北大匯豐智庫(kù)-地方政府如何填補(bǔ)資金缺口

摘要近期，社會(huì)各界高度關(guān)注地方財(cái)政問(wèn)題。本報(bào)告重點(diǎn)分析了當(dāng)前地方政府資地方政府資金缺口的填補(bǔ)方式可以分為兩類，一是對(duì)預(yù)算內(nèi)兩本賬（一般公方政府資金缺口的填補(bǔ)方式。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，地方政府高度依靠外部力量填補(bǔ)預(yù)算內(nèi)兩本賬的收支缺口，主要來(lái)自中央凈轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)收入，但兩者的騰挪空間越發(fā)逼仄。專項(xiàng)債變相成為一般公共預(yù)算賬本的融資工具，省級(jí)政府通過(guò)一般債凈收入和中央凈轉(zhuǎn)移支付從下級(jí)政府騰挪資金。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，城投平臺(tái)舉債是填補(bǔ)預(yù)算外地方政府資金缺口的重要方式，銀行信貸是城投平臺(tái)帶息債務(wù)的主要資金來(lái)源，但城投平臺(tái)的銀行信貸未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，主要是銀行自己消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城投平臺(tái)有過(guò)度發(fā)放便宜資金的沖動(dòng)，建立地方財(cái)政存在專項(xiàng)債融資和銀行內(nèi)部消化城投平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大、中央對(duì)中西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性存疑、省級(jí)和下級(jí)政府的收支矛盾加劇等問(wèn)題。建議適度提升新增地方一般債的額度、優(yōu)化跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)稅收上繳地的分1一、從地方財(cái)政收支缺口看地方財(cái)政的發(fā)展情況近年來(lái)，各省市的財(cái)政收支缺口問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻，但在地方政府公開(kāi)的一般結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余項(xiàng)、債務(wù)融資項(xiàng)等多種方式做平財(cái)政收支，這其中蘊(yùn)涵了大量的信息，但鮮少有人分析。本報(bào)告從地方政府收支缺口的角度，詳細(xì)分析了一般公共預(yù)算該部分從各省市中央凈轉(zhuǎn)移支付和一般公共預(yù)算收支缺口的關(guān)系、各省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后）的發(fā)展趨勢(shì)、各省市扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口填補(bǔ)方式、各省市省級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的關(guān)從各省市中央凈轉(zhuǎn)移支付和一般公共預(yù)算收支缺口的關(guān)系來(lái)看，主要有三個(gè)一是2008年和2015年是兩個(gè)分水嶺，與地方政府融資政策的放松有關(guān)。如圖1所示，2008年以前，中央對(duì)地方的方債，地方政府可以從其他項(xiàng)目騰挪填補(bǔ)收支缺口，中央凈轉(zhuǎn)移支付收入大于一開(kāi)始執(zhí)行，地方政府可以公開(kāi)發(fā)行一般債和專項(xiàng)債以后，中央凈轉(zhuǎn)移支付收入大地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方政府的政績(jī)追求是導(dǎo)致地方政府一般意識(shí)的放松地方政府的債務(wù)融資，試點(diǎn)發(fā)行地方債，2015年更是放開(kāi)了全國(guó)范圍內(nèi)各地的地方政府債券發(fā)行，說(shuō)明中央已經(jīng)意識(shí)到中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付不足年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大后，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)存在不匹配的問(wèn)題。另外，地方政府2還需要從預(yù)算外進(jìn)行融資，且在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，預(yù)算外資金是地方政府大規(guī)?；ㄍ顿Y的重要資金來(lái)源，這可能與地方政圖1：中央凈轉(zhuǎn)移支付可以覆蓋一般公共預(yù)算收支缺口的省市數(shù)量注：具體的計(jì)算方式是統(tǒng)計(jì)（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）-（中央轉(zhuǎn)移支付-地方上解中央）小于零的省市數(shù)量。這里的省市指的是全國(guó)31個(gè)省市，下同。由于數(shù)據(jù)的可得性限制，2021年只有28個(gè)省市，下同；2022年只有21個(gè)省市，下同。本報(bào)告對(duì)各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表的數(shù)據(jù)搜集截至2023年7月14日，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。說(shuō)明中西部地區(qū)較為依賴中央凈轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)中央凈轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性提出年至2019年，只有8個(gè)省市狹義赤字率（一般公共預(yù)算移支付/名義GDP規(guī)模）大于3%，且都在個(gè)位數(shù)以內(nèi)；2020年以來(lái)，只有江西的狹義赤字率大于3%。其中，中西部地區(qū)狹義赤字率較一般赤字率明顯改善，改善表1：31個(gè)省市不同時(shí)間段的平均一般赤字率和狹義赤字率省市一般赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口/名義GDP規(guī)模）狹義赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口_扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付/名義GDP規(guī)模）2015年至2019年2020年至2022年后者較前者變化2015年至2019年2020年至2022年后者較前者變化上海2.78%2.76%-0.02%0.97%0.54%-0.43%廣東4.11%3.67%-0.44%2.50%2.31%-0.18%北京4.85%3.69%-1.16%2.11%0.97%-1.14%福建5.25%4.28%-0.96%1.66%1.04%-0.61%3江蘇3.01%4.34%1.33%1.28%2.54%1.26%浙江3.93%4.43%0.50%2.09%2.86%0.77%4.89%5.81%0.92%1.19%1.80%0.60%天津5.79%6.83%1.05%2.64%2.88%0.25%重慶10.70%9.92%-0.78%2.37%2.19%-0.18%河南10.83%10.28%-0.55%2.03%1.25%-0.78%安徽11.60%10.42%-1.17%1.72%1.51%-0.21%湖南12.05%12.04%-0.01%2.49%2.66%0.17%13.44%12.43%-1.01%2.17%1.42%-0.75%13.02%12.48%-0.54%2.49%2.11%-0.37%遼寧10.59%12.51%1.92%1.66%1.40%-0.26%13.73%12.83%-0.90%2.09%1.73%-0.36%河北11.13%12.93%1.80%2.41%2.70%0.29%湖北9.97%13.79%3.82%1.98%2.54%0.56%內(nèi)蒙古15.82%15.05%-0.77%1.62%0.47%-1.15%江西14.30%16.16%1.86%3.15%4.54%1.40%云南20.98%17.31%-3.66%3.91%2.04%-1.88%廣西17.03%17.32%0.30%3.38%2.67%-0.71%海南18.28%18.40%0.12%2.23%2.18%-0.06%貴州23.00%20.02%-2.98%2.93%2.73%-0.20%吉林18.08%22.79%4.71%3.13%2.55%-0.58%新疆27.91%24.57%-3.34%3.73%1.87%-1.87%27.33%26.82%-0.51%3.57%1.89%-1.68%黑龍江22.55%28.41%5.86%2.60%1.86%-0.74%甘肅34.00%31.80%-2.19%4.54%1.82%-2.72%青海50.85%48.23%-2.63%7.95%2.90%-5.05%西藏117.01%101.63%-15.38%0.04%-5.02%-5.06%注：由于部分省市2021年和2022年存在缺失值，所以2020年至2022年的平均一般赤字率和狹義赤字率使用的是有數(shù)據(jù)的年份，比如江西只有2020年的數(shù)據(jù)，所以2020年至2022年江西的平均一般赤字率和狹義赤字率就是2020年的一般赤字率和狹義赤字率。