清代雍正年間火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度研究

清代雍正年間火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度研究

清朝雍正皇帝實(shí)行官債護(hù)法，建立了官員治理，豐富了財政，摧毀了政治局面。對所謂“康乾盛世”的出現(xiàn)起了重要作用。一、改革體制,保障機(jī)制在介紹實(shí)施理由之前有必要先解釋火耗歸公與養(yǎng)廉銀兩術(shù)語,“火耗”是地方官以納稅人交納的碎銀鑄成整塊綻銀有損耗為由,在正稅外加征的名目,始于元代。清康熙時火耗加征嚴(yán)重。御史趙申喬講:“惟橫征私派之弊,其禍尤烈,如收解錢糧,私加羨余火耗”。(1)羨余是唐中期地方官為討好皇帝(或上司),以稅收盈余的名義進(jìn)貢而在稅外勒索的名目(2),流傳至清代。所謂火耗歸公就是將火耗收支由暗箱操作變?yōu)楣_,由官員自行處理變?yōu)橐允閱挝?納入中央預(yù)算管理?；鸷臍w公后,羨余等其他的私征亂派也納入火耗歸公的范圍,所以又稱耗羨歸公。所謂“養(yǎng)廉銀”,是指火耗歸公后增加地方與中央官員的薪俸支出,實(shí)行高薪養(yǎng)廉。其所以稱養(yǎng)廉銀,是希望官員增加薪俸后,保持清正廉潔,不再私征貪占。雍正皇帝為什么要實(shí)行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度呢?第一,官貪造成國庫虧空,必須通過整頓,充實(shí)庫帑。雍正即位時戶部的存銀數(shù)由康熙四十八年(1709年)的5000萬兩降到800萬兩。官員貪污濫用已造成各省錢糧虧空。據(jù)《雍正年間諭旨》載:當(dāng)時管理和使用財政資金的官員濫用貪占已成風(fēng)氣。朝廷內(nèi)的六部(吏、禮、刑、戶、工、兵),外自藩司以及州縣,無不相習(xí)成風(fēng)。各省挪缺侵蝕、動輒上萬。督撫亦串同作弊,往往通過威脅利誘的手段要求各省管理財政的藩司提供經(jīng)費(fèi)。“藩庫錢糧虧空近來多至數(shù)十萬,蓋因巡撫之貲用,皆取于藩司。或以柔和交友,互相侵挪,或先鉤藩司短長,繼以威制勒索,分肥入己。”(3)富饒的江蘇省賦稅最重,藩司虧空也為各省之最。這表明國庫空虛不是賦稅收入少,而是吏治腐敗造成的。要國庫充盈,必須從治理官貪入手,規(guī)范官員的收支行為,由暗箱操作轉(zhuǎn)為公開,由地方各自為政轉(zhuǎn)為中央統(tǒng)一的管理。也就是說耗羨歸公成了必然的選擇。第二,火耗屢禁不止在于上下串通分肥,必須通過改革理順上下級的關(guān)系。火耗征收屢禁不止,原因在于上下串通分肥。下級得到上級的默許、庇護(hù),加征才無風(fēng)險。上級接受了賄賂,自然不會查辦違法加征。雍正認(rèn)識到改變串通作弊,消除權(quán)錢交易,才能促進(jìn)上下級關(guān)系正常化。他在召集群臣討論火耗歸公時講:“州縣征收火耗,分送上司,以致有所借口,肆其貪婪。上司瞻絢容隱,此從來積弊也。與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣乎”。(1)這就是說,承認(rèn)火耗收入合法,由中央支配,規(guī)范用途,拔給下級。這樣,下級沒有必要也沒有財力向上行賄,上級也理直氣壯地監(jiān)管下級。即通過改進(jìn)治財體制,促進(jìn)官員廉政和依法行政。第三,雍正即位之初,既要通過改革開創(chuàng)新局面,又要取得官員的擁護(hù),就推行養(yǎng)廉銀制度。實(shí)行火耗歸公,一些地方和中央官員會損失既得利益。以耗羨歸公收入的一部分用作官員俸祿補(bǔ)貼,不僅會得到清廉官員的擁護(hù),過去分肥的官員也不會反對?？梢哉f雍正是以養(yǎng)廉銀為代價,換取火耗歸公的順利實(shí)施,使官場的貪腐之風(fēng)得到整飭。