對央企提高紅利征收比例的思考

對央企提高紅利征收比例的思考

2008年、2009年和2010年，以中央企業(yè)每年利潤為主要內(nèi)容，完成了國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)。在2008年、2009年和2010年的國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)中，科學(xué)家、媒體和公眾的評價(jià)有益高興或減少。就負(fù)而言，主要原因是中央公司的利益集中比例很小，中央公司的社會責(zé)任無法得到充分體現(xiàn)。因此,應(yīng)該大幅度提央企紅利征收比例。有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%,甚至有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%以上。國務(wù)院已經(jīng)原則同意,從2011年開始正式實(shí)施的國有資本經(jīng)營預(yù)算可以提高央企紅利征收比率。但是,征收比例提高到什么幅度以及央企紅利征收比例提高以后的預(yù)算支出如何安排,成為繼續(xù)深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的要點(diǎn)。在某種意義上,國有資本經(jīng)營預(yù)算改革的繼續(xù)深化,應(yīng)堅(jiān)持承上啟下或承前啟后的原則,在總結(jié)三年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)步推進(jìn),為國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的突破創(chuàng)造條件。從國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的中長期目標(biāo)看,要著手并嘗試編制中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算,推動并實(shí)施國有資本的變現(xiàn)預(yù)算,盡可能把國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的一部分用于社會性支出。一、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入做保障國務(wù)院于2007年發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,從而結(jié)束了自1994年以來中央企業(yè)只向政府上交稅收,不交紅利的歷史。從過去3年試點(diǎn)的過程及結(jié)果看,中央政府相關(guān)職能部門在謹(jǐn)慎而穩(wěn)步推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作。雖然學(xué)者、媒體及社會公眾對此項(xiàng)工作存在很多不滿,但是,國資本經(jīng)營預(yù)算管理工作仍取得很大進(jìn)展。三年試點(diǎn)工作可以從以下幾個(gè)方面得以體現(xiàn)。1.國有資本經(jīng)營預(yù)算收入額的低位徘徊。央企紅利征收從2008年開始試點(diǎn),按照國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定,當(dāng)年收征額以上年央企實(shí)現(xiàn)利潤額作為征收基數(shù)按比例征收,2008年按2007年基數(shù)征收,2009年按2008年基數(shù)征收,以此類推,央企2007年、2008年和2009年三年實(shí)現(xiàn)的利潤額分別為9968.5億元、6652.9億元、8151.2億元;以上年實(shí)現(xiàn)利潤按比例征收央企紅利為主而實(shí)現(xiàn)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入,2008年為547.8億元,2009年為873.6億元,2010年預(yù)計(jì)為421億元,加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的19億元,約為440億元。從數(shù)據(jù)看,國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)的3年,國有資本經(jīng)營預(yù)算收入額在低位徘徊。2.“取之國企而用之于國企”國有資本預(yù)算支出。由于到目前為止的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入較低,國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于兩方面,一是國企的改制、重組、自主創(chuàng)新、提高企業(yè)核心競爭力等資本性支出;二是彌補(bǔ)國企改革成本,解決歷史遺留問題的費(fèi)用性支出。這充分體現(xiàn)了“取之于國企,用之于國企”國有資本預(yù)算支出原則。2008年-2009年,中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出達(dá)1553.3億元,主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。3.通過國有資本經(jīng)營預(yù)算向央企征收紅利的政策已得到基本認(rèn)可。根據(jù)“誰投資、誰受益”的市場基本原則,以及《公司法》的相關(guān)規(guī)定,國家作為國企及國有股權(quán)的投資者,有權(quán)向央企征收紅利。雖然央企對征收紅利的政策有抵觸情緒,但是,從三年試點(diǎn)的實(shí)踐看,符合征收紅利條件的央企都在規(guī)定時(shí)間內(nèi)足額上繳了紅利。在某種意義上,央企已經(jīng)習(xí)慣并適應(yīng)上繳紅利的政策。除了央企對這一政策的認(rèn)可,學(xué)者、媒體、社會公眾也從不同角度對這一政策順利實(shí)施獻(xiàn)計(jì)就策,支持政府向央企征收紅利。二、適當(dāng)擴(kuò)大簡介,提高央企分紅收入。