新疆行政區(qū)劃調(diào)整的思考

新疆行政區(qū)劃調(diào)整的思考

1地域與地域空間社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史證明，隨著政治和經(jīng)濟改革的相應(yīng)調(diào)整，行政機構(gòu)的改革和調(diào)整將不可避免地導(dǎo)致以下情況。全球行政應(yīng)適應(yīng)社會、政治和經(jīng)濟發(fā)展。如何對城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的行政區(qū)劃矛盾進行調(diào)整和改革,如何實施規(guī)范、高效和科學(xué)的城市管理是中國政府新時期在城市發(fā)展方面面臨的歷史性問題,也是必須解決的重大課題。從國外行政區(qū)劃調(diào)整來看,世界主要國家在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期都經(jīng)歷了不同程度的行政區(qū)劃調(diào)整,如英國在18世紀(jì)末期、德國在19世紀(jì)70年代、日本在20世紀(jì)50年代、韓國在20世紀(jì)60年代都根據(jù)其城市地域功能的實現(xiàn)、資源配置的需求、行政管理的需要等進行了行政區(qū)劃調(diào)整。目前,我國關(guān)于行政區(qū)劃的研究相對偏重于宏觀層面,中微觀研究不夠,同時偏重于對城鎮(zhèn)化發(fā)達地區(qū)的行政區(qū)劃研究,特別是對長三角、珠三角和京津塘地區(qū)的研究,對城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對較慢的少數(shù)民族地區(qū),尤其是干旱區(qū)資源與環(huán)境條件限制下的行政區(qū)劃問題研究較少,一定程度上削弱了我國行政區(qū)劃改革方案的適用性。當(dāng)前西部地區(qū)行政區(qū)劃改革的步伐落后于東部發(fā)達地區(qū),但伴隨西部城市的發(fā)展,城市人口大量增加,城區(qū)規(guī)模成倍擴大,原有的地域空間和行政區(qū)劃格局在一定程度上束縛著城市的進一步發(fā)展,因而不得不調(diào)整行政區(qū)劃、拓寬地域空間。同時,從我國行政區(qū)劃發(fā)展的整體態(tài)勢來看,西部地區(qū)城市數(shù)量太少也是現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中的一個突出問題。新疆地處中國干旱半干旱地區(qū),同時又是少數(shù)民族自治區(qū),其行政區(qū)劃的發(fā)展和改革具有不同于其他區(qū)域的特殊性。對比新疆在西部各省中政區(qū)的數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),新疆地級市只占西部9省61個中的2個,縣級市占西部9省63個中的19個,市轄區(qū)數(shù)量處在第5位,鎮(zhèn)的數(shù)量只占西部9省的4.02%,與西部其他各省相比新疆城市型政區(qū)的數(shù)量處于相對靠后的位置。同時,根據(jù)中央授權(quán),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是集黨政軍企一體的特殊機構(gòu),在“師市合一”的區(qū)域更是行政管理部門一應(yīng)俱全、自成體系,致使出現(xiàn)了全國獨一無二的兩套行政管理機構(gòu)并行運轉(zhuǎn)的情形,使得新疆在城鎮(zhèn)化進程中面臨著更為復(fù)雜的局面。從不同視角來看,一個區(qū)域往往多種區(qū)劃相互交織,多種區(qū)劃交織下的行政區(qū)劃調(diào)整更具有區(qū)域復(fù)雜性。自然資源條件、社會歷史條件、經(jīng)濟技術(shù)條件、區(qū)域主導(dǎo)功能、區(qū)域文化背景與歷史傳承等各方面的不同,使得不同區(qū)域的行政區(qū)劃勢必帶有各自的地域特色。新疆幅員遼闊,人口分散,發(fā)展極不平衡,多民族聚居,區(qū)域差異顯著,同時又關(guān)系到我國西北邊疆的安全和穩(wěn)定,行政區(qū)劃的地域性與復(fù)雜性表現(xiàn)的尤為明顯。因此需要考慮自然區(qū)劃、功能區(qū)劃等不同區(qū)劃與行政區(qū)劃的關(guān)系,通過行政組織秩序?qū)Φ赜蚬δ芎腿丝诘暮侠矸植技皡f(xié)調(diào)進行更為妥善的安排,提高行政效率,滿足區(qū)域發(fā)展的需求。