一般公共預(yù)算收支缺口_扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付=（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）-（中央轉(zhuǎn)移支付-地方上解中央），下同。紅色數(shù)值代表大于等于3%，綠色數(shù)值代表小于0。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》、Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。中央保持較高的轉(zhuǎn)移支付水平面臨一定的挑戰(zhàn)。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈上升趨勢(shì)，且增長(zhǎng)較快。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付（包括中央對(duì)地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）由2015年的5.5萬(wàn)億元增至20229.7萬(wàn)億元，年均增速達(dá)到8.2%。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，要保持中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進(jìn)一步增長(zhǎng)的方式主要有發(fā)行國(guó)債、增加發(fā)達(dá)地區(qū)上解規(guī)模和增加從其4他渠道調(diào)入資金三條渠道，但提升空間有限。其一，發(fā)行國(guó)債的凈融資額度受到目標(biāo)赤字率的限制，增長(zhǎng)空間受限。其二，三年疫情對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政也造成較為嚴(yán)重的沖擊，發(fā)達(dá)地區(qū)還承擔(dān)了較為沉重的穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)，上解規(guī)模進(jìn)一步增加的空間有限。其三，增加其他渠道結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的調(diào)入不是常態(tài)化的手段，很難三是多數(shù)省市的狹義赤字率不超過(guò)3%，且呈下行趨勢(shì)，地方政府的狹義赤字率處于安全區(qū)間。狹義赤字率相較于一般赤字率更能反映地方政府一般公共預(yù)算杠桿率的真實(shí)情況，因?yàn)橹醒雽?duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付是補(bǔ)充地方政府財(cái)力的重要渠但降幅一般在2個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，相較于中央凈轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的同時(shí)間段內(nèi)一般赤如表2所示，從各省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后）的達(dá)峰，受到地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展前景預(yù)期的影響；大西北地區(qū)達(dá)年以前達(dá)峰，說(shuō)明大部分省份都在主動(dòng)控制收支缺口。一方面，疫情對(duì)多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成較大的沖擊，影響地方政府的財(cái)政收入來(lái)源。另一方面，在以收定支的民生等剛性支出外，其他支出決策會(huì)傾向于保守。另外，西藏、青海、寧夏、新疆等大西北地區(qū)省份的財(cái)政收支缺口達(dá)峰時(shí)間相對(duì)更早，主要是這些地方經(jīng)濟(jì)不除中央凈轉(zhuǎn)移支付）維持在歷史較高水平，但其基建支出占一般公共預(yù)算的比例出現(xiàn)不同程度的回落，說(shuō)明財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益下降。相較于歷史高點(diǎn)，目前，山東、上海、江蘇、浙江、廣東、海南、安徽、江西、湖北、湖南的一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）還維持在較高水平。一方面，除海南外，這5當(dāng)?shù)卣畬?duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景更為樂(lè)觀，更敢于擴(kuò)大財(cái)政收支缺口。海南則是要發(fā)展自貿(mào)港，需要大量的財(cái)政投入。另一方面，這些地區(qū)的一般公共預(yù)算用于務(wù)利息等剛性支出，而不是用于能夠在短期內(nèi)就能有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支表2：2009年以來(lái)，31個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）注：表中數(shù)值是某個(gè)省市2009至2022年中，一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）的最大值，單位為億元。由于部分省市2021年和2022年存在缺失值，所以用最新缺口值/最大缺口值衡量某個(gè)省市財(cái)政缺口的現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。6圖2：10個(gè)省市一般公共預(yù)算支出中基建相關(guān)支出占比注：基建相關(guān)支出包括節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、住房保障六類支出，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。根據(jù)一般公共預(yù)算收支平衡表，可以推導(dǎo)出一般公共預(yù)算收支缺口（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）=中央凈轉(zhuǎn)移支付（中央財(cái)政補(bǔ)助-地方上解）+債務(wù)凈收入（一般債務(wù)收入-債務(wù)還本）+凈調(diào)入（政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)那么，扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口由債務(wù)凈收入、凈調(diào)入和凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余三個(gè)部分填補(bǔ)。從各省市扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支一是多數(shù)省市債務(wù)凈收入占比呈下行趨勢(shì)，主要是新增舉債額度限制以及債務(wù)還本的壓力較大；北京和遼寧的債務(wù)凈收入占比出現(xiàn)負(fù)值。如表3所示，2022量明顯減少。另外，2022年，北京和遼寧的債務(wù)凈收入占比出現(xiàn)負(fù)值，說(shuō)明北京和遼寧的一般債收入無(wú)法覆蓋其一般債還本支出，考慮到每年地方的一般債新增額度有限制，北京和遼寧應(yīng)該是動(dòng)用了部分一般地方政府面臨較為嚴(yán)峻的債務(wù)還本壓力，東部地區(qū)＞西部地區(qū)＞中部地區(qū)。勢(shì)，16個(gè)省市最新的一般債還本占比超過(guò)70%，一般債還本占比最低的西藏也有7信用好、短期債券發(fā)行較多，而西部經(jīng)濟(jì)落后大量借債發(fā)展基建有關(guān)，中部地區(qū)雖然也借債發(fā)展基建，但債務(wù)壓力較西部地區(qū)相對(duì)更輕?？傮w而言，全國(guó)各地的表3：31個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中債務(wù)凈收入占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失?？紤]到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，債務(wù)凈收入占比的計(jì)算方式為某省市某年債務(wù)凈收入除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。債務(wù)收入指的是地方政府發(fā)行的一般債收入。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)凈調(diào)入占比相對(duì)越高，考慮到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支盈余規(guī)模偏小，主要是專項(xiàng)債為一般公共預(yù)算調(diào)入資金打開(kāi)空間。如表5所示，除山西、內(nèi)蒙古、廣西、西藏、青海、寧夏、西藏外，其他省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈調(diào)入占比呈上升趨勢(shì)，且江蘇、廣東、浙江、安徽凈調(diào)入占比達(dá)地區(qū)被分配的專項(xiàng)債額度更高，使得可被從政府性由于專項(xiàng)債不納入目標(biāo)赤字率，專項(xiàng)債成為地方政府填補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口的有效手段。