在現(xiàn)有的財(cái)國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)階段,向央企征收紅利的比例比較低,由此導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算收入在低位徘徊。從2011年開始正式實(shí)施的國有資本經(jīng)營預(yù)算,不僅要提高央企的紅利征收比例,而且要適當(dāng)擴(kuò)大紅利征收范圍。從此項(xiàng)工作的穩(wěn)步推進(jìn)及連續(xù)性看,央企紅利征收比例不可能大幅度提高,征收范圍也不可能無限擴(kuò)大。(一)根據(jù)實(shí)際情況,對部門預(yù)算收入作保障,增加了企業(yè)利潤投資在國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)中,對央企紅利征收比例過低的質(zhì)疑從未停頓過。選擇從2011年開始上調(diào)央企紅利征收比例,主要是出于三點(diǎn)考慮:第一,國企利潤增加,為征收比例上調(diào)提供了條件。近年來,國家在支持國企改革和發(fā)展方面采取了一系列政策措施,取得了明顯成效,2005年以后國企,尤其是央企,實(shí)現(xiàn)了利潤的大幅度增長,2005年-2009年央企利潤分別為6276.5億元、7546.9億元、9968.5億元、6652.9億元和8181.2億元,央企上繳更多紅利的利潤條件具備。第二,預(yù)算收入支出加大的壓力要求上調(diào)征收比例。國有資本經(jīng)營預(yù)算要想充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要職能,必須有充足的預(yù)算收入作保障,只有上調(diào)央企紅利征收比例,才能實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的增加。第三,社會輿論導(dǎo)向增強(qiáng)了征收比例上調(diào)的動力。最近幾年,一方面是國企尤其是處于壟斷地位的央企,利潤總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大;另一方面是包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的多類產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲,民生成本逐年加大。社會輿論呼吁并強(qiáng)烈要求提高國企紅利征收比例而部分用做改善民生。(二)紅外資源性企業(yè)紅目前,規(guī)定的央企紅利征收比例分為三類:一是具有資源性特征的企業(yè)為10%;二是一般競爭性企業(yè)為5%;三是國家政策性企業(yè),暫緩3年上交或者免交。為了增加預(yù)算收入總額,而調(diào)增央企紅利征收比例,但上調(diào)的具體幅度應(yīng)綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、央企利潤增長趨勢、央企投資及轉(zhuǎn)型等要素,從各種要素的分析看,央企紅利征收比例上調(diào)幅度不宜過大。就可行性而言,具有壟斷性質(zhì)的資源性企業(yè),如煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等可上調(diào)至15%-25%的區(qū)間;一般競爭性企業(yè),如鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易等可上調(diào)至7%-12%的區(qū)間;軍工企業(yè)或轉(zhuǎn)制科研院所可以視具體情況而定。除了征收比例上調(diào)要適度,征收范圍擴(kuò)大也要適度。一是擴(kuò)大到一部分中央部門或單位管轄的規(guī)模較大的國企,二是擴(kuò)大到少數(shù)央企下屬的獨(dú)立核算的一級子公司或二級子公司。在一段時(shí)間內(nèi),中央政府本級的國企紅利征收不可能擴(kuò)大到中央部委直轄事業(yè)單位興辦或管轄的國有企業(yè)。因?yàn)檫@些國有企業(yè)雖然數(shù)量眾多(約為5000家左右),但規(guī)模小、經(jīng)營差、歷史遺留問題多,不具備征收紅利的條件。(三)眾的期望值對于此次央企紅利征收比例上調(diào)幅度,學(xué)者、媒體及社會公眾帶有很高的期望值。有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%,甚至有的學(xué)者主張?zhí)岣叩?0%。從國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)看,央企紅利征收比例大幅提高受到三方面要素制約。三、以實(shí)際支出為導(dǎo)向,進(jìn)一步深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革。在個(gè)人國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的中長期目標(biāo),是要考慮國有資本收益要用做民生改善及提高,國有資本經(jīng)營預(yù)算要與其他預(yù)算尤其社會保障預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算相互支持。國有資本經(jīng)營預(yù)算除了要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值,還要充分強(qiáng)調(diào)其政府宏觀調(diào)控衍生手段的職能履行。具體而言,應(yīng)該編制中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算,推動并實(shí)施國有資本變現(xiàn)預(yù)算,并適時(shí)將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算用于社會性支出。1.著手并嘗試編制中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算。與公共財(cái)政預(yù)算相比,國有資本經(jīng)營預(yù)算對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有著更為重要的推動作用。目前試行的國有資本經(jīng)營預(yù)算,是按照“以收定支”的原則編制的年度預(yù)算。