國(guó)際投資協(xié)定近期發(fā)展對(duì)中國(guó)影響

-.--國(guó)際投資協(xié)定的近期發(fā)展及對(duì)中國(guó)的影響余勁松中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授,詹曉寧關(guān)鍵詞:雙邊投資協(xié)定投資保護(hù)投資爭(zhēng)端解決內(nèi)容提要:本文概述了近年來(lái)國(guó)際投資協(xié)定的發(fā)展及特點(diǎn)，討論了中國(guó)新一代投資協(xié)定的變化，并進(jìn)而分析了國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐對(duì)中國(guó)的影響。本文認(rèn)為，中國(guó)今后應(yīng)進(jìn)一步完善投資保護(hù)協(xié)定的規(guī)定，在給投資者提供保護(hù)的同時(shí)，也為國(guó)家為公共利益進(jìn)行管理提供法律空間。近年來(lái)，國(guó)際投資協(xié)定(IIA)發(fā)展迅速。除雙邊投資協(xié)定外，有關(guān)投資的國(guó)際規(guī)則還體現(xiàn)在雙重征稅條約、自由貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域一體化或合作協(xié)定、以及復(fù)邊和多邊協(xié)議中。全球范圍內(nèi)平均每周就有三個(gè)以上的此類協(xié)定誕生。目前，全球共有5100多個(gè)與投資有關(guān)的國(guó)際協(xié)定，形成了一個(gè)多層次，多方位的國(guó)際投資規(guī)則體系。國(guó)際投資協(xié)定和規(guī)則的發(fā)展對(duì)中國(guó)的雙邊投資協(xié)定的發(fā)展也有著重要的影響。中國(guó)已簽訂了112個(gè)雙邊投資協(xié)定，在數(shù)量上僅次于德國(guó)。而且自2003年后中國(guó)開(kāi)始商簽的新一輪雙邊投資協(xié)定，其內(nèi)容也發(fā)生了一些重要變化。本文擬首先概述近年來(lái)國(guó)際投資規(guī)則的發(fā)展及特點(diǎn)，然后分析中國(guó)新一代投資協(xié)定的變化，并進(jìn)而研究國(guó)際投資協(xié)定方面的實(shí)踐對(duì)中國(guó)的影響及中國(guó)的對(duì)策。一、國(guó)際投資協(xié)定近期發(fā)展的趨勢(shì)和特點(diǎn)自上世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際投資協(xié)定數(shù)量劇增。至2004年，全球現(xiàn)有的雙邊投資協(xié)定總數(shù)達(dá)到了2392個(gè)。在2004年簽署的73個(gè)新的雙邊投資協(xié)定中，有39項(xiàng)協(xié)定涉及發(fā)達(dá)國(guó)家，其中比利時(shí)一盧森堡、芬蘭、瑞典和瑞士表現(xiàn)得最為活躍，每個(gè)國(guó)家都簽署了五項(xiàng)新的雙邊投資協(xié)定。2004年涉及發(fā)展中國(guó)家的雙邊投資協(xié)定達(dá)55個(gè)，其中28個(gè)是南南協(xié)定。[1]在南南雙邊投資協(xié)定中，中國(guó)、埃及、韓國(guó)和馬來(lái)西亞分別與其他發(fā)展中國(guó)家簽署了40余項(xiàng)雙邊投資協(xié)定。事實(shí)上，這四個(gè)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家簽署的投資協(xié)定遠(yuǎn)多于與發(fā)達(dá)國(guó)家簽署的協(xié)定。近期以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家簽署的雙邊投資協(xié)定數(shù)目不斷攀升，這一趨勢(shì)反映出，南南合作發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)最近已開(kāi)始集中在投資問(wèn)題上，同時(shí)它也表明部分發(fā)展中國(guó)家的公司正在崛起，并且開(kāi)始在全球經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用。有關(guān)雙邊投資協(xié)定的另一個(gè)顯著趨勢(shì)是，由于現(xiàn)有的雙邊投資協(xié)定到期或者其產(chǎn)生條件發(fā)生了變化，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始重新就它們現(xiàn)有的協(xié)定展開(kāi)談判。在這種情況下，新的雙邊投資協(xié)定要么取代原有的協(xié)定，要么對(duì)原先的協(xié)定做出重大修訂。