每年的政府工作報(bào)告會(huì)制定當(dāng)年政府赤字率的目標(biāo)，這個(gè)赤字率主要約束的是一般公共預(yù)算收支賬本。但近年來(lái)，地方政府面臨的一般公共預(yù)算收支缺口壓力較大，專項(xiàng)債騰挪的政府性基金盈余空間成為填補(bǔ)一般公共預(yù)算8的主要方式。地方政府可以通過(guò)三種渠道從政府性基金調(diào)入資金到一般公共預(yù)算賬本。其一，地方政府可以直接從政府性基金調(diào)入。其二，地方政府可以通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入政府性基金。根據(jù)規(guī)定，政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)其三，地方政府可以在每月的非稅收入中調(diào)入政府性基金，計(jì)入在一般公共預(yù)算表4：30個(gè)省市一般債還本占一般債收入的比例趨勢(shì)注：每個(gè)省市曲線的紅點(diǎn)分別是最大值和最小值。紅色數(shù)值代表百分比超過(guò)70%。由于天津的一般公共預(yù)算收支表中只列出了債務(wù)凈收入，所以這里沒(méi)有天津的信息。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。如表6所示，絕大多數(shù)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比為負(fù)值，即當(dāng)年該地區(qū)年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額超過(guò)上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額，有新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。而且，2019年以來(lái)，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的負(fù)值數(shù)值呈擴(kuò)大趨勢(shì)，內(nèi)蒙古、河南、山西、貴州、黑龍江、吉林、福建、四川、甘肅、陜西、山東、新疆等地凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比負(fù)值在兩位數(shù)，以中西部地區(qū)為主。但這種結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余更年，貴州扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口為359.2億元，債務(wù)凈收入為122.5億元，凈調(diào)入為521.2億元，通過(guò)凈調(diào)入資金使得當(dāng)年新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)9表5：31個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈調(diào)入占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失。考慮到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈調(diào)入占比的計(jì)算方式為某省市某年凈調(diào)入除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。表6：31個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失。考慮到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的計(jì)算方式為某省市某年凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余=上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余-年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為負(fù)值說(shuō)明當(dāng)年新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。五級(jí)財(cái)政，后面的四級(jí)對(duì)應(yīng)的是地方財(cái)政，地方財(cái)政包括地方本級(jí)財(cái)政和地方下級(jí)財(cái)政。比如，某省財(cái)政收入指的是全省財(cái)政收入，某省本級(jí)（又稱省級(jí)）財(cái)政從各省市省級(jí)和下級(jí)一般公共預(yù)算之間的關(guān)系來(lái)看（直轄市本級(jí)視作省級(jí)財(cái)），一是除計(jì)劃單列市外，其他地區(qū)通過(guò)省級(jí)政府舉債，由省級(jí)政府使用轉(zhuǎn)貸的方式將債務(wù)收入轉(zhuǎn)給下級(jí)，市縣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能向省級(jí)政府傳導(dǎo)?！?015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》明文規(guī)定，除5個(gè)計(jì)劃單列市外，其他地區(qū)由省級(jí)政府舉債，通過(guò)債務(wù)轉(zhuǎn)貸的方式轉(zhuǎn)給下級(jí)市縣。一旦市縣出現(xiàn)債務(wù)兌付風(fēng)險(xiǎn)，其所在的省級(jí)政府將承擔(dān)連帶責(zé)任，這對(duì)省模債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。而且，國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)明確規(guī)定“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)”。目前來(lái)看，省級(jí)政府將為轄區(qū)內(nèi)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)兜底，中央是否會(huì)出手救助圖3：2022年31個(gè)省市地方省本級(jí)一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。二是省本級(jí)留存的債務(wù)收入占比呈上升趨勢(shì)，增加的省級(jí)債務(wù)收入主要用于不同省市債務(wù)收入轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例在80%至100%之間的集中度明顯下降，由71.4%降至40.0%，部分省市省本級(jí)留存了更多的債務(wù)收入用于債務(wù)還本或者增加一般公共預(yù)算支出，或者兩者兼有之。比如，山東的省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出占省本點(diǎn)；山東的省本級(jí)債務(wù)還本支出占省本級(jí)債務(wù)收入的比例由2015年的5.3%升至2022年的11.4%，增加了6.1個(gè)百分點(diǎn)，剩余的9.7個(gè)圖4：不同省市債務(wù)轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例在（80%，100%]區(qū)間的集中度注：集中度的具體計(jì)算方式是某年某地省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出/省本級(jí)債務(wù)收入在（80%，100%]區(qū)間省市的個(gè)數(shù)除以當(dāng)年有數(shù)據(jù)的省市總數(shù)量。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。廣東和上海中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例一直大幅超過(guò)100%，說(shuō)明廣東和支出為1869.5億元，吉林省級(jí)政府留存了中央轉(zhuǎn)移支付1000.6億元，主要用于市縣的比例在150%以上，說(shuō)明上海和廣東的省級(jí)政府財(cái)政收入有余力補(bǔ)貼對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。但近年來(lái)，上海和廣東的中央轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例呈下行趨勢(shì)，說(shuō)明疫情對(duì)上海和廣東的省本級(jí)財(cái)政收入產(chǎn)生了沖擊。2022年，上海圖5：不同省市中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣比例的分布情況注：集中度的具體計(jì)算方式是某年某地省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出/中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入大于80%省市的個(gè)數(shù)除以當(dāng)年有數(shù)據(jù)的省市總數(shù)量。中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣比例的具體計(jì)算方式是某年某地省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出/中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入。