(guī)定清晰以后部門預算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定也就有了基本依據(jù)。其次，政府績效評價標準說明的是政府各部門應(yīng)該和可能做到什么、做到何種程度、什么時候做完。因此，一旦政府績效評價標準明確下來，支出預算的合理性也就相應(yīng)可以規(guī)定下來，支出結(jié)構(gòu)的確定也就有了階段依據(jù)。再其次，政府績效評價指標本質(zhì)上指明的是從哪幾個方面和哪些點上去衡量政府績效，同時也說明了政府績效的可量化方面和不可量化方面。因此，一旦政府績效評價指標確定下來了，當人們確定財政支出績效評價指標體系時，也就可以把財政支出合理性指標測定與政府行政效果對應(yīng)起來。從操作層面上講，財政支出績效評價體系，不僅僅是對財政支出情況進行評價和監(jiān)督，它的根本意義是要以財政支出效果為最終目標，考核政府的職能實現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量及成本。正因為財政支出績效評價體系有著這樣的功能，因此，如果僅僅從財政的角度來進行財政支出績效評價，就很難全方位地反映財政支出的實際效益與效率。從這個意義上講，財政支出績效評價體系，是一項以財政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供的制度。由于財政支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現(xiàn)特點，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同的項目有不同的長短期效益，直接效益和間接效益，長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法，來對財政支出進行衡量。而這一“盲點”，恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關(guān)鍵點。財政支出績效評價體系，就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康?，確定政府的職能、財政支出的目標以及實現(xiàn)這些目標所需的步驟，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現(xiàn)目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經(jīng)濟發(fā)展的需要?？梢姡斦С隹冃гu價體系在績效預算中的關(guān)鍵作用是從質(zhì)和量兩個角度說明政府資金的使用狀況，從而使績效預算的功能突出反映在資金使用效率評價對預算撥款的約束上。因此，可以說財政支出績效評價是績效預算的核心內(nèi)容，但政府績效評價體系解決的是預算編制依據(jù)問題，財政支出績效評價體系解決的則是編制好了的預算究竟是否被執(zhí)行好、事后來看優(yōu)劣之處是什么。這兩者可說是績效預算中前后相承的兩大側(cè)面。相比其它預算模式，績效預算更需要嚴密、系統(tǒng)、規(guī)范的組織體系。這一體系的基本功能不僅在于確?？冃ьA算的順利實施，更為重要的是為績效預算的編制、評價和實施的科學、合理提供人力資源、管理規(guī)范以及思想方法、技術(shù)工具保障。因此，如果說績效預算是一列行駛的火車的話，組織管理體系就是這列火車的司機班。三、如何構(gòu)建政府績效評價體系政府績效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體表現(xiàn)。在一個國家或地區(qū)內(nèi)，發(fā)展觀、政績觀、理財觀三者之間有著內(nèi)在因果關(guān)系，其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，當政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績的具體表現(xiàn)，政府的財政必須服務(wù)于發(fā)展觀和政績觀落實的需要，理財觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機決定。因此，政府績效的評價標準和指標體系就是發(fā)展觀與政績觀的量化表現(xiàn)，財政收支結(jié)構(gòu)則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。構(gòu)建政府績效評價體系首先必須對政府績效做出合理的解釋。這是一個涉及到政府績效評價標準和確立評價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個角度進行。因為：發(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進社會發(fā)展的理念。