從上世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，重修協(xié)定的趨勢(shì)發(fā)展得越來(lái)越快，而且在之后的若干年內(nèi)繼續(xù)保持加速發(fā)展勢(shì)頭，截至2004年底，共有85項(xiàng)雙邊投資協(xié)定重新修訂。還有一部分協(xié)定重新談判是為了讓現(xiàn)有投資協(xié)定符合有關(guān)締約國(guó)簽訂的其他協(xié)定所規(guī)定的義務(wù)。例如，十個(gè)中歐國(guó)家于2004年加入歐盟，這對(duì)它們之前所簽署的雙邊投資協(xié)定產(chǎn)生了一定影響。鑒于此，美國(guó)和歐盟在2003年9月簽署了《諒解備忘錄》，其內(nèi)容涉及美國(guó)與新的歐盟成員國(guó)簽署的雙邊投資協(xié)定的適用性及完整性。目前，加拿大也正在開(kāi)展此項(xiàng)工作。此外，芬蘭重新修訂了與烏克蘭、中國(guó)和埃及的雙邊投資協(xié)定;剛果(金)與盧森堡一比利時(shí)則是另外一個(gè)例證。由于上世紀(jì)90年代簽署的許多雙邊投資協(xié)定的“有效期”是10年至30年，[2]因此重新修訂雙邊投資協(xié)定的趨勢(shì)有望呈現(xiàn)加速發(fā)展的局面。新一代雙邊投資協(xié)定所涵蓋的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大。這以美國(guó)、加拿大及日本近年來(lái)新簽署的雙邊投資協(xié)定為代表。部分拉丁美洲國(guó)家在與其他國(guó)家談判雙邊投資協(xié)定時(shí)，也開(kāi)始朝這個(gè)新方向發(fā)展。這一演進(jìn)過(guò)程在很大程度上是《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)投資章節(jié)在適用和執(zhí)行中所積累的經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，我們從這個(gè)演進(jìn)過(guò)程中可以看出以下四個(gè)主要發(fā)展趨勢(shì)和新特點(diǎn)：首先，部分新一代雙邊投資協(xié)定及雙邊投資協(xié)定范本已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的開(kāi)放式投資定義，它們尋求平衡，一方面它們要保持投資定義的全面性，另一方面又要確保投資定義的嚴(yán)謹(jǐn)。例如，在加拿大新簽訂的雙邊投資協(xié)定范本中，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的開(kāi)放式投資定義已經(jīng)為一種既涵蓋廣泛內(nèi)容又有所限定的投資定義所取代。美國(guó)與烏拉圭前不久簽訂的雙邊投資協(xié)定采取可以涵蓋投資者擁有并控制的所有資產(chǎn)的原則，但同時(shí)又為之添加了資產(chǎn)選擇標(biāo)準(zhǔn)，即這種資產(chǎn)必須具有“投資的特點(diǎn)”，如“資本承諾、或相當(dāng)于資本或其他資源的承諾、獲得收益或利潤(rùn)的預(yù)期，或者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的假定”。在明確排除某些類別的資產(chǎn)(如某些債務(wù)工具)的同時(shí)，投資的定義得以更加嚴(yán)謹(jǐn)。其次，各種投資協(xié)定的義務(wù)的界定逐步完善。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的投資章節(jié)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了錯(cuò)綜復(fù)雜的技術(shù)性難題，鑒于此，加拿大和美國(guó)在新的雙邊投資協(xié)定范本中精心措辭，它們明確解釋了關(guān)于不受保護(hù)的條款的含義，尤其解釋了依照國(guó)際法最低待遇標(biāo)準(zhǔn)和間接征收的概念的含義。新的定義尤其明確指出，這兩種義務(wù)均有意反映習(xí)慣性國(guó)際法所賦予的保護(hù)程度。此外，這兩個(gè)雙邊投資協(xié)定范本都包含附件，明確了在特殊環(huán)境下判斷間接征收是否真實(shí)發(fā)生的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。在這方面它明確指出，僅憑對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值所產(chǎn)生的負(fù)面影響無(wú)法判定間接征收已經(jīng)發(fā)生。隨后，它又進(jìn)一步指出，除特殊情況外，某一方為保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)，如公共健康、安全和環(huán)境，而采取的非歧視性管理措施并不構(gòu)成間接征收。