省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出=省級(jí)補(bǔ)助市縣支出-市縣上解省級(jí)收入，中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入=中央補(bǔ)助省級(jí)收入-省級(jí)上解中央支出。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。四是省級(jí)政府一般公共預(yù)算收支缺口壓力是導(dǎo)致省本級(jí)留存更多債務(wù)收入和中央凈轉(zhuǎn)移支付收入主因，這會(huì)導(dǎo)致下級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾加劇。如表7所示，上海和廣東的省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口出現(xiàn)了明顯的負(fù)值，所以其有余力補(bǔ)貼對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付；北京的本級(jí)公共財(cái)政收支缺口多數(shù)時(shí)間也是負(fù)值，但收支盈余幅度小于上海和廣東；多數(shù)省市的省級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口呈擴(kuò)大趨勢(shì)。在省級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力以及省級(jí)財(cái)政支出居高不下的背景下，多數(shù)省市不得不通過(guò)留存更多的債務(wù)收入和中央轉(zhuǎn)移支付收入來(lái)增加省級(jí)政府的收入來(lái)源，但這種方式會(huì)導(dǎo)致下級(jí)縣市收支矛盾加劇，償債壓力加大，反過(guò)來(lái)將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)給表7：31個(gè)省市省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口注：柱狀圖代表各省市2015年至2022年省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)，紅色圓柱該時(shí)間段內(nèi)最大值，橙色援助是負(fù)值，藍(lán)色圓柱是正值。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。該部分從各省市政府性基金收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)、各省市扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口填補(bǔ)方式、各省市省級(jí)和下級(jí)政府性基金之間的關(guān)系三個(gè)面，由于疫情和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府專項(xiàng)債額度大幅增加，補(bǔ)充了可用場(chǎng)不景氣，土地出讓收入大幅下降，進(jìn)一步惡化政府性基金收支缺口。2022年，二是扣除債務(wù)凈收入后，多數(shù)省市政府性基金收支呈盈余狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更依賴專項(xiàng)債騰挪的政府性基金收支盈余空間，這會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患。如表9所呈盈余狀態(tài)（收入大于支出），且經(jīng)濟(jì)總量較大的省市政府性基金的盈余規(guī)模也大的省市獲得的專項(xiàng)債額度越高；另一方面，經(jīng)濟(jì)體量越大的省市也更有動(dòng)力進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)基建拉動(dòng)投資穩(wěn)增長(zhǎng)，內(nèi)在有政績(jī)驅(qū)動(dòng)的因表8：29個(gè)省市政府性基金收支缺口注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金收支缺口=政府性基金支出-政府性基金收入。單位：億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。但通過(guò)專項(xiàng)債騰挪政府性基金收支的盈余空間會(huì)埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患，主要是專項(xiàng)通常要求專項(xiàng)債項(xiàng)目的收益至少覆蓋本金利息的1.1操作過(guò)程中，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益率偏低，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)2.85%，專項(xiàng)債的平均發(fā)行利率為3.09%。二是專項(xiàng)債不計(jì)入赤字，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張近些年來(lái)，每年新增專項(xiàng)債的規(guī)模都維持在較高水平。雖然地方政府可以通過(guò)發(fā)行再融資專項(xiàng)債償還到期的專項(xiàng)債本金，但利息需要用政府性基金收入來(lái)償還，而且專項(xiàng)債的利息成本是高于一般債的，時(shí)間越長(zhǎng)，專項(xiàng)債付息壓力也會(huì)越大。遍高于東部地區(qū)。比如，2022年，天津、云南、吉林、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古的專項(xiàng)債利息支出占政府性基金收入的比例分別為49.4%、31.2%、21.8%，均超過(guò)20%。未來(lái)隨著專項(xiàng)債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，但土地收入增速很難保持持續(xù)性增長(zhǎng)拖累政府性基金收入的增長(zhǎng)，地方政府專項(xiàng)債的利息支出壓力將會(huì)表9：29個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入億元）注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）=政府性基金支出-政府性基金收入-（專項(xiàng)債務(wù)收入-專項(xiàng)債務(wù)還本支出），下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表10：30個(gè)省市專項(xiàng)債利息支出/政府性基金收入-5.1%6.3%10.0%10.9%4.4%9.1%10.0% ----注：江西數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。根據(jù)政府性基金收支平衡表，可以推導(dǎo)出政府性基金收支缺口（政府性基金支出-政府性基金收入）=債務(wù)凈收入（專項(xiàng)債務(wù)收入-債務(wù)還本）+中央凈轉(zhuǎn)移支付（中央財(cái)政補(bǔ)助-地方上解）+凈調(diào)入（一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、預(yù)扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口由中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入和凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余三個(gè)部分填補(bǔ)。從各省市扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口填補(bǔ)方式來(lái)性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）的比例出現(xiàn)了階段性的跳升，因?yàn)楫?dāng)年發(fā)行表11：29個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中中央凈轉(zhuǎn)移支付占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失?？紤]到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，中央凈轉(zhuǎn)移支付占比的計(jì)算方式為某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。二是多數(shù)省市呈凈調(diào)出狀態(tài)，主要被調(diào)出至一般公共預(yù)算賬本，變相成為一般公共預(yù)算賬本的融資渠道，但無(wú)法完全覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入的需求。如表但多數(shù)省市政府性基金的凈調(diào)出無(wú)法完全覆蓋一般表12：29個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中凈調(diào)入占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失?？