從目前新疆發(fā)展的實際情況來看,其一,新疆特殊的自然地理條件制約著城市的整體分布格局,綠洲的封閉性決定了成片綠洲區(qū)域是新疆經(jīng)濟發(fā)展的主要承載區(qū)域;其二,綠洲的分散性決定了城市在交通制導(dǎo)下具有明顯的點軸發(fā)展特征;其三,綠洲資源與環(huán)境的敏感性和脆弱性決定了區(qū)域地理功能的實現(xiàn),需要考慮不同的資源與環(huán)境承載能力。在跨越式發(fā)展的背景下,交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境整治等均是全國各省市對口支援新疆的重要抓手?；谝陨?結(jié)合新疆“十二五”規(guī)劃制訂的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,從分別優(yōu)先考慮交通、經(jīng)濟和功能區(qū)三個視角下對新疆行政區(qū)劃調(diào)整進行探索,這對新疆行政區(qū)劃的調(diào)整具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。2區(qū)域和交通將進一步整合到以交通為依托的運輸網(wǎng)絡(luò)交通運輸網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)城市之間相互作用的物質(zhì)條件和必要前提,交通建設(shè)推動城市數(shù)量和規(guī)模的變化,制約城市的產(chǎn)生和布局;交通線路及網(wǎng)絡(luò)的數(shù)量、能力和走向,對城市之間及城市與區(qū)域之間的相互作用方向、強度和地域范圍有著重要的影響。2010年后各省市對口支援新疆建設(shè),交通是重要切入點。隨著各地州首府城市之間高速公路的建設(shè)和各地州首府城市以及旅游城市支線機場的全面覆蓋,新疆的交通運輸水平和運輸能力將得到進一步增強,城市之間的交往將更加廣泛和深入,多位一體的運輸網(wǎng)絡(luò)將對新疆的城市等級體系產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響?；诮煌ňW(wǎng)絡(luò)節(jié)點及可達性對新疆的行政區(qū)劃調(diào)整進行思考,具有重要的意義。2.1交通對城市發(fā)展的制約作用較為明顯受新疆自然地理條件影響,綠洲城市沿主要交通干線串珠狀發(fā)展。狹小的綠洲范圍決定了城市發(fā)展的腹地規(guī)模水平,城市發(fā)展相對孤立,封閉性強,阻礙了綠洲城市之間的交流與合作,弱化了各城市的發(fā)展?jié)摿εc活力,阻礙了城市經(jīng)濟的發(fā)展與規(guī)模的擴大。交通對于新疆城市發(fā)展的制約作用比較明顯。目前,以南疆和北疆鐵路以及國道為主軸線的新疆交通網(wǎng)絡(luò)基本形成。受制于干旱區(qū)山地—綠洲—荒漠的地貌特征和自然地理條件,城市間不可能像平原地區(qū)一樣形成四通八達的聯(lián)系通道,聯(lián)系通道單一,難以形成網(wǎng)絡(luò)化的地域空間格局。交通制約著城市功能的銜接、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的多向性,城市發(fā)展嚴(yán)重依賴于已有的交通干線。以點帶線,以線串點的“點—軸”發(fā)展模式,仍然是新疆城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的主要模式。2.2貨向西開放戰(zhàn)略的實施,石河子城市的樞紐作用開始顯現(xiàn)從城市型政區(qū)的空間聯(lián)系來看,區(qū)域分異現(xiàn)象明顯(圖1)。從作者基于交通視角下對新疆城市等級體系研究的結(jié)論來看,整體而言天山北坡城市之間的聯(lián)系較為密切,南疆地區(qū)的城市聯(lián)系程度相對較弱。烏魯木齊在新疆的客貨流中占明顯的支配地位。石油、天然氣等巨型能源工程建設(shè)使得克拉瑪依成為新疆西北部重要的客貨集散地,尤其是在1985年和1995年表現(xiàn)明顯,但是2000年之后克拉瑪依作為專業(yè)化的城市其交通樞紐作用相對較弱。天山北坡經(jīng)濟帶的快速發(fā)展使石河子在交通運輸體系中的地位明顯增強,成為東聯(lián)烏魯木齊都市圈,西接克拉瑪依的樞紐城市。隨著向西開放戰(zhàn)略的實施,喀什市、伊寧市作為新疆對外開放的節(jié)點城市,商貿(mào)物流業(yè)得到一定程度的發(fā)展,對周邊城市的客貨引力有所提高?？