第三，新一代雙邊投資協(xié)定解決了許多問(wèn)題，其中不僅包括具體的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如金融服務(wù)業(yè)投資，還包括了其他一些可以讓東道國(guó)的法規(guī)制度獲得更多發(fā)展空間的問(wèn)題。新一代雙邊投資協(xié)定用特定的語(yǔ)言解釋了對(duì)健康、安全和環(huán)境的保護(hù)，以及對(duì)國(guó)際認(rèn)可的勞工權(quán)利的改善，它旨在明確，在追求投資協(xié)定所規(guī)定的投資保護(hù)和投資自由化目標(biāo)時(shí)，不能以犧牲重要的公共政策目標(biāo)為代價(jià)。第四，新一代雙邊投資協(xié)定在投資者與東道國(guó)的爭(zhēng)端解決程序上有了較大創(chuàng)新。例如，爭(zhēng)端仲裁過(guò)程的透明度有了顯著提高，而且這種改善是可以預(yù)見(jiàn)的，其中包括：公開(kāi)聽(tīng)證，出版有關(guān)法律文件，以及普通民眾代表向仲裁法庭提供臨時(shí)法律意見(jiàn)的可能性。此外，新協(xié)定中還包含了其他解決投資者與國(guó)家的爭(zhēng)端的具體條款，目的是在爭(zhēng)端解決過(guò)程的不同階段以更加合法、規(guī)范和有序的原則進(jìn)行。二、中國(guó)雙邊投資協(xié)定的近期發(fā)展中國(guó)自1982年與瑞典政府簽訂了第一個(gè)雙邊投資協(xié)定后，至今已簽訂了100多個(gè)雙邊投資協(xié)定，其中絕大部分是在1982—1998年間簽訂的。此后在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織前后，雙邊投資協(xié)定的談判停止了下來(lái)，2003年后，中國(guó)開(kāi)始商談或重新修訂某些先前簽訂的雙邊投資協(xié)定，2004年至2005年底兩年期間又與幾個(gè)國(guó)家商簽了8個(gè)雙邊投資協(xié)定。與1998年前的雙邊投資協(xié)定相比，2004年后的新一代協(xié)定有了許多新的變化。例如，中國(guó)與芬蘭政府間1984年簽訂了投資協(xié)定，20年后，兩國(guó)政府經(jīng)過(guò)重新談判于2004年11月簽訂了新的協(xié)定。將這兩個(gè)新舊協(xié)定對(duì)照起來(lái)看，就可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)近期在雙邊投資協(xié)定中的新發(fā)展。(一)投資待遇在投資待遇方面，中芬舊協(xié)定的規(guī)定是，對(duì)投資給予“公平的待遇”，對(duì)投資或收益給予最惠國(guó)待遇，沒(méi)有關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定。而兩國(guó)間的新協(xié)定第3條在此方面有了較大的變化。首先，中芬新協(xié)定規(guī)定，締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公平與平等的待遇。這樣，其措辭與中國(guó)簽訂的其他的投資協(xié)定(與法國(guó)、荷蘭、奧地利、新加坡等國(guó))的表述基本一致。其次，在國(guó)民待遇方面，在中國(guó)1998年以前的雙邊投資協(xié)定中，除中日、中韓協(xié)定中規(guī)定有國(guó)民待遇外，其他協(xié)定都沒(méi)有國(guó)民待遇的規(guī)定。中芬新協(xié)定則明確規(guī)定了國(guó)民待遇：“對(duì)已作出投資的運(yùn)營(yíng)、管理、維持、使用、享有、擴(kuò)張、出售或處分方面，締約一方給予締約另一方投資者的投資的待遇應(yīng)不低于其給予本國(guó)投資者的投資的待遇。”當(dāng)然，這里所規(guī)定的僅是外資進(jìn)入后的國(guó)民待遇，而不包括在準(zhǔn)入階段的國(guó)民待遇。第三，在最惠國(guó)待遇方面，舊協(xié)定僅簡(jiǎn)單的規(guī)定對(duì)“投資或收益”相互給予最惠國(guó)待遇，而新協(xié)定則規(guī)定“就設(shè)立、征收、運(yùn)營(yíng)、管理、維持、使用、享有、擴(kuò)張、出售或投資的其他處置方面，締約一方給予締約另一方投資者的投資的待遇應(yīng)不低于其給予任何第三國(guó)投資者的投資的待遇”。其變化在于，一是范圍擴(kuò)大了，即在投資設(shè)立階段也適用最惠國(guó)待遇;二是更加明確具體了。而且，該條還規(guī)定，在涉及當(dāng)?shù)睾炕虺隹趯?shí)際要求方面，不得實(shí)行不合理或歧視性的措施。對(duì)于國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，可由投資者選擇，適用更優(yōu)惠的待遇。即投資者認(rèn)為哪種待遇更優(yōu)惠就適用哪種待遇。此外，該條也規(guī)定了緊急情況下的例外。