由上可知,雍正推行火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度是客觀需要,也是他深思熟慮的結(jié)果。所以他即位后就迅速推行。在康熙去世的當(dāng)月(1722年12月),就對當(dāng)年9月康熙在年羹堯、噶什圖奏請火耗歸公“斷不可行”的批諭作了修正。他說:“歲稅之外所有羨余,該撫奏聞起解,應(yīng)賞給者再行賞給,爾等會同戶部工部議奏”。(2)這里就有提解耗羨另給賞銀的意思。世宗的意圖一些封疆大臣心領(lǐng)神會。曾任戶部主事的諾岷,于雍正元年(1723年)四月授山西巡撫,五月到任后,“疏請將通省一歲所得火耗銀提存司庫,以二十萬兩留補(bǔ)無著虧空,余分給各官養(yǎng)廉”。諾岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和贊賞,“諭獎其通權(quán)達(dá)變,于國計民生均有裨益”。(3)二、石文監(jiān)奏,明確規(guī)定了較為公正的耗率與公用在諾岷提出火耗歸公得到肯定后,一些直省先后向中央提解耗羨。雍正二年(1724年)正月,河南巡撫石文焯奏:“所有耗羨,每兩約一錢二分,通省耗羨銀四十萬兩有奇。除各官酌量以養(yǎng)廉及各項(xiàng)雜用公費(fèi)悉于此支給外,每年約余耗銀十六萬兩,解貯司庫,彌補(bǔ)虧空及辦公之用”。(4)世宗對石文焯的疏奏予以贊揚(yáng)?！爸炫闭f:“此奏才見著實(shí),非從前泛泛詞可比,封疆大吏,原應(yīng)如此通盤合算。如何批項(xiàng)、如何補(bǔ)苴、若干作為養(yǎng)廉、若干作為公用,說得通,行得去。人心既服,事亦不誤,朕自然批個‘是’字。”(5)繼山西、河南之后,湖廣、廣東等省先后也實(shí)行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制新法。實(shí)行火耗歸公后,各省提取火耗的比例有所變化。從下表可知多數(shù)省份下降了。由暗取變?yōu)槊魅?由私用變?yōu)楣?這是耗率下降的根本原因。也就是說,規(guī)范用途,增加透明度,有利于治理官員的亂征亂派。當(dāng)然,耗率下降同雍正嚴(yán)加限制,只許減不許增有關(guān)。他說:“倘地方官員應(yīng)取之外,稍有加重者,朕必訪聞,重治其罪”。(7)火耗歸公后,一般分為三種用途:即一部分彌補(bǔ)地方虧空,一部分作地方公用,一部分給官員作養(yǎng)廉銀。為了改變國庫虧空的情況,雍正采取了以下措施:1.過去的赤字責(zé)任不被審查，但必須在規(guī)定的期限內(nèi)予以糾正規(guī)定除陜西外,限三年內(nèi),無論貪污挪用的問題是否已經(jīng)參出,務(wù)必如數(shù)補(bǔ)足。如限期不完,從重治罪。2.建立聯(lián)合審計法院負(fù)責(zé)國家支出的會計賬簿，不符合規(guī)定的情況不能退還雍正元年至三年,各部院辦奏銷錢糧事共350件,被撥回改正的共96件。改變了過去官員濫支的經(jīng)費(fèi)通過行賄而報銷的狀況。3.養(yǎng)廉銀標(biāo)準(zhǔn)概況過去用于官員受益的各種征派收入或禁止奢侈浪費(fèi)形成的收入,統(tǒng)歸國家財政。通過上述措施,加上火耗歸公收入中相當(dāng)數(shù)量的銀兩用來彌補(bǔ)虧空,國庫迅速充盈。雍正三年(1725年)已達(dá)6000萬兩,財政危機(jī)的狀況得到根本的轉(zhuǎn)變。實(shí)行養(yǎng)廉銀制度后,清代的官員是名符其實(shí)的厚祿。養(yǎng)廉銀的發(fā)放,考慮了地方遠(yuǎn)近、事務(wù)繁簡、用度多寡的差別。當(dāng)然也包括了皇帝等決策者對某些官員的寵信。因此標(biāo)準(zhǔn)不斷變動。茲將更定后成為“定額”的總督、巡撫、布政使、按察使、道員的養(yǎng)廉銀標(biāo)準(zhǔn)綜為一表(1),以《清朝文獻(xiàn)通考》卷42《國用考略》作補(bǔ)充,以便查看。