κ彩惺呛吞锸?、阿圖什市和阿克蘇市的主要聯(lián)系城市。隨著天山北坡城市群的發(fā)展,城市群內(nèi)部空間聯(lián)系的格局發(fā)生了變化,相互聯(lián)系更加密切,次級中心出現(xiàn)了變化和轉(zhuǎn)移。基本形成了東部以烏魯木齊都市圈為核心,中部以石河子市為核心,西部以奎—克—烏為核心的空間支配格局。南疆基本形成以庫爾勒市和喀什市為核心的交通節(jié)點支配格局,為此可以考慮提升石河子市、伊寧市、庫爾勒市、喀什市等城市的行政等級,整合奎—克—烏,通過行政力量,增強這些城市作為交通節(jié)點的集聚擴散能力,推動各種要素的流動,提升其在新疆交通體系中的支撐作用。2.3中心城市和邊境城市功能地域結(jié)構(gòu)的組織—城市可達性格局的發(fā)展演變城市可達性可以清楚地判斷出新疆整個交通網(wǎng)絡(luò)的演變和不同城鎮(zhèn)經(jīng)濟往來的便利程度。近年來以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在新疆發(fā)展迅速,城市交通可達性指數(shù)的高值區(qū)成連續(xù)的條帶狀分布于天山南北坡中段,低值區(qū)主要分布于天山南北兩個盆地的外沿,以塔里木盆地南沿城鎮(zhèn)的疆內(nèi)可達性最低(圖2)。新疆城鎮(zhèn)發(fā)展的自然基礎(chǔ)決定了中心城市的吸引范圍非常有限,城市間的功能聯(lián)系多限于狹窄的交通沿線地帶的城市之間,遠(yuǎn)離交通沿線的其他城市之間及其與交通沿線的主要城市之間僅有微弱的功能聯(lián)系。但是隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,交通干線重要中心城市的側(cè)向聯(lián)系有所發(fā)展,主要是與遠(yuǎn)離交通干線的邊遠(yuǎn)城市的聯(lián)系。這就優(yōu)化了中心城市和邊遠(yuǎn)城市間的功能地域結(jié)構(gòu)。交通干線的延伸、交通干線上較大規(guī)模城市的發(fā)展,以及各城市市場區(qū)域的進一步擴大,為處在最主要交通干線的中心城市以組團方式進行功能地域結(jié)構(gòu)的組織與優(yōu)化提供了條件。具有交通干線優(yōu)勢的城市擴散與集聚作用得到加強,其功能組織方式深刻影響到遠(yuǎn)離交通干線的城市,城市之間的相互交往作用逐漸打破封閉綠洲的天然阻隔。新疆城市功能地域結(jié)構(gòu)的組織方式也發(fā)生了顯著的變化,與中心城市聯(lián)系密切的城市開始形成組團式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2.4各節(jié)點城市之間的空間關(guān)系將通達性較高的、節(jié)點等級高的城市作為區(qū)域中心城市的培育對象,提高其行政區(qū)劃等級以進一步完善城市體系。對于經(jīng)濟實力、人口規(guī)模已經(jīng)處于相當(dāng)層次但整體通達性均較低的尚未顯著發(fā)揮輻射帶動作用的城市,應(yīng)著重發(fā)展其外向型功能,加強城市與城市之間的聯(lián)系程度。(1)建設(shè)交通主廊道,構(gòu)建城市群區(qū)域的開放性城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。全面提升天山北坡城市間的相互作用與經(jīng)濟往來,通過經(jīng)濟、貿(mào)易、科學(xué)文化方面的聯(lián)系,使不同等級、規(guī)模、性質(zhì)的城市的功能日益強化和完善,城市體系發(fā)展日益完備?？紤]提升天山北坡主要節(jié)點城市和廊道上的重要城市的節(jié)點等級,奎—克—烏、石河子市作為主要節(jié)點,設(shè)立地級市。北疆鐵路沿線的瑪納斯縣、沙灣縣、呼圖壁縣、精河縣、阿拉山口口岸設(shè)立縣級市。(2)在成片綠洲區(qū)域,建立起能夠支撐區(qū)域城鎮(zhèn)功能組織優(yōu)化的交通樞紐。南疆環(huán)塔里木盆地和北疆環(huán)準(zhǔn)噶爾盆地的綠洲城市自身集聚能力較弱,應(yīng)通過不平衡發(fā)展戰(zhàn)略,提升中心城市的功能,將其作為成片綠洲區(qū)域?qū)ν饴?lián)系的樞紐和門戶,形成富有活力的和相對開放的城市空間格局。為此,可考慮通過行政區(qū)劃調(diào)整整合喀什市、和田市、阿克蘇市、庫爾勒市、伊寧市的城市空間結(jié)構(gòu)。