紤]到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈調(diào)入占比的計(jì)算方式為某省市某年凈調(diào)入除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表13：29個(gè)省市政府性基金凈調(diào)出對(duì)一般公共預(yù)算凈調(diào)入的覆蓋率注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金凈調(diào)出對(duì)一般公共預(yù)算凈調(diào)入的覆蓋率=政府性基金凈調(diào)出/一般公共預(yù)算凈調(diào)入，如果該值小于100%，說(shuō)明政府性基金凈調(diào)出不能覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入；如果該值大于100%，說(shuō)明政府性基金凈調(diào)出不僅可以覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入，還被安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)出至社?；鸬绕渌猛?。個(gè)別年份沒(méi)有呈現(xiàn)政府性基金凈調(diào)出、一般公共預(yù)算凈調(diào)入格局，表格中已另外注明。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表14：29個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。考慮到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的計(jì)算方式為某省市某年凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。三是2015年以來(lái)，多數(shù)省市多數(shù)年份有新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，但2022年，多數(shù)省市動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，說(shuō)明政府性基金收支壓力加大。如表14所示，2015年至一直在動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，北京維持政府性基金收支平衡的壓力較大。2022年，多數(shù)省市都在動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。一方面，土地財(cái)政的收入下滑導(dǎo)致政府性基金收支缺口壓力加大；另一方面，一般公共預(yù)算對(duì)政府性基金的調(diào)入資金需求也在與一般公共預(yù)算類似，《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》規(guī)定，除5個(gè)計(jì)劃單列市外，其他省市的專項(xiàng)債券由省級(jí)政府發(fā)行，但多數(shù)省級(jí)政府的政府性基金財(cái)圖6：2022年31個(gè)省市地方本級(jí)政府性基金收入/地方政府性基金收入數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。第二，多數(shù)省市政府性基金省本級(jí)對(duì)下級(jí)市縣的債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出占省本級(jí)債務(wù)市縣層級(jí)政府承擔(dān)了主要的地方基建項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。為保障市縣層級(jí)政府基建表15：30個(gè)省市政府性基金省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出/省本級(jí)債務(wù)收入注：天津數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。紅色數(shù)值代表百分比在80%以上。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。二、從城投平臺(tái)帶息債務(wù)看地方政府預(yù)算外融資情況根據(jù)媒體披露的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意），定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉債的債務(wù)。根據(jù)2015年至2018年存量債務(wù)置換的情況來(lái)看，城投平臺(tái)的帶息債務(wù)并債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，但在實(shí)踐過(guò)程中，城投平臺(tái)若是出現(xiàn)大規(guī)模違約，地方政府一般都會(huì)出面提出解決方案。所以，很多研究將地方政府隱性債務(wù)等同于城投平臺(tái)帶息債務(wù)。由于地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任過(guò)多，地方政府通過(guò)城投平臺(tái)填補(bǔ)地方基建的資金缺口，城投平臺(tái)成為地方政府預(yù)算外融資的重要渠道。本報(bào)告使用城投平臺(tái)帶息債務(wù)的情況來(lái)分析地方政府設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)拓寬資金來(lái)源以來(lái)，城投平臺(tái)的帶息債務(wù)規(guī)模一城投平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，與地方政府的基建任務(wù)、地方政府信用和土地財(cái)政高度相關(guān)。一是僅以地方政府預(yù)算內(nèi)收入無(wú)法覆蓋地方的基礎(chǔ)設(shè)施投資資力燃?xì)馑?、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、水利環(huán)境管理），但政府預(yù)算內(nèi)的基建相關(guān)支出只有10萬(wàn)億元（包括一般公共預(yù)算支出中的節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支），），就是填補(bǔ)基建項(xiàng)目的資金缺口。二是城投平臺(tái)能夠融到大量資金，憑借的是地方政府的信用。城投平臺(tái)的大股東一般與地方政府存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，部分城投平臺(tái)直接由地方人民政府、國(guó)資委、財(cái)政局等職能部門獨(dú)資或者控股，部分城投平臺(tái)則是股權(quán)結(jié)構(gòu)穿透后的大股東與地方政府有關(guān)。考慮到多數(shù)城投平臺(tái)沒(méi)有實(shí)際的主營(yíng)業(yè)務(wù)，銀行和投資人如果只是從城投平臺(tái)自身的資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)情況和運(yùn)營(yíng)能力的角度出發(fā)，不太可能將資金投向城投平臺(tái)，所以，銀行和投資人選擇城投平臺(tái)的根本原因還是看重地方政府信用。三是城投平臺(tái)依靠賣地收入償還城投平臺(tái)債務(wù)。城投平臺(tái)的資產(chǎn)主要依靠地方政府的注資，主要是一些土地、房產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)。城投平臺(tái)融資通過(guò)信貸、債券和非標(biāo)三種方式向市場(chǎng)融資，融到的資金用于當(dāng)?shù)氐耐恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套等，吸引人口流入和企業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋卦鲋?，再通過(guò)賣地收入償還債務(wù)本息，形成資金閉環(huán)。近年來(lái)，由于土地出讓收入的下降，部分城投平臺(tái)“套馬甲”參與土拍圖7：2008年至2022年城投平臺(tái)帶息債務(wù)余額和增速注：城投平臺(tái)帶息債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)下載日期截至2023年8月11日，下同。這里的城投平臺(tái)使用的是Choice數(shù)據(jù)庫(kù)收錄名單的城投平臺(tái)，不同口徑可能會(huì)有所不同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。在地方政府多元政績(jī)考核機(jī)制和愈發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政收支缺口的前提下，城投平臺(tái)債務(wù)易升難降。事實(shí)上，政府對(duì)城投平臺(tái)舉債的監(jiān)管政策早已有之，監(jiān)管力度時(shí)緊時(shí)松，但城投平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模卻越來(lái)越大，主要是地方政府可用于基建投資的資金無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的基建投資資金需求，城投平臺(tái)融資功能的重要性反而進(jìn)一步強(qiáng)化，背后的根本原因是地方政府的多元政績(jī)考核機(jī)制。