道員以上的養(yǎng)廉銀額雖然屢經(jīng)調(diào)整,由于各地事務(wù)繁簡、地方遠(yuǎn)近、用度多寡不同,其標(biāo)準(zhǔn)不能完全劃一。這種不劃一,應(yīng)該說亦有合理的成分。但是有一點(diǎn)卻是相同的,那就是養(yǎng)廉銀遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出正俸標(biāo)準(zhǔn),總督高出83.87—129.03倍,巡撫高出64.52—96.77倍,布政使高出32.26—58.07倍,按察使高出23.08—64.95倍,道員高出14.29—57.14倍。越是高品級的官員,養(yǎng)廉銀越是優(yōu)厚。在這種情況下,正俸已顯得微不足道。這里需要說明的是,由于對不同史料的運(yùn)用,養(yǎng)廉銀及與原俸祿比較的數(shù)字有一定的差異,《清史論叢》第五輯第149頁所載河南、直隸、山東等省官員的養(yǎng)廉銀及其所占原俸的倍數(shù),就與上述有差異。這里只列三省的數(shù)字。盡管前后所列數(shù)字有所不同,但卻能說明養(yǎng)廉銀高出正俸數(shù)十倍至百余倍。由于外官養(yǎng)廉銀發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)高,所以清代的官員都希望到地方任職。在地方官發(fā)放養(yǎng)廉銀的同時,京官的俸祿收入也有所增加。除了部分京官增發(fā)養(yǎng)廉銀外,在京官中先后推行“恩俸”和“雙俸”制?！岸髻骸敝剖加谟赫?1725年),“諭賞六部堂官恩俸,各如其正俸之?dāng)?shù)”(1)。這里所謂“恩俸”,實(shí)為后來“雙俸”制的肇始,所不同的,“恩俸”僅限于“各部堂官”,“雙俸”則包括了在京大小文官。除文官實(shí)行養(yǎng)廉銀制度外,武官也實(shí)行了,薪俸都有提高。三、改革的結(jié)果和必然雍正將治官與治財結(jié)合,實(shí)行火耗歸公與養(yǎng)廉制度取得了一定的成效。主要表現(xiàn)在:第一,整飭了吏治。火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度實(shí)施后,廉潔奉公的官員俸祿收入大幅度提高了。過去私征貪占官員的行為受到了一定的限制。這種激勵與約束作用,對吏治與社會風(fēng)氣的改善產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。雍正在實(shí)施中,一方面獎勵廉能者,如山西巡撫諾岷首創(chuàng)火耗銀歸公,就給他每年高達(dá)三萬一千七百兩,為原俸的204.5倍。諾岷的繼任者山西巡撫伊都立,先裁減通省火耗,后以用度不敷為由,擅自加重火耗。雍正很惱火。批道:“夫以封疆大臣不能宣揚(yáng)德意,使小民知朕恤下之恩,而反為悖理營私之事,昏庸若此,豈事君理民之道?伊都立著交刑部嚴(yán)加議處”。(2)火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度實(shí)施后,官員之間送禮的陋規(guī)失去了存在的借口和條件。貪贓漁侵的行為受到遏制。一些地方官乘清理虧空和火耗歸公,將原來的“小金庫”上繳歸公,以逃避挪移侵吞的罪責(zé)或表示擁護(hù)新政,在客觀上有利于吏治整肅。雍正皇帝講:“近觀各省吏治,雖未必能徹底澄清,然而貪贓犯法及侵盜錢糧者,亦覺甚少”。(3)吏治改觀了,貪占未絕跡。這一評價比較合乎實(shí)際。第二,增加了財政收入?；鸷臍w公后,一部分用于彌補(bǔ)虧空,一部分作地方公用。這都表現(xiàn)為國家財政收入的增加。在彌補(bǔ)虧空的同時,追查虧空的原因,既有利于防治官吏的侵占挪移,又增加了國庫收入。還建立了離任虧空由官賠的制度。雍正五年,新上任的河?xùn)|總督田文鏡奏:請嗣后知府、直隸州、知州離任時,將所轄州縣倉庫錢糧,照豫省交代例限三個月,令接任官查明結(jié)報。