(3)把邊境口岸、邊境團場、邊境城市與腹地城市作為一個相互聯(lián)系的、發(fā)展外向型城鎮(zhèn)經(jīng)濟為目標(biāo)的有機整體進行統(tǒng)一規(guī)劃。依托后方大中城市,形成以口岸、經(jīng)濟合作區(qū)為“觸角”,以邊境城市、骨干城市為節(jié)點,以烏魯木齊市為核心的外向型經(jīng)濟發(fā)展的空間格局。為此考慮將具備條件的阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸設(shè)立縣級市,對主要口岸腹地,天山北坡外向型的主要腹地奎—獨—烏、石河子市設(shè)立地級市,南疆外向型的主要腹地城市喀什市、阿克蘇市以及二級腹地庫爾勒市設(shè)立地級市。而作為東聯(lián)西出廊道的哈密市和吐魯番市也是外向型經(jīng)濟的重要組成部分,擔(dān)負(fù)著新疆與內(nèi)地互通往來的重要功能,可考慮設(shè)立地級市,建立起“口岸—腹地—內(nèi)陸”的全方位外向型發(fā)展格局。3克里斯塔勒的空間布局和區(qū)域區(qū)劃對于新疆而言,“大分散、小集中”的綠洲空間格局,決定了在同一綠洲范圍內(nèi),水土資源以及各種生產(chǎn)要素具有一定的共性。在理想模式下,可以將成片綠洲區(qū)域看作相對均質(zhì)的空間,各級城市的發(fā)展能夠?qū)χ車鷧^(qū)域形成有效的經(jīng)濟覆蓋和經(jīng)濟影響。著名城市地理學(xué)克里斯塔勒對城鎮(zhèn)空間分布一般性規(guī)律的總結(jié)可以作為成片綠洲區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的重要借鑒。在應(yīng)用中心地理論對空間分布形態(tài)進行抽象時,要特別注意以成片綠洲區(qū)域為基本單元,考慮山川、沙漠、戈壁等自然地理條件對城市空間分布的阻隔作用,結(jié)合自然背景與經(jīng)驗判斷對其理想模式下的空間形態(tài)進行刻畫。3.1基本職能趨勢面不同等級的行政區(qū)對周圍城市的服務(wù)范圍和功能不同,應(yīng)根據(jù)城市對外服務(wù)的功能強度和服務(wù)范圍對行政區(qū)劃進行合理調(diào)整,側(cè)重城市外向功能在城市相互作用中所產(chǎn)生的影響,促進不同等級城市之間的功能協(xié)調(diào)和空間秩序的構(gòu)建?？紤]到指標(biāo)選取的可行性以及代表性,采用因子分析從城市經(jīng)濟規(guī)模、城市效率、城市就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市交往能力、城市創(chuàng)新能力等方面構(gòu)建城鎮(zhèn)基本職能的評價體系(表1),數(shù)據(jù)來源于新疆統(tǒng)計年鑒(2011年)和各地州統(tǒng)計年鑒。從城市基本職能強度分級圖(圖3a)可以看出,城市基本職能強度大的城市呈明顯的沿天山北坡和南疆鐵路沿線分布的空間格局。城市基本職能強度等級最高的城市主要有烏魯木齊市、昌吉市、石河子市、克拉瑪依市、庫爾勒市、喀什市、哈密市和吐魯番市。基本職能等級較高的城市主要有伊寧市、奎屯市、烏蘇市、新源縣、庫車縣、沙灣縣、阿克蘇市、阿拉爾市、圖木舒克市、和田市等?；韭毮艽沃某鞘兄饕雄飞瓶h、阜康市、呼圖壁縣、瑪納斯縣、塔城市、博樂市、霍城縣等。這些基本職能較高的城市需要通過相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整強化其對周邊城市的服務(wù)功能,促進這些城鎮(zhèn)的要素集聚,形成區(qū)域發(fā)展的新增長點,并以此加強對周邊城市的服務(wù)能力,增強其帶動作用。為更清晰地判斷城市基本職能的空間服務(wù)功能,打破行政區(qū)界限的限制,以各城市中心點作為城市功能服務(wù)的點,以核密度為基礎(chǔ)對城市基本職能的強度和服務(wù)能力進行分析,從城鎮(zhèn)基本職能趨勢面(圖3b)可以看到,在空間上依然呈現(xiàn)沿天山北坡城鎮(zhèn)帶和南疆鐵路沿線城鎮(zhèn)帶分布的格局,但是內(nèi)部出現(xiàn)明顯的二級服務(wù)圈。