根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績效應(yīng)該更多的講求的是政府行政結(jié)果的社會效益，其經(jīng)濟效益是依從于社會效益的擴展。因此，政府績效應(yīng)是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的前提下從全社會利益擴展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言，政府績效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公眾提供符合一定質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國公共管理中出現(xiàn)的很多問題，公眾對政府的很多意見，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級政府部門內(nèi)大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績，就是通過維護法治規(guī)范促進廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質(zhì)表現(xiàn)形式和無外在物質(zhì)表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說是政府績效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應(yīng)。這種外部正效應(yīng)是指公共產(chǎn)品自身帶來的社會效益。社會治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會救助促進了社會穩(wěn)定、環(huán)境保護保護了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應(yīng)的評估是一大難點。因為究竟哪些后果與公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關(guān)系目前尚無很好的方法來測定。決定政府績效評價體系構(gòu)建的基本因素主要有三方面：一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計劃中的重要內(nèi)容。政府目標決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績效評價的基本依據(jù)。二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標的具體化，說明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長時間完成。工作任務(wù)一般表現(xiàn)為政務(wù)事項結(jié)構(gòu)。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效評價體系的基本決定因素。因為：只有部門責權(quán)分明，才能知道哪些事情該誰辦，才能知道評價范圍，才能知道評價的切入點。構(gòu)建政府績效評價體系首先必須確定合理的評價標準。政府績效評價體系的核心功能是評價政府績效好壞程度，因此，評價標準選擇自然成為評價起點。選擇評價標準應(yīng)遵循可測度和可操作兩項原則。由于政府績效分為若干類，有必要分類確定政府績效評價標準。對提供公共服務(wù)的一般性政務(wù)活動績效的評價，應(yīng)以是否照章及時、準確辦事為標準，比如對民政部門的低保補助工作的評價就是以能否及時、足額、按標準發(fā)放為標準來評價。對行政活動結(jié)果與工作人員努力程度密切相關(guān)的政務(wù)活動的評價應(yīng)以有彈性的量值為標準來進行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊伍的工作努力程度和水平高低。對綜合社會效益較強的政務(wù)活動的評價應(yīng)以預期效果和實際效果的對比為標準。比如對公共項目的評價就可以項目完成后效果與定項預期效果進行對比來衡量項目績效。構(gòu)建政府績效評價體系涉及到的核心技術(shù)問題是政府績效評價指標。政府績效評價指標可分為合規(guī)性和效益性兩個層次。之所以把合規(guī)性放在第一個層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會中取得效益的前提條件。合規(guī)性評價層次上的指標可分為三類：一是合法性指標；二是合乎工作流程類指標；三是合乎政策類指標。效益性評價層次上的指標可分為三類：一是合乎政府目標的指標，包括總體目標和部門目標；二是綜合社會效益類指標；三是工作績效類指標。