地方政府同時(shí)肩負(fù)穩(wěn)增長(zhǎng)、民生、環(huán)保、科技等多元任務(wù)，沉重的地方財(cái)政收支壓力導(dǎo)致地方政府預(yù)算內(nèi)可用于基建投資的資金有限，不得不依賴城投平臺(tái)融資填補(bǔ)基建投資的政府對(duì)城投平臺(tái)的監(jiān)管政策總是在關(guān)上一道門的同時(shí)又留下一扇窗，通過(guò)債了城投平臺(tái)的監(jiān)管元年，政府對(duì)城投平臺(tái)的監(jiān)管大致可以分為三個(gè)階段：限制城年）、開(kāi)啟隱性債務(wù)化解（2019年至今）。第一個(gè)階段，2010年至2013年，政行對(duì)城投平臺(tái)的信貸和券商的資管業(yè)務(wù)。2012年開(kāi)始，城投平臺(tái)借道券商資管通道以非標(biāo)形式獲得大量資金，這段時(shí)間內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的非標(biāo)理財(cái)產(chǎn)品收益率可以達(dá)到10%以上，大幅偏離市場(chǎng)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率。2013年重新收緊銀行對(duì)城投平臺(tái)的信圖8：2009年以來(lái)，關(guān)于城投平臺(tái)的重要監(jiān)管政策數(shù)據(jù)來(lái)源：公開(kāi)資料整理，北大匯豐智庫(kù)。為城投平臺(tái)提供信用擔(dān)保，同時(shí)制定政策規(guī)范資管行業(yè)發(fā)展，非標(biāo)融資得到有效信用密切掛鉤，部分城投平臺(tái)通過(guò)PPP的模式繼續(xù)為地方政府基建項(xiàng)目融資，同時(shí)，城投債信仰仍十分堅(jiān)固，城投平臺(tái)帶息債務(wù)不斷增加。不過(guò)，相關(guān)理財(cái)產(chǎn)品第三個(gè)階段，2019年以來(lái)，政府開(kāi)啟隱性債務(wù)化解工作，主要是將隱性債務(wù)置換為一般債或者政策性銀行債，先是從建制縣開(kāi)始隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，然后試中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。隨后，貴州、內(nèi)蒙古、昆明等多地整體來(lái)看，監(jiān)管政策的核心更偏向于控風(fēng)險(xiǎn)而不是控制城投平臺(tái)債務(wù)規(guī)模，只要地方政府的資金缺口存在，城投平臺(tái)的融資功能就不會(huì)消失，城投平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模就易升難降，但打補(bǔ)丁式的控風(fēng)險(xiǎn)的政策治標(biāo)不治本，政府化解隱性債務(wù)需要圖9：城投平臺(tái)的ROE和平均貨幣資金對(duì)平均流動(dòng)負(fù)債的覆蓋率注：ROE指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均ROE。平均貨幣資金指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均貨幣資金，平均流動(dòng)負(fù)債指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均流動(dòng)負(fù)債。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。城投平臺(tái)的盈利能力差和貨幣資金對(duì)流動(dòng)債務(wù)的覆蓋率低導(dǎo)致城投平臺(tái)償債2022年的1.52%，城投平臺(tái)的盈利能力下降是因?yàn)槌峭镀脚_(tái)缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和可持續(xù)性的盈利模式，主要依靠政府財(cái)政支出，但土地財(cái)政收入放緩導(dǎo)致城投平臺(tái)的本不具備償還巨額帶息債務(wù)的能力，如果城投平臺(tái)債務(wù)大規(guī)模違約，會(huì)導(dǎo)致金融城投平臺(tái)帶息債務(wù)主要分為銀行貸款、標(biāo)準(zhǔn)化債券（城投債）以及非標(biāo)債權(quán)圖10：城投平臺(tái)帶息債務(wù)組成結(jié)構(gòu)注：城投平臺(tái)的信貸規(guī)模使用的是城投平臺(tái)已使用的銀行授信額度，城投債規(guī)模使用的是城投平臺(tái)的債券余額，非標(biāo)規(guī)模使用的城投平臺(tái)的帶息債務(wù)規(guī)模減去信貸規(guī)模減去城投債規(guī)模。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。從不同類型城投平臺(tái)帶息債務(wù)占比來(lái)看，銀行信貸已成為絕對(duì)主導(dǎo)，城投債發(fā)展較快但2016年開(kāi)始占比趨穩(wěn)，非標(biāo)占比下行趨勢(shì)趨緩。如圖10所示，銀行注：年均增速=（現(xiàn)期值/基期值）^（1/年數(shù)）-1，比如，2019年至注：年均增速=（現(xiàn)期值/基期值）^（1/年數(shù)）-1，比如，2019年至2022年的城投債年均增速=（2022年城投債規(guī)模/2018年城投債規(guī)模）^（1/4）-1，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。從不同類型城投平臺(tái)帶息債務(wù)的增速來(lái)看，城投債和銀行信貸增速呈下行趨債增速＞銀行信貸增速＞非標(biāo)增速，雖然該階段券商資管快速發(fā)展，但由于募資年至2022年，非標(biāo)增速觸底反彈至-0.2%，但非標(biāo)規(guī)模仍在收縮；城投債和銀行城投債方面，由于債券融資主要是信用融資，不需要抵押品，其融資規(guī)模天然會(huì)較為方便，投資門檻較低，但風(fēng)險(xiǎn)較高，隨著監(jiān)管政策的收緊，非標(biāo)占比大幅下表16：不同類型城投平臺(tái)帶息債務(wù)的年均增速基建投資壓力和財(cái)政收支缺口，政府不可能徹底阻斷城投平臺(tái)的融資渠道，更多的是規(guī)范城投平臺(tái)的融資行為，堵上高風(fēng)險(xiǎn)的非標(biāo)融資渠道，但適當(dāng)放開(kāi)正規(guī)的城投平臺(tái)的銀行信貸、城投債和非標(biāo)融資規(guī)模體量不低，而且，城投平臺(tái)盈利能力差、缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，出現(xiàn)違約的情況是在情理之中的。但在實(shí)踐中，不同類型的城投平臺(tái)債務(wù)，違約情況卻有較大的差異城投平臺(tái)的銀行信貸逾期并不罕見(jiàn)，通常是通過(guò)降息、展期等方式重組逾期的銀行貸款，但一般不會(huì)公開(kāi)報(bào)道。由于城投平臺(tái)銀行信貸的債權(quán)人主體比較單一，主要是國(guó)有大行、股份制銀行和地方城商行，地方政府比較容易協(xié)商城投平臺(tái)的貸款展期，目前沒(méi)有出現(xiàn)銀行信貸的實(shí)質(zhì)性違約，但會(huì)影響銀行的息差收入和增加銀行的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。2022年，遵義道橋發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告》，是首例公開(kāi)銀行貸款重組方案的城投平臺(tái)期還本。遵義道橋的銀行貸款重組方案較為苛刻，主要是靠地方政府強(qiáng)行介入干表17：城投債技術(shù)性違約事件匯總債券名稱債券名稱發(fā)生時(shí)間發(fā)生時(shí)間還款計(jì)劃還款計(jì)劃出現(xiàn)問(wèn)題出現(xiàn)問(wèn)題處置結(jié)果處置結(jié)果0707宜城投債20092009年日付息，到期一次性還本20092009年付息日，中債登未按時(shí)收到利息款安慶城投稱因工作失安慶城投稱因工作失誤導(dǎo)致利息延期支付，晚一天支付利息1414新密財(cái)源債20172017年20142014年9月12日計(jì)息，期限7年，每年9月12日分期還本付息平臺(tái)發(fā)公告呈因資金劃付問(wèn)題，延遲一天還本付息延遲一天還本付息延遲一天還本付息SCP00120182018年到期一次性還本付息20182018年兌付日，上清所稱未足額收到兌付款延遲兩天足額兌付圖11：城投平臺(tái)非標(biāo)違約類型數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。圖11：城投平臺(tái)非標(biāo)違約類型數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。），場(chǎng)對(duì)城投債一直保持較為堅(jiān)定的信仰，實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方政府不敢放任城投債違約充滿信心。一方面，債券融資成本是銀行信貸、債券和非標(biāo)三種融資方式中最低的，而且債券發(fā)行門檻高，一旦違約，該城投平臺(tái)以后都不可能繼續(xù)通過(guò)發(fā)行債券融到相對(duì)便宜的資金。另一方面，由于城投平臺(tái)的高管與地方領(lǐng)導(dǎo)班子存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，一旦城投債大面積違約，地方政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源：公開(kāi)資料整理，北大匯豐智庫(kù)。