最為明顯的區(qū)域為烏魯木齊都市圈、天山北坡中部地區(qū)、克拉瑪依市、庫爾勒市、伊寧市,較為明顯的是哈密市、吐魯番市、阿克蘇市、庫車縣,再次為塔城市、博樂市、莎車縣、和田市和奇臺縣等,這些城市均是相對集中的成片綠洲的中心城市,對該綠洲的發(fā)展具有重要的作用,這些區(qū)域均為行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)關(guān)注的重點區(qū)域,影響最為明顯和較為明顯的區(qū)域可以作為設(shè)立地級市和撤縣設(shè)市的主要對象。3.2城鎮(zhèn)發(fā)展格局方面的空間格局根據(jù)新疆綠洲分布的空間格局,分析處在同一綠洲范圍內(nèi)城鎮(zhèn)間的中心性及其空間格局,在此基礎(chǔ)上進行行政區(qū)劃調(diào)整的探討。新疆大的地理格局為三山夾兩盆,天山縱貫東西,是難以逾越的自然屏障,天山南北城市相對比較獨立,城市之間相互影響較弱,為此分別選取北疆和環(huán)塔里木盆地綠洲區(qū)域進行行政區(qū)劃調(diào)整分析(圖4和圖5)。整體來看,沿天山北坡的綠洲城鎮(zhèn)發(fā)展程度較高,設(shè)市城市較多,是新疆經(jīng)濟水平最高的區(qū)域;伊犁河谷地區(qū)的城鎮(zhèn)相對比較密集,但是城鎮(zhèn)發(fā)展水平相對較低?；拘纬梢詾豸斈君R為核心、石河子市和奎—獨—烏為次級中心的聯(lián)動發(fā)展態(tài)勢;而伊犁河谷地區(qū)則表現(xiàn)為以設(shè)市城市為核心的集聚發(fā)展態(tài)勢。城鎮(zhèn)沿交通線發(fā)展,呈現(xiàn)以設(shè)市城市為節(jié)點的空間發(fā)展格局?？紤]提升天山北坡鐵路沿線城市的等級,發(fā)揮其在新疆以及在全國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用。天山北坡城市群的空間布局很大程度上受到地貌形態(tài)的影響,除克拉瑪依市以外,其余城市均位于準(zhǔn)噶爾盆地南緣、天山北坡一線,綠洲分布的特點決定了天山北坡城市群線性串珠式的城鎮(zhèn)群的雛形。集聚仍是城市群空間增長的主要特點,單核極化程度較高,隨著城市群內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的演化,逐步表現(xiàn)出以點帶線、以線帶面、點線面相結(jié)合的發(fā)展趨勢。城市群內(nèi)部功能分區(qū)也日漸明顯,逐步形成烏魯木齊市都市圈、石河子城市經(jīng)濟區(qū)、奎—克—烏城市經(jīng)濟區(qū)的空間分異趨勢,三者成為支撐天山北坡城市群的重要組團。南疆城市在空間上呈明顯的環(huán)塔里木盆地綠洲分布的空間格局。從整體上來看,城鎮(zhèn)總體規(guī)模較小,城鎮(zhèn)之間聯(lián)系的強度相對較弱,但目前塔里木盆地城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)由簡單的單個基本結(jié)構(gòu)(縣域、小流域)向大區(qū)域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)過渡的趨勢,已具有較為復(fù)雜和規(guī)律性的結(jié)構(gòu)模式,表現(xiàn)出城市中心地理論的一些基本規(guī)律。從目前南疆的行政建制來看,包括巴州、克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)和阿克蘇地區(qū)五個地州42個城鎮(zhèn),多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,城鎮(zhèn)與社會經(jīng)濟發(fā)展水平較落后。城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡,庫爾勒市、喀什市、阿克蘇市等設(shè)市城市發(fā)展水平較高。從城鎮(zhèn)化的空間格局來看,城鎮(zhèn)發(fā)展的空間呈現(xiàn)為以區(qū)域中心城市為核心的集聚格局,城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)主要集中在南疆鐵路沿線,中心城市在城鎮(zhèn)發(fā)展中的帶動作用越來越強。基于以上考慮提升喀什市、庫爾勒市、阿克蘇市、和田市的行政級別,尤其是庫爾勒市、喀什市、和田市受切塊設(shè)市影響,城市發(fā)展空間受限,不能承載地級市的發(fā)展體量,因此考慮擴大三個城市的行政區(qū)范圍,并入周圍空間關(guān)系臨近的區(qū)域。