從上述方法論出發(fā)，對政府各部門績效進行評價時，又可把政府部門分為三大類進行：一是綜合部門，比如國家發(fā)改委、外交部、財政部、人民銀行總行等；二是社會單項事務(wù)管理部門，比如民政部、勞動和社會保障部、公安部、教育部、計生委等；三是經(jīng)濟管理部門，比如鐵道部、國家質(zhì)檢總局、國家稅務(wù)局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對這三大類政府部門分類制定績效評價指標體系時要結(jié)合各部門職能拆分政府目標指標，也就是要確定反映政府目標的具體指標，這是首先必須解決好的一個難點問題。確定反映政府績效的綜合社會效益指標應(yīng)主要考慮三方面因素：一是政府活動的階段性社會矛盾調(diào)解功效；二是政府活動的長遠效應(yīng)；三是政府部門行政活動的互補性效應(yīng)。比如對政府教育部門的績效評價，確定綜合社會效益指標體系時，就要通過設(shè)置一些指標，來反映政府教育方面的行政行為對富人和窮人子弟公共產(chǎn)品享用上的平等程度和所帶來的即期不同收入階層之間矛盾的調(diào)解作用。確定工作績效類指標時應(yīng)主要考慮四類因素：一是部門職能特征；二是部門職能范圍；三是部門一般行政活動和所實施項目的技術(shù)決定因素；四是部門工作流程的設(shè)定。四、我國政府績效評價體系的雛形--地方政府政績考核從理論上講，政府具有實施政府績效評價的內(nèi)在必要性。因為：政府只有說清了績效狀況，才能向人民交待清楚自己的行政活動的社會價值，同時也只有實施了績效評價，政府才能真正落實好內(nèi)部控制。事實上，我國很多地方政府早已開展了政績考核。這種政績考核一方面表明了政府本身主觀上認為有必要通過績效考評來推動工作，另一方面也說明了政府績效考評與財政的內(nèi)在聯(lián)系。下邊我們簡要介紹四川省廣元市的政績考核情況及其給予我們的啟示。四川省廣元市位于四川盆地北部邊緣，總?cè)丝?04萬，面積1.63萬平方公里。2003年全市GDP36.7億，人均3424元，不足全國平均水平的一半，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5146元，農(nóng)村居民人均可支配收入1639元，全市財政收入7329萬元，財政支出174134萬元，財政供養(yǎng)人口80705人，人均財力12305元，截止2003年末，全市政府債務(wù)余額317815萬元（含糧食企業(yè)虧損掛賬70705萬元），其中市本級負債額占負債總額的比重為22.24%、縣（區(qū)）級占51.62%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)占26.14%。從總體上看，該市經(jīng)濟狀況在全省屬中下等水平。四川省目前已建立了相對完整的地方政府政績考核體系和制度。中共四川省委和省政府均沒有專職從事目標設(shè)計和目標落實管理工作的目標管理辦公室，市級政府相應(yīng)設(shè)立了督辦室。四川省的地方政府政績考核分兩個層次：一是本級政府對自己的考核；二是上級政府對下級政府的考核，比如省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)。對地方政府的政績考核具體來說就是對地方黨、政一把手的考核、就是一把手責任制。在具體操作過程中，政府首腦又將考核指標包含的任務(wù)和標準分解到下級政府首腦和所轄各部門首腦身上去落實，進一步說，政績考核的規(guī)定任務(wù)是由條、塊分別落實、協(xié)同完成的。四川省地方政府政績考核主要包括如下內(nèi)容：一是目標設(shè)置。政績目標是指某一年度政府應(yīng)完成的任務(wù)。四川省的政績目標分為綜合目標、實事目標、單項目標和重點督辦事項四種。2004年省政府下達給廣元市的綜合目標有五個，包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、地方財政收入、農(nóng)民人均純收入增加額、人口自然增長率等。事實目標10項，包括兩個確保和再就業(yè)工作、低保、教育工作等。單項目標9項，包括安全生產(chǎn)工作、全社會固定資產(chǎn)投資、加強電子政務(wù)建設(shè)等。重點督辦事項8項，包括償付農(nóng)民工工資、住房公積金清理回收工作等。根據(jù)省定目標，市政府又分別給各部門和各縣（區(qū)）政府下達目標，其中縣（區(qū)）目標又具體劃分為綜合目標、保證目標和實事目標三類。二是指標設(shè)置。政績指標是政績目標的各角度具體化，一般可量化，一個政績目標可能對應(yīng)多個政績指標，比如對外開放目標就對應(yīng)著外商投資、省外招商引資、外源勞務(wù)三個政績指標。2004年省政府下達給廣元市政府的考核指標總計68個。這些指標基本上可歸納為經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和制度創(chuàng)新三大類，分解后由各部門執(zhí)行，成為部門考核指標。