關(guān)于縣級政府債務(wù)的分析-以鳳縣為例

關(guān)于縣級政府債務(wù)的分析——以鳳縣為例一、引言1、調(diào)查背景縣級經(jīng)濟的興衰對經(jīng)濟的發(fā)展有著重大的影響。過去，在GDP績效理念的推動下，“舉債”已成為一種普遍的方式，做為促進經(jīng)濟發(fā)展的最重要手段被各個地區(qū)所使用。在審計署公布2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2011年35號文件）后，我們可以得知，直至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有政府性債務(wù)，這也表現(xiàn)出舉債發(fā)展模式被濫用的嚴重程度，而其他地方政府總計舉借債務(wù)28430.91億元，占地方政府債務(wù)總額的26.53%，其中由地方政府負責償還的債務(wù)有21950.27億元，占該類債務(wù)比重的32.71%之多。經(jīng)過2013年底對全國地方性政府債務(wù)的審查，截至2013年6月底，根據(jù)數(shù)據(jù)披露，中國縣級政府債務(wù)中需要由政府承擔償還責任的債務(wù)已達到395736.0億元之多，共占地方政府債務(wù)的36.35%。相比于2010年末，這類債務(wù)的增幅達到80.29之巨，如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也劃為縣債（畢竟2010年不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)），那么縣級政府的這種債務(wù)為42643.72億元，占地方政府該類債務(wù)的39.18%。中央政府隨即高度重視我國當時高速膨脹的地方政府債務(wù)規(guī)模。因此到了2014年（畢竟這并不能算是一種正常狀況），中央將把債務(wù)風險防控作為當年經(jīng)濟工作的六項主要任務(wù)之一。除此之外，《預(yù)算法》修正案的通過，也表明國務(wù)院還必須建立風險評估、應(yīng)急機制、預(yù)警機制和責任追究機制，對公共債務(wù)采取多種規(guī)定。許多地區(qū)的地方政府因此通過了一系列關(guān)于公共債務(wù)的規(guī)定。另一方面，近年來中國經(jīng)濟增長一直不盡如人意。自2010年第三季度以來，中國的經(jīng)濟增長率開始下降，但盡管如此，當年的GDP增速依舊有10.6%之多，但此后，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率幾乎每年都下降到一個新的水平，例如2016年的GDP增速就已經(jīng)是6.7%了。時間來到2018年，我國一直在進行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)健中性將對地方政府經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長形成一定下行壓力。地方政府財政內(nèi)外資金對債務(wù)償付的支持均將走弱。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高杠桿發(fā)展模式將在去杠桿背景下面臨考驗，地方政府面臨一定的債務(wù)償付壓力。嚴監(jiān)管下地方城投企業(yè)償債能力趨弱并面臨較大償債風險和急迫的轉(zhuǎn)型需要，地方城投仍是地方重要的系統(tǒng)性風險點。供給側(cè)改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)中趨緊，對地方政府償債來源基礎(chǔ)提出更大考驗。2、調(diào)查目的近年來，尤其是最近幾年，地方債問題備受關(guān)注，加強最高層次的規(guī)劃與設(shè)計，規(guī)范地方政府發(fā)債管理，嚴格規(guī)避區(qū)域性和系統(tǒng)性風險，不僅是深化我國財稅改革的重要工作，同時也是防止金融系統(tǒng)性風險發(fā)生的重要舉措之一。數(shù)據(jù)也表明2016年底，全國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達到了一個很高的水平。我國地方政府債務(wù)總計余額15.32萬億元，地方政府債務(wù)比重高達80.5%，與2015年相比有所下降，但并沒有達到國際標準中的警戒線。我國地方政府自身的存量債務(wù)是可以控制的，但仍有些地方存在風險。經(jīng)濟上的“壓力”，特別是財政上的和所謂保增長的壓力迅速上升的情況下，出現(xiàn)了許多新型的違法違規(guī)貸舉債形式。地方金融平臺和隱性債務(wù)延期依然會產(chǎn)生出嚴重的后果，這增加了經(jīng)濟體的隱性風險，特別是財政及金融方面的風險。希望通過此次對鳳縣政府債務(wù)情況的調(diào)查了解和淺嘗輒止的分析，可以加深我們對我國經(jīng)濟總體發(fā)展與細節(jié)情況的認識和了解。3、調(diào)查時間2019年7月10日至7月25日通過查詢政府每年預(yù)決算執(zhí)行情況及政府工作報告，得到具體數(shù)據(jù)。