對于發(fā)展條件較好,在空間鄰近的綠洲區(qū)域中具有先發(fā)優(yōu)勢的城關(guān)鎮(zhèn),可以考慮撤縣設(shè)市,如巴州的和靜縣和輪臺縣、阿克蘇地區(qū)的庫車縣、喀什地區(qū)的莎車縣和巴楚縣。3.3經(jīng)濟最優(yōu)下的新疆行政區(qū)調(diào)整結(jié)果分析基于中心地理論城市功能的思考調(diào)整部分城市的行政區(qū)劃等級。需要明確的是,基于經(jīng)濟最優(yōu)得出的是一種理想模式下的行政區(qū)劃調(diào)整方案,而新疆行政區(qū)劃調(diào)整必須考慮兵團與地方城市之間的協(xié)調(diào)、少數(shù)民族發(fā)展與民族區(qū)域自治制度等各種因素,是綜合考慮各種因素的行政區(qū)劃調(diào)整,因此對不同原則下得出的調(diào)整方案必然有所取舍,經(jīng)濟最優(yōu)下的新疆行政區(qū)劃調(diào)整思路可作為一種理論上的參考。從經(jīng)濟最優(yōu)下的新疆縣級以上行政區(qū)劃調(diào)整與思考的結(jié)果來看(表2),新疆目前共有地級市13個,其中一級中心地1個,烏魯木齊市;二級中心地包括奎—克—烏、庫爾勒市、喀什市3個地級市,3級中心地包括克拉瑪依市、石河子市等7個地級城市,四級中心地包括昌吉市、五家渠市等25個縣級市,五級中心地則包括各縣的城關(guān)鎮(zhèn)以及縣域內(nèi)發(fā)育水平較高的重點鎮(zhèn)。從一級到四級中心地的數(shù)量關(guān)系為1:3:7:25,與克里斯塔勒中心地理論的最優(yōu)模式1:3:9:27較為吻合,從側(cè)面論證了基于成片綠洲均質(zhì)區(qū)域思考的科學(xué)性。4根據(jù)職能劃分原則調(diào)整行政區(qū)劃4.1自然背景下的區(qū)域功能模型分析新疆自然地理條件復(fù)雜,經(jīng)濟社會系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、行政組織體制三者之間既有一致性,又有差異性。一致性表現(xiàn)為行政組織通過一定的政策、發(fā)展方向的調(diào)控促進自然資源的有效利用和經(jīng)濟社會目標(biāo)的達成。而以自然條件為基礎(chǔ)的資源格局和對于國土功能的協(xié)調(diào)性則要求突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的約束,實現(xiàn)資源要素流動的有效性和區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)。自然背景下的區(qū)域功能的分析,對于更有效率、更有針對性的區(qū)域行政組織安排具有重要的意義,也是促進區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段和途徑。新疆城鎮(zhèn)發(fā)展受制于自然條件的嚴(yán)格約束,在自然背景下形成的地域空間功能,其內(nèi)在因素和影響機制復(fù)雜,不同地域之間的相互影響作用,相互聯(lián)系程度與行政區(qū)劃的范圍并不吻合。多樣化的發(fā)展模式、不同的資源稟賦、不平衡的發(fā)展基礎(chǔ)都要求行政區(qū)劃的安排能夠揚長避短,以功能區(qū)作為重要參照基礎(chǔ)之一的行政區(qū)劃調(diào)整可以協(xié)調(diào)不同級別和不同優(yōu)勢集聚的區(qū)域之間的發(fā)展,對實現(xiàn)區(qū)域整體功能的協(xié)調(diào)和發(fā)展具有重要的意義。從國家主體功能區(qū)、新疆主體功能區(qū)以及新疆人口功能區(qū)等不同功能區(qū)的角度考慮行政區(qū)劃調(diào)整,主體功能區(qū)下行政區(qū)劃的調(diào)整主要是基于地域功能的國土開發(fā)秩序的構(gòu)建,而人口功能區(qū)的思考則主要基于自然本底的人口集聚與疏散的空間協(xié)調(diào),兩者出發(fā)點不同,在行政區(qū)劃的思考中會有一定的重復(fù)考慮。4.2對地域相關(guān)城市的區(qū)劃認(rèn)識不足,形成相對獨立的發(fā)展戰(zhàn)略支撐在全國各省市對口援疆以及新疆跨越式發(fā)展的背景下,必須清楚地認(rèn)識哪些區(qū)域應(yīng)該優(yōu)化或者重點推進大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,哪些地方應(yīng)該禁止或者限制大規(guī)模的開發(fā),如何形成若干功能明確,空間開發(fā)有序的功能區(qū)。