即在戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突或其他在國(guó)際關(guān)系緊急情況下，締約方為保護(hù)本國(guó)基本安全利益，可采取必要行動(dòng)。只要所采取的上述措施的適用不構(gòu)成一種武斷或不公正的歧視措施，或一種變相的投資限制，則本協(xié)定不得解釋為阻止締約方為維持公共秩序所采取的任何必要措施。(二)征收與補(bǔ)償中芬新協(xié)定在征收的條件方面沒(méi)有什么變化，但在補(bǔ)償方面規(guī)定更為明確了。依協(xié)定規(guī)定，若締約方采取征收、國(guó)有化或其他類似措施，須符合以下條件：(1)為了公共利益;(2)依照國(guó)內(nèi)法律程序;(3)非歧視性的;(4)給予補(bǔ)償。至于補(bǔ)償數(shù)額，舊協(xié)定規(guī)定是“應(yīng)相當(dāng)于征收前一刻的投資的價(jià)值，并包括直至支付之日的利息”。新的協(xié)定則規(guī)定，補(bǔ)償“應(yīng)等于采取征收或即將采取的征收為公眾所知的前一刻被征收投資的公平市場(chǎng)價(jià)值，以在先者為準(zhǔn)。該價(jià)值的確定應(yīng)根據(jù)普遍承認(rèn)的估價(jià)原則?！睂?duì)照起來(lái)看，舊協(xié)定只是規(guī)定對(duì)投資的價(jià)值予以補(bǔ)償，但投資的價(jià)值如何確定?是帳面價(jià)值還是市場(chǎng)價(jià)值?解釋和適用起來(lái)就難免發(fā)生分歧。新的協(xié)定明確規(guī)定按投資的公平市場(chǎng)價(jià)值予以補(bǔ)償，并應(yīng)根據(jù)普遍承認(rèn)的估價(jià)原則來(lái)確定投資的公平市價(jià)。顯然，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和估價(jià)方法的確定，有助于消除解釋和適用方面的分歧，具有較強(qiáng)的可預(yù)見(jiàn)性和可操作性。(三)投資者與締約國(guó)間爭(zhēng)議解決投資者與締約國(guó)之間的爭(zhēng)議解決問(wèn)題，是中國(guó)新一代雙邊投資協(xié)定中變化最大的一個(gè)內(nèi)容。中芬舊協(xié)定沒(méi)有關(guān)于投資者與締約一方爭(zhēng)議解決的規(guī)定，其議定書第2條僅對(duì)投資者與締約國(guó)間因征收補(bǔ)償數(shù)額發(fā)生的爭(zhēng)議規(guī)定了解決辦法，允許提交國(guó)際仲裁。此后中國(guó)與外國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定就這個(gè)問(wèn)題的規(guī)定雖說(shuō)逐步有所變化和發(fā)展，但直到1998年對(duì)提交國(guó)際仲裁解決仍限制較嚴(yán)。2004年后新一代的雙邊投資協(xié)定明確地規(guī)定了投資者與締約國(guó)間的爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定可以說(shuō)也放得較開(kāi)了。這主要表現(xiàn)在：1.可提交國(guó)際仲裁的事項(xiàng)的擴(kuò)大。中國(guó)1998年前與外國(guó)簽訂的投資協(xié)定關(guān)于提交ICSID的仲裁的事項(xiàng)很窄。根據(jù)有關(guān)協(xié)定的規(guī)定，可提交國(guó)際仲裁的爭(zhēng)端有三類：(1)就征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額發(fā)生的爭(zhēng)端;(2)雙方同意提交仲裁的其他事項(xiàng)的爭(zhēng)端;(3)除中國(guó)聲明保留不提交.ICSID的爭(zhēng)端以外的爭(zhēng)端。中國(guó)與芬蘭新的投資協(xié)定大大突破了原來(lái)的限制。根據(jù)其第9條的規(guī)定，締約國(guó)一方與投資者“因投資發(fā)生的任何爭(zhēng)議”，若在3個(gè)月內(nèi)未能通過(guò)友好協(xié)商解決，就可以提交當(dāng)?shù)胤ㄔ夯驀?guó)際仲裁解決，除非爭(zhēng)議當(dāng)事雙方另有其他一致同意。這里的國(guó)際仲裁，包括依據(jù)1965年3月18日在華盛頓簽署的《解決國(guó)家和他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》設(shè)立的“解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心”(ICSID)仲裁，或者根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則設(shè)立的專設(shè)仲裁庭。2.國(guó)際仲裁管轄的事先同意。