二、調(diào)查內(nèi)容及分析1、鳳縣財政收支情況2015年，鳳縣財政收入增長率為4.47%，財政收入總額為67649萬元，比前一年增加2894萬元；2015年，全縣地方財政收入總額為39175萬元，來自于上級各類補助的收入為61157元。債券轉(zhuǎn)貸的收入為30.805億元（新增債券400萬元，置換債券30405萬元），整個地區(qū)的總收入為152212萬元。一般公共預(yù)算支出的年初預(yù)算是88148萬元。其中總共完成了119451萬元。公共支出比去年的82366萬元增加了37085萬元，漲幅達45.02%。2016年，全縣一般公共預(yù)算收入為29038萬元，其中上級補貼75117000元，債券轉(zhuǎn)貸收入41153萬元，地區(qū)總收入158203萬元。一般公共預(yù)算支出完成117177萬元，與年初批準預(yù)算91945萬元的比率為127.44%，占調(diào)整預(yù)算的101.19%（2016調(diào)整預(yù)算為115800萬元）。相比去年降低了減少了1.9%，即減少了2274萬元（去年為119451萬元）。2017年，全縣一般公共預(yù)算收入31626萬元；上級各類補助收入88590萬元，債券轉(zhuǎn)貸收入4604萬元，全縣總收入為131643萬元。其中完成了124808萬元，相比去年117177萬元增長6.51%，增支7631萬元。鳳縣近三年財政收支情況統(tǒng)計表單位：萬元財政收入同比增長財政支出同比增長收支平衡情況GDP增長率2015年1522124.47%11945145.02%5180215.7%2016年1582033.9%117177-1.9%。4102612%2017年13164316.8%1248086.51%。68353.2%由表我們可以看出鳳縣近三年財政收入大于支出，每年都有盈余，同時財政收入呈現(xiàn)出增速下降，總量下降，財政支出則出現(xiàn)增速上升，總量增加，即每年財政盈余總量遞減，同時GDP增速逐年下滑且幅度較大。通過這個分析我們可以看到財政收支壓力逐年增加，收入與支出開始出現(xiàn)死亡交叉，財務(wù)風險進一步擴大。但是通過研究我們發(fā)現(xiàn)其實鳳縣財政收入中有相當大的一部分是來自于上級的轉(zhuǎn)移支付資金以及債務(wù)置換和債務(wù)轉(zhuǎn)貸等債務(wù)收入，所以說鳳縣已經(jīng)出于收支不相抵的狀態(tài)了。財政收入具體構(gòu)成表單位：萬元2015年2016年2017年轉(zhuǎn)移支付資金611573080588590債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入30805411534604財政收入152212158203131643占財政收入比重60.4%45.5%70.8%通過對比我們發(fā)現(xiàn)鳳縣地方財政收入占比在30%至40%之間，每年依靠大量上級政府轉(zhuǎn)移資金和債務(wù)收入才能維持財政收支平衡，由此可見縣級政府財政收入來源少，總量有限，根本不能滿足本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，社會保障以及民生改善等職能履行的要求，只能通過向上尋求資金和舉債來滿足資金需要。2、鳳縣政府債務(wù)情況截止至2014年12月31日，鳳縣的政府性債務(wù)存量總計96601.68萬元，在這其中，政府負有擔保責任的債務(wù)600萬元，政府負有償還責任的債務(wù)96001.68萬元。2015年置換債券30545萬元，其中：定向置換債券19923萬元，非定向置換債券一般債券10482萬元，非定向置換專項債券140萬元，截止2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬元，其中：一般債務(wù)81713.23萬元，置換一般債券30405萬元，穩(wěn)增長新增債券400萬元，地方政府債券450萬元。2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬元，在這其中，一般債務(wù)81713.23萬元，專項債務(wù)2675.01萬元，擔保債務(wù)改擔保借款600萬元。2016年我縣債務(wù)還本支出40433萬元，截止2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量82998.4萬元，其中：一般債務(wù)79584萬元（置換一般債券68280萬元，其他一般債務(wù)11304萬元），擔保債務(wù)為600萬元，專項債務(wù)為2814.4萬元。2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量86376萬元，其中：一般債務(wù)83562萬元，專項債務(wù)2814萬元。2017年我縣債券轉(zhuǎn)貸收入6785萬元，當年債務(wù)還本支出6846萬元，截止2017年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量85822萬元，其中不含改擔保債務(wù)的600萬元。