從行政區(qū)劃的組織角度進行一系列的優(yōu)化安排,可以打破地區(qū)分割和體制分割,提升融合性經(jīng)濟的層次,有利于地域功能的實現(xiàn)。在國務(wù)院公布的全國主體功能區(qū)劃中,天山北坡地區(qū)作為全國18個重點開發(fā)區(qū)之一,包括新疆天山以北、準(zhǔn)噶爾盆地南緣的帶狀區(qū)域以及伊犁河谷的部分地區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團部分師市和團場)。天山北坡地區(qū)在全國的功能定位是:面向中亞、西亞地區(qū)對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶,中國重要的能源基地,中國進口資源的國際大通道,西北地區(qū)重要的國際商貿(mào)中心、物流中心和對外合作加工基地,石油天然氣化工、煤電、煤化工、機電工業(yè)及紡織工業(yè)基地。天山北坡作為新疆唯一的重點開發(fā)區(qū),是重點進行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的地區(qū),在綜合考慮到水土因素的保障和制約程度、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等因素的前提下,提高天山北坡集聚優(yōu)勢資源的能力,對支撐天山北坡主要職能的相關(guān)城市可以考慮通過行政區(qū)劃調(diào)整,增強其對資源要素的集聚能力。從新疆主體功能區(qū)的劃分來看,仍須進一步做好內(nèi)部調(diào)整。烏魯木齊都市圈作為天山北坡的核心地帶,是我國西部地區(qū)重要的國際商貿(mào)城,是面向中亞的最重要的出口加工和外貿(mào)基地,應(yīng)強化提升烏魯木齊都市圈主要城市的行政區(qū)劃等級和帶動作用。石—瑪—沙區(qū)域是國內(nèi)領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū),也是新疆最大的農(nóng)副產(chǎn)品集散地,是天山北坡中部地區(qū)的核心區(qū)域,對于天山北坡上升為國家戰(zhàn)略具有重要的支撐作用。吐魯番—哈密地區(qū)是內(nèi)地與新疆以及中亞地區(qū)重要的交通廊道,新疆東聯(lián)西出的重要集散地,也是新疆東部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支點。南疆鐵路沿線城鎮(zhèn)帶是新疆南部重要的城市發(fā)展軸,是新疆重要的石油化工產(chǎn)業(yè)帶。輪臺縣、庫車縣、拜城縣等是國家重要的石化產(chǎn)業(yè)基地,阿克蘇市是南疆重要的商品集散中心,現(xiàn)行行政區(qū)劃等級已經(jīng)不符合這些城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。外向型經(jīng)濟發(fā)展是新疆重要的發(fā)展戰(zhàn)略,構(gòu)建起支撐外向型發(fā)展戰(zhàn)略的城市支撐框架,對外向型經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的作用。博樂—阿拉山口經(jīng)濟區(qū)是中亞貨物中轉(zhuǎn)運輸基地,是新疆發(fā)展外向型經(jīng)濟的重點區(qū)域,目前在著力提升進出口落地加工區(qū)的發(fā)展能力。伊寧—霍爾果斯經(jīng)濟區(qū)是中哈兩國貿(mào)易往來的重要橋梁,是向西出口的加工基地和能源與資源的陸上安全大通道,阿勒泰—北屯地區(qū)是新疆對外開放的前沿陣地和邊貿(mào)物資集散組裝加工中心和旅游集散區(qū)。這些重點開發(fā)區(qū)主體功能的實現(xiàn),必然要求其功能承載的縣市具備相應(yīng)的行政職能,而事實上,這些重點開發(fā)區(qū)的核心功能承載體作為新疆發(fā)展比較好的區(qū)域,很多地方已經(jīng)達到了設(shè)立地級市或者縣級市的標(biāo)準(zhǔn),但是受政策等因素的影響并沒有得到相應(yīng)的調(diào)整。4.3調(diào)整區(qū)劃,促進人口集聚新疆人口的分布受自然地理條件制約明顯,人類生產(chǎn)和生活活動主要散布在三大山地與兩大盆地的過渡地帶的沖積—洪積扇上以及河谷地區(qū)。新疆地形、氣候、水文和地被條件復(fù)雜,適宜人口分布的區(qū)域與目前新疆城鎮(zhèn)發(fā)展的格局不完全吻合。