如有虧空,知府、知州均為賠給,方許新任。接任官徇情出結(jié),即令分賠”(4),雍正同意這一奏清,并馬上在全國實(shí)施。第三,人民的隱性負(fù)擔(dān)有一定減輕。實(shí)行火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度后,私征、暗征減少了,火耗征收率降低了,人民的隱性負(fù)擔(dān)相對減輕。雍正對加重者治罪,加上火耗歸公收入與地方的利益不直接掛鉤,這就有利于人民負(fù)擔(dān)的穩(wěn)定與減輕。在國庫收入增加的情況下,災(zāi)年減稅也有了條件。第四,強(qiáng)化了財政制度管理。火耗歸公和實(shí)行養(yǎng)廉銀制度,使稅收附加走上了規(guī)范化的軌道。將制度外的財政資金納入了地方和中央的財政收支計劃。這不僅強(qiáng)化了國家財政管理,促進(jìn)了吏治清明和財政收入的增長,還加強(qiáng)了財政制度建設(shè)、法制建設(shè),完善了財政的運(yùn)行機(jī)制,財政資金運(yùn)行的公開性、效益性得到了提高。然而,火耗歸公與實(shí)行養(yǎng)廉銀制度畢竟是從統(tǒng)治者的需要出發(fā)的。這一改革既有一定的進(jìn)步性,也有一定的欺騙性。一是人民的合法負(fù)擔(dān)加重了?；鸷臍w公之前,官員私征貪占屬于非法,順治時規(guī)定:“官史征收錢糧私加火耗者,以贓論”?？滴醭跄甓嗽S民控告之律令?；鸷臍w公之后,加征火耗成為合法的了。從表面上看,這只之不過是從暗征變?yōu)槊髡?從非法變?yōu)楹戏?。從?shí)質(zhì)上看是官府的征斂得到擴(kuò)大,并從制度法律上得到保證。二是火耗歸公和實(shí)行養(yǎng)廉銀制度后,官員私征貪占仍然存在。雍正五年(1727年),雍正自己都講:他擔(dān)心,火耗一經(jīng)督撫題定數(shù)目,則火耗遂成定額,雖清廉之官亦不能裁減,而遇貪劣之員,又將多取于此數(shù)之外,以飽私囊,必致重累民生(1)。各直省為籌養(yǎng)廉銀,想方設(shè)法進(jìn)一步加征是不可避免的。火耗歸公和養(yǎng)廉銀實(shí)施初期,吏治有所改善。但時間一長,官員消費(fèi)水平提高了,感覺不到薪俸高,養(yǎng)廉銀就起不到養(yǎng)廉的作用,官員依然貪占。最典型的是和、王望等大貪官案,涉及的人數(shù)多、數(shù)額大。貪欲是無限的,在權(quán)力未受到限制時,行貪的行為就會發(fā)生。三是仍遷就既得利益者,利益配置不合理。耗羨歸公與養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施,獲益最大的是雍正,既擴(kuò)大了治官治財?shù)臋?quán)力、鞏固了統(tǒng)治地位,又得到了治貪的美名。地方官薪俸增長數(shù)十倍,是改革的主要獲益者。京官得到雙倍的薪俸,也獲益不小,但比較起來,會感到不公平。外官之間薪俸的差別也有不合理的成分。官員之間的利益配置是在遷就既得利益的基礎(chǔ)上,通過改革加以協(xié)調(diào),仍存在明顯的不均衡。盡管存在上述問題,火耗征收由暗變明,由各自為政轉(zhuǎn)為統(tǒng)一規(guī)范,官員收入公開,這一改革的方向和進(jìn)步意義是值得肯定的。四、公開消費(fèi)和誠信銀行制度對當(dāng)前的照明透視火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施,可以總結(jié)出值得今天借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。1.官貪治官貪多,三吏治腐敗是權(quán)力未受到限制,法令不嚴(yán)加上財源機(jī)遇等條件滋生的。因此,治官貪僅靠整頓吏治還不夠,還必須切斷造成官貪的財源。也只有官員侵蝕財政的行為得到有效制止,國家財政才能充裕。因此,治財與治官應(yīng)有機(jī)結(jié)合。