2016年12月6日計(jì)息，日付息，到期一次性還本2019年付息日，上清所稱未足額收到付息款一），償還6億，另外部分未選擇行權(quán)，延期一個(gè)工作日PPN0022020年2015年8月17日計(jì)息，日付息，到期一次性還本城投平臺(tái)稱由于銀行手續(xù)流程臨時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致資金在兌付日17點(diǎn)前未能劃轉(zhuǎn)至上清所到賬，延遲5.5個(gè)小時(shí)PPN0082022年2019年8月28日計(jì)息，日付息，到期一次性還本2022年兌付日，上清所稱未足額收到兌付款兌付，延遲2小時(shí)55分鐘PPN0012019年據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年至），風(fēng)險(xiǎn)可控，但需要考慮城投平臺(tái)非標(biāo)違約背后所隱含的地方城投平臺(tái)現(xiàn)金流惡化以及非標(biāo)融資借新還舊困難的問(wèn)題，警惕城投平臺(tái)的非標(biāo)違約風(fēng)險(xiǎn)由零星散發(fā)向量級(jí)，年均增速基本都在兩位數(shù)以上，其中，江蘇一直是帶息負(fù)債規(guī)模最大的省市。2008年，只有天津的城投平臺(tái)帶息負(fù)債/GDP的比例超過(guò)30%；而2022年有表18：2008年和2022年31個(gè)省市城投平臺(tái)帶息債務(wù)分布省市2008年2022年帶息負(fù)債規(guī)模（億元）排名帶息負(fù)債/GDP排名帶息負(fù)債規(guī)模（億元）排名帶息負(fù)債/GDP排名四川省4431浙江省5822天津市313貴州省4江蘇省1615重慶市736江西省97廣西壯族自治區(qū)8甘肅省79云南省陜西省5湖南省6省市2008年2022年帶息負(fù)債規(guī)模（億元）排名帶息負(fù)債/GDP排名帶息負(fù)債規(guī)模（億元）排名帶息負(fù)債/GDP排名山東省4湖北省5吉林省安徽省河南省97福建省西藏自治區(qū)北京市89河北省新疆維吾爾自治區(qū)上海市22廣東省68寧夏回族自治區(qū)海南省黑龍江省山西省青海省內(nèi)蒙古自治區(qū)遼寧省注：省市中，紅色代表東部地區(qū)的省市，藍(lán)色代表中部地區(qū)的省市，黑色是西部地區(qū)的省市。帶息負(fù)債/GDP大于30%的數(shù)值標(biāo)粗。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。二是城投平臺(tái)帶息債務(wù)的分布相對(duì)集中，排名前五的省份城投平臺(tái)帶息債務(wù)占據(jù)半壁江山。2008年，城投平臺(tái)帶息債務(wù)排名前五的省市分別有江蘇、上海、9.8%、8.4%、7.8%，合計(jì)52.2%。2022年，城投平臺(tái)帶息債務(wù)排名前五的省市分別有江蘇、浙江、四川、山東、湖北，其帶息債務(wù)占當(dāng)年全國(guó)帶息債務(wù)的比例分天津、江西、重慶6個(gè)省市差距最為明顯。2022年，有21個(gè)省市兩本賬債務(wù)占新疆、河北、海南、黑龍江、寧夏、內(nèi)蒙古、遼寧、山西。其中，浙江、四川、江蘇、天津、江西、重慶城投平臺(tái)債務(wù)占GDP的比例較兩本賬債務(wù)占GDP的比例分別高出75.5、72.6、64.6、48.1、42.1、41.9個(gè)百分點(diǎn)，差距超過(guò)40個(gè)百分年，20個(gè)省市地方政府債務(wù)占GDP的比例在60%以上，其中部地區(qū)6個(gè)、西部地區(qū)9個(gè)。另外，天津、貴州、四川、浙江、甘肅、重慶、江表19：2022年31個(gè)省市不同口徑地方政府債務(wù)占比/GDP/GDP注：省市中，紅色代表東部地區(qū)的省市，藍(lán)色代表中部地區(qū)的省市，黑色是西部地區(qū)的省市。帶息負(fù)債/GDP大于60%的數(shù)值標(biāo)粗。地方政府債務(wù)=地方政府兩本賬債務(wù)+城投平臺(tái)債務(wù)。地方政府兩本賬債務(wù)指的是地方政府一般債和專項(xiàng)債余額加總，城投平臺(tái)債務(wù)指的是地方城投平臺(tái)帶息債務(wù)余額。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。三是廣東、上海和北京的地方政府債務(wù)壓力較輕。廣東、上海和北京是中國(guó)四大一線城市（深圳、廣州、上海、北京）所在省市，其地方政府債務(wù)占GDP的比例分別為38.1%、39.3%和53.8%，均在合理區(qū)間內(nèi)，債務(wù)壓力較輕。廣東、上海和北京是中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)，人均收入高、頭部企業(yè)云集、經(jīng)濟(jì)增速較快、對(duì)土地財(cái)政依賴度低，是民間投資和外商投資最為活躍的地區(qū)，相對(duì)應(yīng)地，對(duì)政府舉債的依賴度較低。未來(lái)，中西部地區(qū)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能還是要依靠部一是城投債的利率定價(jià)越來(lái)越市場(chǎng)化，東部和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)信用風(fēng)險(xiǎn)溢助原則，城投債的利率定價(jià)更加市場(chǎng)化，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的城投平臺(tái)發(fā)行的城投二是市場(chǎng)對(duì)城投平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)更多考慮的是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，而不是現(xiàn)有的債務(wù)水平。比如，2022年，浙江和江蘇的地方債務(wù)（兩本三是債務(wù)融資是把雙刃劍，建立在債務(wù)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)繁榮可持續(xù)性存疑。債務(wù)并不一定是壞事情，如果一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景好，當(dāng)?shù)爻峭镀脚_(tái)借錢進(jìn)行城使得政府財(cái)政收入增加，地方政府就有能力償還已有的債務(wù)，也會(huì)有更多的投資當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行期，過(guò)高的債務(wù)水平也會(huì)導(dǎo)致債務(wù)泡沫的加速奔潰，比如，日本發(fā)生危機(jī)且發(fā)達(dá)地區(qū)城投平臺(tái)有融資意愿，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)持續(xù)給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城投平臺(tái)放貸，這也是危機(jī)來(lái)臨時(shí)，沒(méi)有一片表20：31個(gè)省市城投債歷年平均票面利率20122012年20152015年20162016年20172017年20182018年2019年20202020年20212021年20222022年上海市5.66%4.50%4.50%3.39%3.39%4.87%4.87%5.00%3.95%3.04%3.04%3.35%3.35%2.76%2.76%廣東省廣東省6.27%4.90%4.90%3.78%3.78%5.17%5.17%4.50%4.50%3.93%3.93%3.34%3.48%2.94%2.94%北京市北京市5.03%4.46%4.46%3.50%3.50%4.96%4.96%4.66%4.66%3.85%3.85%3.64%3.62%3.16%3.16%福建省福建省6.85%4.62%4.62%3.62%3.62%5.19%5.19%5.21%5.21%4.56%4.56%3.85%3.88%3.29%3.29%浙江省浙江省6.65%7.31%7.31%5.81%5.81%5.67%5.67%6.02%6.02%5.06%5.06%4.26%4.17%3.39%3.39%江蘇省江蘇省6.79%6.02%6.02%4.72%4.72%5.73%5.73%5.99%5.99%5.13%5.13%4.30%4.50%3.56%3.56%安徽省安徽省7.08%7.08%5.23%4.49%5.85%5.85%6.37%6.37%5.40%5.40%4.54%4.54%4.60%4.60%3.75%山西省山西省6.91%6.91%6.01%5.10%6.42%6.42%6.40%6.40%4.81%4.81%4.21%4.21%4.49%4.49%3.90%西藏自治區(qū)西藏自治區(qū)4.50%4.50%5.70%5.70%4.12%4.12%3.35%3.35%3.70%3.70%3.93%湖北省湖北省6.87%6.87%5.29%4.27%6.01%6.01%5.89%5.89%5.22%5.22%4.43%4.43%4.62%4.62%3.98%江西省江西省6.40%6.40%4.85%4.41%5.72%5.72%6.06%6.06%5.17%5.17%4.46%4.46%4.69%4.69%4.04%新疆維吾爾自治區(qū)新疆維吾爾自治區(qū)6.64%6.64%5.58%4.26%5.94%6.29%6.29%5.64%5.64%4.73%4.73%4.59%4.59%4.05%寧夏回族自治區(qū)寧夏回族自治區(qū)4.64%4.64%3.91%3.91%5.22%5.05%5.05%3.96%3.96%3.90%3.90%4.90%4.90%4.10%海南省海南省4.00%4.00%3.67%3.67%4.31%4.31%4.13%河北省河北省6