根據(jù)《新疆人口功能區(qū)劃》的相關(guān)成果,新疆人居指數(shù)最高的區(qū)域是伊犁河谷、天山山脈北麓的綠洲地帶和塔城盆地,以及阿勒泰地區(qū)的綠洲、吐哈盆地的綠洲和塔里木盆地邊緣串珠狀的綠洲區(qū)域。綜合水土資源承載力、人類發(fā)展水平以及區(qū)域開發(fā)的密度,將新疆劃分為人口限制區(qū)、人口疏散區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口集聚區(qū)(圖6)。人口集聚區(qū)是新疆最適宜人類居住的區(qū)域,應(yīng)提高其人口和經(jīng)濟集聚的能力。考慮提高人口集聚區(qū)城市的行政區(qū)劃等級,擴大城市規(guī)模,增強人口的吸納能力,吸納人口疏散區(qū)需要轉(zhuǎn)移的人口,不僅可以有效地解決人地矛盾,對于構(gòu)建合理的城市體系也具有重大意義。人口穩(wěn)定區(qū)分布較為分散,多數(shù)分布在新疆主要的綠洲區(qū)域。這些區(qū)域需要在發(fā)揮目前人口集聚能力的基礎(chǔ)上,提升發(fā)展的潛力,尤其是在缺乏人口集聚區(qū)的區(qū)域,人口穩(wěn)定區(qū)承擔(dān)著人口疏散區(qū)和人口限制區(qū)的部分人口轉(zhuǎn)移。從此角度來看,應(yīng)在人口穩(wěn)定區(qū)相對集中的區(qū)域,提高城市的人口集聚能力,提升城市行政區(qū)劃等級,以促進人口的合理轉(zhuǎn)移和城市綜合實力的提升。綜上考慮,可通過行政區(qū)劃調(diào)整引導(dǎo)新疆人口向資源環(huán)境承載能力強、生態(tài)環(huán)境適宜人類居住的區(qū)域轉(zhuǎn)移,可考慮將伊寧縣并入伊寧市;整合奎—克—烏,設(shè)立地級市;石河子市升格為地級市;瑪納斯縣、沙灣縣、輪臺縣撤縣設(shè)市。將喀什市、疏附縣和疏勒縣整合設(shè)立地級喀什市,莎車縣撤縣設(shè)市,以更好的引導(dǎo)成片綠洲區(qū)域人口與城鎮(zhèn)發(fā)展的空間秩序。5新疆行政區(qū)調(diào)整的時序不同視角下的行政區(qū)劃調(diào)整方案關(guān)注的要素不同,要素的空間結(jié)構(gòu)和功能聯(lián)系的方式不同,必然導(dǎo)致行政區(qū)劃調(diào)整方案不盡相同。作為綜合性的行政區(qū)劃調(diào)整,不同視角下的行政區(qū)劃調(diào)整思考是其調(diào)整的重要基礎(chǔ)。而事實上,新疆的自然地理條件決定了交通原則、經(jīng)濟原則、功能區(qū)原則三個視角下的行政區(qū)劃調(diào)整具有一致性。新疆自然地理條件影響下的綠洲呈現(xiàn)大分散、小集中的空間格局,城市明顯沿交通干線呈串珠狀分布,受制于綠洲對城市之間經(jīng)濟往來的限制。交通節(jié)點城市通常是區(qū)域中經(jīng)濟發(fā)展條件較好的區(qū)域。在成片綠洲區(qū)域中,該類城市通常又作為整個綠洲區(qū)域的重要的中心城市,承擔(dān)著輻射和帶動綠洲區(qū)域城市發(fā)展的功能,城市基本職能對區(qū)域合理的城鎮(zhèn)體系構(gòu)建具有重要的意義。而從功能區(qū)角度而言,新疆重點開發(fā)區(qū)均為成片綠洲區(qū)域,這些區(qū)域是人口和城市集聚的區(qū)域,其自然地理條件和社會經(jīng)濟條件使得主體功能區(qū)的定位與綠洲城市的發(fā)展呈現(xiàn)較強的一致性。點狀城市分布和綠洲廊道的基本特征決定了交通原則、經(jīng)濟最優(yōu)原則和功能區(qū)劃具有共同的區(qū)劃基礎(chǔ),不同視角下的行政區(qū)劃調(diào)整互補性較強,綜合三種區(qū)劃對新疆的行政區(qū)劃進行調(diào)整能夠較好的兼顧新疆的實際情況。在尊重自然的基礎(chǔ)上,從綠洲區(qū)域地域功能的協(xié)調(diào)與完善、分散城鎮(zhèn)之間的相互作用及發(fā)展、成片綠洲城市功能集聚與擴散三個大的尺度上對行政區(qū)劃進行調(diào)整。比較不同原則下的新疆行政區(qū)劃調(diào)整方案,對不同原則下共同指向的城市優(yōu)先進行行政區(qū)劃調(diào)整,而對于某一原則下須進行行政區(qū)劃調(diào)整的城市則可根據(jù)新疆當(dāng)前發(fā)展的形勢和需要安排其調(diào)整的時序。分析不同原則下的調(diào)整方案(表3),可以清晰地看出:各種方案對于撤地設(shè)市較為