下達給縣級政府的考核指標則是這些提標的指標值分解值。三是考評標準，考評標準是指政績衡量尺度，包括質(zhì)和量兩方面，前者體現(xiàn)在目標內(nèi)容完成程度上，后者體現(xiàn)在分值上，分值多少體現(xiàn)的是某一目標在目標體系中的權(quán)重，比如在下達給市財政局的目標體系中，全市財政總收入額分值為130分，推進城鎮(zhèn)住房分配貨幣化分值為10分，前者是分值最高指標，后者是分值最低指標。四是考核管理。四川省的政績考核過程可概括為逐層下管、動態(tài)監(jiān)理、分級落實。政府層級越低，任務(wù)越重，受管理越嚴。從廣元的情況看，政績考核實質(zhì)上既是落實地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是推動體制創(chuàng)新的重要工具，政績考核目標已成為左右地方政府首腦和部門首腦執(zhí)行決策的基本依據(jù)。財政是政府的財政，有財有政，是為政府向全社會提供公共產(chǎn)品而籌措資金、支付成本、根據(jù)政府行動綱領(lǐng)分配資金的政府部門。因此，地方政府不可能不受政績考核的約束。換言之，政績考核對地方財政運行和財政改革有著多方面影響，廣元的情況表明這種影響具體來說有如下幾方面：1．政績考核的目標在很大程度上決定著地方財政支出結(jié)構(gòu)。政績考核目標規(guī)定了政府各部門應(yīng)力爭完成的任務(wù)，這些任務(wù)既體現(xiàn)了當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的階段性重點，同時也被量化在相關(guān)投入上。如果我們把這些投入要求聯(lián)接起來，大致就可以看出當?shù)刎斦С龅幕究蚣堋＞科湓颍驹谟?，政府職能履行和目標實現(xiàn)是要由各部門來具體落實，每一個部門都承擔著相應(yīng)的職能，也就是要提供某種公共產(chǎn)品，而要實現(xiàn)這些職能必須有相應(yīng)的財力保障。在廣元市2004年的財政支出結(jié)構(gòu)中，道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、環(huán)保、國有企業(yè)技術(shù)改造等支出項目比重明顯抬升，原因就在于省政府重點督辦的十件實事大部分都涉及這些支出。很顯然，判斷一個地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)的特點和合理性，邏輯起點應(yīng)是政績考核的階段性重點。2．政績考核給地方政府帶來了難以承受的財政支出壓力，人為加劇了財政收支矛盾。任何一個國家或地區(qū)的政府都有其特定的發(fā)展觀、政績觀和理財觀。這其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，有什么樣的發(fā)展觀就有什么樣的政績觀。當發(fā)展觀和政績觀確定之后，理財觀也就相應(yīng)確定下來了。政績考核本質(zhì)上是服務(wù)于發(fā)展觀和政績觀的，考核標準要以發(fā)展觀和政績觀為依據(jù)。顯然，實施政績考核本身并沒有錯，問題在于當發(fā)展觀連帶政績觀出了偏差時，政績考核也就成了問題的凸顯點，接踵而來的自然是理財觀的被動性走偏。從對廣元市的調(diào)查情況來看，地方政府的發(fā)展觀基本上就是“大干快上、齊頭并進”的發(fā)展觀，政績觀相應(yīng)也就是“高指標落實觀”，而理財觀被動的就成為“赤字合理、負債有理觀”。省政府下達給廣元市的2004年的考核目標要求該市GDP增長在到12%、全社會固定資產(chǎn)投資達到46億、外資出口額達7000萬美元、招商引資8.75億、水土流失治理面積180平方公里、完成癌病預防控制中心建設(shè)項目8個、建成通鄉(xiāng)油路水泥路360公里、建成通鄉(xiāng)通村公路180公里、確保全市低保群體人平日均補差不少于50元、結(jié)合民用建筑修建防空地下室將人民防空費列入同級財政預算。這些指標值反映出的是一幅經(jīng)濟和社會全面大發(fā)展的藍圖。這個藍圖顯然要求財政也要“大發(fā)展”。根據(jù)市財政局的推算，單是落實中央一號文件、建立農(nóng)村社會保障體系、正常職務(wù)晉級、償還各種債務(wù)、落實公安經(jīng)費保障機制、糧食直補這幾項增支因素，全市就要新增支出1.03億，其中公安經(jīng)費保障方面，為了落實省財政廳《關(guān)于建立縣級公安機關(guān)經(jīng)費保障機制的意見》全市2004年就要新增支出3317萬元。如果考慮基礎(chǔ)建設(shè)項目方面的資金缺口，形勢則更加嚴峻，如污水處理廠、垃圾處理廠、廣修公路、城市管網(wǎng)改造等都處在等資金保建設(shè)的狀態(tài)之中，另一些項目如廣四高速路則處