在關(guān)于同意問(wèn)題上，從中國(guó)以前的實(shí)踐看，對(duì)于ICSID及其他國(guó)際仲裁庭的管轄，絕大多數(shù)投資協(xié)定主張只對(duì)征收補(bǔ)償采取事先單方同意，對(duì)其他事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)雙方同意，并非將所有投資爭(zhēng)端都事先單方同意交給國(guó)際仲裁。中芬新的協(xié)定則對(duì)投資者與締約國(guó)的任何投資爭(zhēng)議都事先同意提交仲裁解決，即只要發(fā)生投資爭(zhēng)議，投資者只要選擇提交國(guó)際仲裁，有關(guān)國(guó)際仲裁庭就可根據(jù)締約國(guó)在此協(xié)定中表示的事先同意而享有管轄權(quán)。3.由投資者選擇爭(zhēng)議解決方式。中國(guó)以前簽訂的某些雙邊投資協(xié)定規(guī)定，如果投資者在東道國(guó)內(nèi)求助于行政或司法解決時(shí)，該爭(zhēng)端就不得提交國(guó)際仲裁。中國(guó)與芬蘭的新協(xié)定則規(guī)定，當(dāng)?shù)厮痉ń鉀Q與國(guó)際仲裁二者選擇其一。這樣，若提交國(guó)際仲裁，就不能再提交國(guó)內(nèi)司法解決。但若已將爭(zhēng)議提交國(guó)內(nèi)法院的投資者仍可訴諸該條提及的任一仲裁庭仲裁，條件是該投資者在提交的爭(zhēng)議判決作出前已經(jīng)從國(guó)內(nèi)法院撤回案件。在這種情況下，作為爭(zhēng)議一方的締約方應(yīng)同意將其與締約另一方投資者之間的爭(zhēng)議根據(jù)本條款提交國(guó)際仲裁。關(guān)于提交國(guó)際仲裁前可否要求投資者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)問(wèn)題，中國(guó)的投資協(xié)定未要求用盡當(dāng)?shù)厮痉ň葷?jì)，但規(guī)定可以要求用盡當(dāng)?shù)氐男姓?fù)議程序。中芬投資協(xié)定議定書也規(guī)定：當(dāng)中華人民共和國(guó)作為爭(zhēng)議締約一方時(shí)，可以要求有關(guān)的投資者將爭(zhēng)議提交本條第二款(二)或第二款(三)所規(guī)定的國(guó)際仲裁程序之前用盡中華人民共和國(guó)的法律法規(guī)規(guī)定的當(dāng)?shù)匦姓?fù)議程序。該復(fù)議程序不得超過(guò)三個(gè)月。此外，中芬新協(xié)定還有其他一些新的內(nèi)容，包括關(guān)于履行要求、戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂所造成的損害與損失的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移、人員的進(jìn)入與逗留、透明度等，這里不再一一贅述。三、中國(guó)在今后投資協(xié)定實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策中國(guó)的雙邊投資協(xié)定雖有了不少新的發(fā)展，但我們也要看到，國(guó)際上關(guān)于投資協(xié)定的實(shí)踐與新的發(fā)展會(huì)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步產(chǎn)生影響，中國(guó)在投資協(xié)定與規(guī)則方面還會(huì)面臨著不少新的挑戰(zhàn)。下面僅選擇幾個(gè)主要問(wèn)題加以論述。(一)區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定或合作安排對(duì)投資規(guī)則的影響近年來(lái)，區(qū)域性合作日趨加強(qiáng)，各種區(qū)域優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定的數(shù)量一直在穩(wěn)步攀升。截至2005年6月，全球簽署的優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定已經(jīng)超過(guò)215個(gè)。其中近87%的協(xié)定是從上世紀(jì)90年代以來(lái)簽訂的。僅2004年和2005年年初，全球至少締結(jié)了34個(gè)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定，還有近66個(gè)協(xié)定正處于談判或咨詢過(guò)程中。起初，絕大多數(shù)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定只是由同一個(gè)地區(qū)的國(guó)家簽署，直到上世紀(jì)80年代，雖有部分特例(如歐洲共同體與發(fā)展中國(guó)家早期簽署的優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定)，但通過(guò)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定來(lái)實(shí)現(xiàn)的貿(mào)易和投資便利化仍然主要局限于地區(qū)內(nèi)。