鳳縣近三年債務(wù)情況表單位：萬元債務(wù)存量負債率債務(wù)率償債率債務(wù)依存度2015年84988.245.73%55.83%20.07%25.79%2016年82998.44.97%63.53%25.56%35.12%2017年858224.75%65.20%5.2%5.44%通過對比可以看出鳳縣政府債務(wù)率在60%左右，低于90%—120%的風險控制標準。負債率低于10%，也遠低于債務(wù)風險控制標準所規(guī)定的的60%。償債率則達到了20%的警戒線，說明債務(wù)償還對鳳縣財政能力有一定的困難，面臨較大的債務(wù)壓力。財政支出的三成左右來自于債務(wù)收入，說明債務(wù)收入已經(jīng)成為政府收入的重要來源。總的來說，鳳縣債務(wù)總量低于政府債務(wù)限額，但是債務(wù)償還壓力加大，容易造成債務(wù)逾期，引發(fā)債務(wù)風險。3、鳳縣財政收支與債務(wù)情況總結(jié)鳳縣地方財政收入遠低于事權(quán)履行需要的資金，每年通過上級轉(zhuǎn)移支付資金和債券收入彌補財政缺口。近幾年鳳縣保持了較高的GDP增速，財政收入得到增加，但同時用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資等支出增加，所以財政情況沒有得到明顯好轉(zhuǎn)。債務(wù)總量保持在安全可控的水平上，負債有緩慢增長的趨勢，償債率達到預(yù)警水平，政府償還債務(wù)能力有限，存在債務(wù)風險?？偟膩碚f，鳳縣債務(wù)水平處于中等水平，還是要進一步減少債務(wù)存量，控制債務(wù)風險。三、意見及建議1、政務(wù)公開，接受監(jiān)督我國政府通過不讀那完善現(xiàn)有的信息公開制度，來使得其制度化和規(guī)范化得以實現(xiàn)。讓一份透明的真實的地方政府債務(wù)報告被觀察和上報可以有效地控制地方政府的債務(wù)負擔。在地方政府債務(wù)壓力巨大的當下，通過多方面的的力量來對地方政府債務(wù)情況進行有效的，制度化和規(guī)范化的監(jiān)督是迫在眉睫的這個多方面的力量主要可以概括成兩方面：其一，充分利用公共部門的力量，對地方政府債務(wù)行為進行有充足的威懾的監(jiān)督，對舉債行為和規(guī)模進行有效的控制；其二，大力借助社會公眾的力量，人民群眾是一切的出發(fā)點和終點，公眾的監(jiān)督可以彌補某些相關(guān)部門難以發(fā)現(xiàn)的位置，而提高群眾參與熱情對我國政府而言也是喜聞樂見的。2、明確規(guī)范地方政府融資制度建立規(guī)范的地方政府風險控制和融資機制是緩解政府資金壓力舉措中重要的一個環(huán)節(jié)。我國的城市化進程是在近幾十年中突然迅猛發(fā)展的，社會公眾所能提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和規(guī)模顯然是不夠的，所以在相當長的一段時間內(nèi)，巨大的資金缺口都是由政府來填補的，“舉債”也實屬一種無奈之舉。但緩解政府資金壓力要從多個方面來進行，除了社會資本的引進，規(guī)范政府自身的融資機制，提高融資風險的可控性也同樣重要。在政府融資的眾多方式中，有著許多可操作性的空間，例如市政債券的發(fā)行，我們大可賦予部分地方政府發(fā)行權(quán)利，并規(guī)范發(fā)行的種類和數(shù)量。為我國規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供安全化、規(guī)范化的資金來源和多種多樣且安全有效的融資渠道。3、充分發(fā)揮債務(wù)資金的杠桿作用地方政府要仔細斟酌所得資金的投入方向與使用方法，以求能夠更好發(fā)揮資金的杠桿性作用。要通過政府資金的少量使用來帶動和引導(dǎo)大量的社會資本進入，來減輕政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展上投入過多精力多帶來的壓力。應(yīng)積極參與投資平臺的建立和購買力平價或公共融資模式的研究。通過對公私合營模式的探討，吸引非專用社會資金參與項目的共同建設(shè)。只有充分發(fā)揮債務(wù)的“四兩撥千斤”的作用，才能實現(xiàn)以政府投資為引導(dǎo)，完美實現(xiàn)項目投資渠道多元化的美好愿景。4、建立公共債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)政府舉債行為是可以控制的，但絕對無法完全避免，在很多時候它仍然是一個十分有效的的和手段。因此，如何控制和克服債務(wù)及債務(wù)行為中存在的風險便成為了一個重要的課題。我國政府應(yīng)在數(shù)據(jù)和信息的支持下，建立一個完善的地方政府信用評級體系。通過對其他國家相關(guān)經(jīng)驗的借鑒和我國個地方政府的實際調(diào)查，來建立起一套適合我們自己的地方信用評估體系，制定符合我們國情的風險控制標準。將一切經(jīng)過調(diào)查認為有必要的債務(wù)項目納入這個體系的監(jiān)測范圍。通過分類管理和總量