2.些地方官府和職能部門耗嘆耗羨是地方官以某種特殊需要為名,在正稅外、預(yù)算外征收的。而中央政府的注意力主要放在預(yù)算內(nèi)收支上,對耗羨的監(jiān)管相對薄弱。這就為地方官員的亂收濫支創(chuàng)造了可能。征收時打著為公的名義,支出時往往只有少數(shù)人受益。公開征收的數(shù)額小,實(shí)際征收的數(shù)額大。地方官府和職能部門竟相憑借權(quán)力征耗羨,形成一股強(qiáng)大的勢力后,就難以控制。它使財政約束蒼白無力;審計風(fēng)暴雷大雨小;廉政規(guī)定形同虛設(shè)。人民在正稅外再負(fù)擔(dān)耗羨,深受重負(fù)之苦。民間“不苦于正額之有定,而苦于雜派之無窮”(2),任其發(fā)展必然加劇官民之間的收入差距和感情對立,造成社會的不穩(wěn)定,乃至載舟之水覆舟。歷史表明,耗羨的治理關(guān)系到國家的治亂興衰。雍正治理耗羨不過是歷代治理中的一例。實(shí)際上歷代一直存在著加征與反加征的斗爭。貪占的官員為維護(hù)既得利益,強(qiáng)調(diào)稅外加征的理由;維護(hù)國家長治久安的官員則主張整飭耗羨,規(guī)范官員的收支行為。3.加強(qiáng)財政監(jiān)督,依法管理在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,人民是國家的主人和公共財政服務(wù)的主體。治理制度外預(yù)算外的收入,是以民為本的歸公。即“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。因此,應(yīng)做到以下幾點(diǎn):一是要強(qiáng)化國家預(yù)算的權(quán)威性、完整性、科學(xué)性。所有的財政資金必須列入民主公開決策的預(yù)算管理。禁止任何公共部門以經(jīng)費(fèi)不足為由,自收自支。明確公共服務(wù)與市場化服務(wù)的界限,防止公共權(quán)力和公益性資源被商業(yè)化利用,而利不歸公。特殊情況產(chǎn)生的稅外收入,也應(yīng)納入預(yù)算管理。用預(yù)算管理的完整性、權(quán)威性、正義性整治利用“耗羨”為少數(shù)人謀利或貪污浪費(fèi)。人民代表大會應(yīng)重視對預(yù)算編制、執(zhí)行的審議和規(guī)范。確保全部財政資金為國民公共利益服務(wù)。預(yù)算的編制與執(zhí)行以資金配置公平、高效、便于操作、便于監(jiān)督為目標(biāo)。盡量細(xì)化、具體、完整、科學(xué)。審議中對各公共部門的預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行問責(zé)制。重視社會輿論的評價、監(jiān)督。二是要依法行政,實(shí)行權(quán)力制約。任何人都應(yīng)遵守稅法和預(yù)算法,依法納稅、依法征稅、(下轉(zhuǎn)第75頁)(上接第80頁)依法用稅。法定外的多收濫支應(yīng)視為違法。對分肥的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)加處分。發(fā)揮人民和審計機(jī)關(guān)監(jiān)察作用。在人民與政府之間,用財與管財者之間,實(shí)行權(quán)力制約。在一定經(jīng)濟(jì)水平下,國家財力有客觀限度,而用財?shù)墓賳T主觀上有擴(kuò)張的需求,這就需要管財?shù)臋C(jī)關(guān)對用財?shù)墓賳T行制約之權(quán),而不是只起匹配財力的作用。中國歷代政府都重視這一點(diǎn)(1)。應(yīng)賦予人大預(yù)算委、財政部統(tǒng)管一切政府收支的權(quán)責(zé),并給予應(yīng)有的地位。財政部長仍由國務(wù)院副總理兼任,最低也應(yīng)是國務(wù)委員。總之,通過陽光財政,以法治