自1990年起，位于不同地區(qū)的國(guó)家和集團(tuán)開(kāi)始相互采納優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定，因此在今天的215個(gè)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定中，地區(qū)間協(xié)定幾乎達(dá)到了44%。同時(shí)，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家之間的優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定也出現(xiàn)了迅猛增長(zhǎng)。截至2005年6月，發(fā)展中國(guó)家之間至少締結(jié)了73個(gè)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定(其中59個(gè)協(xié)定是1990年以后簽訂的)，還有24個(gè)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定尚在談判過(guò)程中。[3]從中可以看出，發(fā)展中國(guó)家正越來(lái)越積極地追求以南南貿(mào)易和投資合作為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略。這類協(xié)定的主要宗旨是促進(jìn)貿(mào)易和投資。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，此類協(xié)定的投資規(guī)則部分主要關(guān)注投資的自由化，但有時(shí)也關(guān)注投資保護(hù)和促進(jìn)。它們通常也包括與投資相關(guān)的問(wèn)題，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)等。因此，與雙邊投資協(xié)定相比，優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定涉及的范圍、采用的方法和包含的內(nèi)容都有很大不同。此外，近期優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定越來(lái)越傾向于涵蓋眾多經(jīng)濟(jì)事務(wù)，主要包括貨物及服務(wù)貿(mào)易、投資和資本及勞務(wù)。因此，它們解決的問(wèn)題越多，協(xié)定就越復(fù)雜，協(xié)定文本就越能反映出在不同地區(qū)的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的特殊情況。中國(guó)目前也正在努力發(fā)展與周邊區(qū)域和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。在今后中國(guó)的區(qū)域性合作協(xié)定等有關(guān)協(xié)定中，在處理有關(guān)投資問(wèn)題時(shí)，也會(huì)面臨著各種挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：如何解決這些協(xié)定內(nèi)有關(guān)投資問(wèn)題的規(guī)則與其他經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的交叉與矛盾;如何使這些協(xié)定與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策更好的結(jié)合起來(lái)，在不損害這些協(xié)定的效力的情況下，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留足夠的政策空間;在面對(duì)大量的貿(mào)易與投資的各類協(xié)定時(shí)，如何創(chuàng)設(shè)一種一體化的發(fā)展政策，保持投資政策與其他政策的一致性，并考慮到這些規(guī)則對(duì)自己既作為資本輸入國(guó)也作為資本輸出國(guó)時(shí)可能產(chǎn)生的影響;以及如何解決投資自由化問(wèn)題，等等。其中，后一問(wèn)題對(duì)于中國(guó)目前來(lái)說(shuō)，可能是最具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。中國(guó)簽訂的雙邊投資條約迄今為止尚無(wú)投資自由化方面的內(nèi)容。但在今后的區(qū)域性合作中，投資自由化將是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。因此，中國(guó)必須注意研究國(guó)際上的實(shí)踐，盡早提出自己的合適對(duì)策。