這意味著國有資本經(jīng)營預(yù)算支出只能按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排且不能列赤字。由于調(diào)控政策的實(shí)施期限及發(fā)揮作用的效果都是中長期的,因此,一年期的國有資本經(jīng)營預(yù)算在預(yù)測經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。為繼續(xù)深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革,財(cái)政部及國資委應(yīng)該考慮編制5-10年的中長期國有資本經(jīng)營預(yù)算?？紤]到多年來國家堅(jiān)持制定并實(shí)施“五年規(guī)劃”的重要特征,國有資本經(jīng)營預(yù)算可以與“五年規(guī)劃”相結(jié)合,編制5年期的國有資本經(jīng)營預(yù)算,即以5年的預(yù)期收入為基礎(chǔ),安排5年內(nèi)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出,從而充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作用。2.推動并實(shí)施國有資本的變現(xiàn)預(yù)算。在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中,國企上繳紅利所占比例最大,但紅利數(shù)額相對較少且增長緩慢,另外,由于未來幾年國企利潤增幅存在回落的可能,如果仍以征收紅利為主,那么,國有資本經(jīng)營預(yù)算收入仍然增長緩慢甚至?xí)陆怠Ｔ谀壳敖?jīng)營性國有資產(chǎn)數(shù)額處于20余萬億元的條件下,要保證國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的穩(wěn)定增長,并實(shí)現(xiàn)1000億-3000億元的規(guī)模,應(yīng)該結(jié)合5年期的國有資本經(jīng)營預(yù)算,逐步實(shí)施國有資本的變現(xiàn)預(yù)算。即在一個(gè)中長期的時(shí)間段內(nèi),通過充分競爭領(lǐng)域的部分國有資本變現(xiàn),實(shí)現(xiàn)部分國有資本的退出,從而保證國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的穩(wěn)定增長。3.國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的一部分用于社會性支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國企的資本性支出和費(fèi)用性支出,支出范圍受到很大限制,一定程度上阻礙了其政府宏觀調(diào)控衍生手段職能的發(fā)揮。為進(jìn)一步深化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革,應(yīng)適當(dāng)考慮擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出范圍,強(qiáng)調(diào)其社會性支出,即將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算用于解決社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生問題。應(yīng)該在國有資本經(jīng)營預(yù)算的政策導(dǎo)向上,逐漸明確并落實(shí)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分,可用做社會基金預(yù)算支出缺口與公共財(cái)政預(yù)算支出缺口的“雙缺口彌補(bǔ)”。這樣既有利于強(qiáng)化相關(guān)部門的制衡監(jiān)督,又有利于降低預(yù)算管理的運(yùn)行成本,還有利于防范公共風(fēng)險(xiǎn),從而能夠充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控衍生手段的作用。1.國企履行著部分國家職能和一些特殊社會職能,過高的上調(diào)征收比例會影響其正常經(jīng)營,不利于其職能的發(fā)揮。部分國企尤其是央企,在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策、保證市場供應(yīng)等方面發(fā)揮了特定作用。例如,中石油、中石化、中海油等三大石油公司,承擔(dān)著石油資源勘察、儲備等國家職能。另外,中央企業(yè)在重大自然災(zāi)害和國家社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮頂梁柱作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2008年-2009年,在抗擊雨雪冰凍災(zāi)害、抗震救災(zāi)、保障奧運(yùn)、參建上海世博會場館等特殊時(shí)期,中央企業(yè)累計(jì)捐贈支出91.7億元,充分實(shí)現(xiàn)了非常時(shí)期的國家調(diào)度。2.央企利潤高速增長的階段已經(jīng)過去,從而制約了征收比例的大幅提高。2007年央企實(shí)現(xiàn)9968.5億元(增幅達(dá)46%),2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,利潤減少至6600多億元,2009年隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行企穩(wěn)回升,央企利潤出現(xiàn)恢復(fù)性增長,為8151.2億元。但基本可以預(yù)計(jì)未來5年,央企利潤增減幅大致在8%-15%之間徘徊。因此,紅利征收比例提高受到央企利潤增速放慢的制約。3.央企紅利征收是減少其現(xiàn)金流,大幅度提高征收比例會影響央企正常經(jīng)營與發(fā)展。由于紅利的征收是以貨幣現(xiàn)金的形式進(jìn)行,如果征收幅度過大,會導(dǎo)致央企短時(shí)間內(nèi)過大的貨幣現(xiàn)金流減少。以資源性企業(yè)中石油為例,2009年中石油實(shí)現(xiàn)利潤總額1285.6