.63%6.63%6.00%6.00%4.20%4.20%5.78%5.68%5.68%5.15%5.15%4.26%4.26%4.69%4.69%4.24%山東省山東省6.56%6.56%5.40%5.40%4.30%4.30%5.84%6.01%6.01%5.23%5.23%4.83%4.83%4.73%4.73%4.31%河南省6.79%6.79%5.53%5.53%4.35%4.35%5.69%5.73%4.96%4.62%4.84%4.42%內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)7.22%7.22%6.81%6.81%4.95%4.95%6.11%6.11%5.86%5.06%4.01%5.04%4.53%湖南省7.14%7.14%6.15%6.15%4.94%4.94%6.15%6.15%6.58%6.22%5.17%5.14%4.56%四川省6.78%6.78%6.35%6.35%5.32%5.32%6.31%6.31%6.75%5.54%5.15%5.27%4.69%廣西壯族自治區(qū)廣西壯族自治區(qū)6.57%6.57%4.98%4.98%4.53%4.53%6.27%6.27%6.62%6.11%5.81%6.00%4.90%重慶市7.35%6.45%6.45%4.69%4.69%6.17%6.17%6.61%6.04%5.23%5.40%5.01%陜西省陜西省6.53%5.54%5.54%4.32%4.32%6.09%6.09%6.07%5.31%5.18%5.33%5.09%天津市天津市6.18%5.37%5.37%4.35%4.35%5.59%5.59%5.49%4.88%4.89%5.22%5.30%根據(jù)不同年份不同省市城投債票面利率的大小，越小的越接近綠色，越大的越接近紅色。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice根據(jù)不同年份不同省市城投債票面利率的大小，越小的越接近綠色，越大的越接近紅色。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。注：省市中，紅色代表東部地區(qū)的省市，藍(lán)色代表中部地區(qū)的省市，黑色是西部地區(qū)的省市。三、地方財(cái)政面臨的主要問(wèn)題與可持續(xù)性發(fā)展的建議地方政府維持預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支平衡已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，必須借助中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)融資。一方面，近年來(lái)，做平一般公共預(yù)算收支賬本高度依賴中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付以及從政府性基金調(diào)入資金填補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口（一般公共預(yù)算支出減去一般公共預(yù)算收入），但這兩種方式可騰挪的空間越來(lái)越有限。另一方面，由于專項(xiàng)債不納入赤字，政府性基金賬本變相成為一般公共預(yù)算賬本的融資渠道，但專項(xiàng)債的融資成本高于一般債，專項(xiàng)債基建項(xiàng)目的收益近年來(lái)，由于省級(jí)政府收支矛盾加劇，導(dǎo)致省級(jí)政府留存的中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付和債券收入更多，進(jìn)而導(dǎo)致下級(jí)縣市財(cái)政情況惡化，市縣層面不得不通過(guò)城投平臺(tái)籌措資金。實(shí)踐中，基層政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，但地方各級(jí)政府的事權(quán)劃分并不清晰，省級(jí)政府負(fù)責(zé)全省的債務(wù)融資，在債券劃分上很難做到按需分配，總是要平衡各方利益。這也會(huì)變相促使基層政府通過(guò)城投平臺(tái)填補(bǔ)基建資金的缺口。事實(shí)上，中央對(duì)地方城投平臺(tái)的融資行為態(tài)度總是曖昧不清。在甘肅省6.24%5.56%5.56%4.20%4.20%6.11%6.11%5.56%5.56%5.28%5.28%4.62%5.03%5.33%5.33%云南省7.09%5.59%5.59%4.78%4.78%5.84%5.84%6.16%6.16%5.53%5.53%4.78%5.60%5.43%5.43%吉林省7.08%6.15%6.15%4.59%4.59%6.35%6.35%6.10%6.10%6.32%6.32%6.07%6.20%5.66%5.66%遼寧省7.49%6.33%5.78%6.80%6.80%7.67%7.67%7.83%7.83%6.51%6.56%5.70%黑龍江省黑龍江省7.17%7.17%6.53%6.08%6.49%6.49%6.68%6.68%6.80%6.80%6.19%6.19%6.74%6.74%5.79%貴州省貴州省7.28%7.28%7.02%5.56%6.88%6.88%7.72%7.72%7.43%7.43%6.64%6.64%5.67%5.67%5.87%青海省青海省6.57%6.57%5.03%4.34%5.64%5.64%5.84%5.84%4.84%4.84%4.61%4.61%6.23%6.23%6.20%最大值和最小值最大值和最小值的差值2.45%2.45%2.85%2.69%2.38%2.38%3.22%3.22%3.97%3.97%3.60%3.60%3.39%3.39%3.43%標(biāo)準(zhǔn)差標(biāo)準(zhǔn)差0.00510.00510.00760.00760.00660.00660.00540.00720.00720.00960.00960.00890.00890.00860.00860.0090全國(guó)平均全國(guó)平均6.75%6.75%6.10%6.10%4.85%4.85%5.89%6.03%6.03%5.27%5.27%4.57%4.57%4.64%4.64%3.98%經(jīng)濟(jì)下行壓力加大時(shí)，中央會(huì)階段性放松對(duì)地方城投平臺(tái)融資的監(jiān)管，不會(huì)完全切斷地方政府通過(guò)城投平臺(tái)籌措資金的渠道；當(dāng)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，中央又會(huì)打補(bǔ)丁式的收緊前期風(fēng)險(xiǎn)較高的地方政府融資方式。這也導(dǎo)致關(guān)于地方債務(wù)的監(jiān)管政策越務(wù)規(guī)模卻屢創(chuàng)新高，說(shuō)明在地方財(cái)政收入無(wú)法滿足其基建需求的前提下，城投平臺(tái)就有存在的必要。城投平臺(tái)與地方政府信用密切相關(guān)：一方面，城投平臺(tái)由于缺乏主營(yíng)業(yè)務(wù)，能從資本市場(chǎng)募集到便宜的資金與地方政府信用高度相關(guān)。城投平臺(tái)的資產(chǎn)主要依賴地方政府注資，包括土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、收費(fèi)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)。這些資產(chǎn)本身能帶來(lái)的直接收益較低，更多是被用作抵押物從市場(chǎng)募集資金，實(shí)質(zhì)上背后依靠的是地方政府信用背書(shū)。另一方面，投資人對(duì)地方政府不會(huì)放任城投平臺(tái)債務(wù)違約較有信心，城投平臺(tái)利用地方政府信用融資的口子很難被徹底堵上。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、市場(chǎng)收益率較低的背景下，銀行信貸已經(jīng)成為城投平臺(tái)帶息債務(wù)的主要債務(wù)資金來(lái)源，大部分城投平臺(tái)帶息債務(wù)還是要依賴銀行內(nèi)部消化，這會(huì)加劇金融風(fēng)險(xiǎn)的積累。一方面，城投平臺(tái)的銀行信貸主要是抵押貸款，抵押品的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣時(shí)，城投平臺(tái)抵押品的價(jià)值縮水，這將會(huì)對(duì)現(xiàn)有的金融體系造成一系列連鎖的負(fù)面沖擊，甚至有可能向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)，極端情況下可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。另一方面，銀行是化解城投平臺(tái)帶息債務(wù)的主體之一，現(xiàn)有的化債方案絕大多數(shù)城投平臺(tái)到期債務(wù)和付息壓力需要依靠與銀行協(xié)商債務(wù)重組方案解決，包括展期、降低利息、調(diào)整還款計(jì)劃、發(fā)行新貸款置換舊債務(wù)等方式，這會(huì)收窄目前看來(lái)，地方政府的顯性債務(wù)壓力不大，主要是與地方政府信用相關(guān)的城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模龐大。同時(shí)，由于宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、房地產(chǎn)不景氣，高度依賴賣地收入的城投平臺(tái)營(yíng)收情況堪憂，償債能力不足。所以，化解城投平攬子化債方案。有媒體消息稱，今年四季度有望發(fā)行再融資債券1.5萬(wàn)億元，但這相對(duì)于目前