在實(shí)現(xiàn)投資自由化方面，國(guó)際上的優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定通常有兩種方法。一種方法是列出禁止投資的領(lǐng)域(即負(fù)向列表法)。美洲國(guó)家沿襲了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的模式，在簽訂大多數(shù)優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定時(shí)使用了這種方法。第二種方法是列出允許投資準(zhǔn)入的領(lǐng)域(即正向列表法)。歐共體在與第三國(guó)簽署協(xié)定時(shí)運(yùn)用了這一方法，《東盟投資區(qū)框架協(xié)定》以及東盟與第三國(guó)簽署的一些優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定都使用了這種模式。不同類型的優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定的自由化程度也不同。有些優(yōu)惠貿(mào)易與投資協(xié)定致力于在某個(gè)特定日期實(shí)現(xiàn)投資的全面自由化(如東盟投資地區(qū))，而有些則分若干階段完成投資自由化進(jìn)程(如歐共體和中歐國(guó)家簽署的《歐洲聯(lián)合協(xié)定》)。從中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，實(shí)行全面的投資自由化的時(shí)機(jī)尚不成熟，因此，中國(guó)目前不應(yīng)接受發(fā)達(dá)國(guó)家所主張的“自上而下”、“負(fù)向列表法”(或“否定式清單”)的做法，而應(yīng)采取逐步自由化的做法。具體做法可以采取“正向列表法”(或“肯定式清單”)，即除非經(jīng)東道國(guó)特別同意，其產(chǎn)業(yè)和活動(dòng)在準(zhǔn)入前階段不適用國(guó)民待遇。為此，中國(guó)必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)采取不同的措施，或開(kāi)放、或禁人、或給予適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期。[4](二)投資保護(hù)規(guī)則的進(jìn)一步完善中國(guó)已簽訂的雙邊投資協(xié)定主要內(nèi)容是投資保護(hù)，包括投資待遇、征收與補(bǔ)償、戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂、轉(zhuǎn)移、投資爭(zhēng)端解決等。近年來(lái)的國(guó)際實(shí)踐提出的問(wèn)題是：這些規(guī)則在給投資者提供保護(hù)的同時(shí)，如何又能為投資東道國(guó)為公共利益進(jìn)行管理提供政策空間。近年來(lái)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱NAFTA)在實(shí)踐上出現(xiàn)了不少有關(guān)投資的訴訟，一些私人投資者利用NAFFA中公平與公正待遇、征收及其類似措施等規(guī)定，對(duì)東道國(guó)采取的某些管理或規(guī)制措施提出索賠，有的請(qǐng)求獲得了仲裁庭的支持。[5]因此協(xié)定中的投資規(guī)則雖說(shuō)有助于保護(hù)私人投資者的權(quán)益，但另一方面，如果缺乏限定，也可能會(huì)影響東道國(guó)為公共利益進(jìn)行管理的權(quán)限。如何解釋和適用這些制度和規(guī)則，在理論上和實(shí)踐上都是一個(gè)頗富挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。值得注意的是，基于實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，NAFTA的締約國(guó)對(duì)該協(xié)定關(guān)于投資的第11章作出了解釋，對(duì)有關(guān)規(guī)則予以限制。例如，為了提高公平公正待遇適用的門檻，防止因?qū)焦鲎鲗挿航忉尪鴮?dǎo)致投資者濫訴及政府的訴累，NAFTA締約國(guó)于2001年發(fā)布的關(guān)于第11章的解釋，將國(guó)際法的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)限定為“外國(guó)人的習(xí)慣國(guó)際法最低待遇標(biāo)準(zhǔn)”;規(guī)定“公平和公正待遇”及“全面保護(hù)和安全”的概念不要求給予習(xí)慣國(guó)際法關(guān)于外國(guó)人最低待遇標(biāo)準(zhǔn)之外的待遇;并且，違反了協(xié)定中的其他規(guī)定或不同的國(guó)際協(xié)定，不表明違反了公平與公正待遇。[6]又如，關(guān)于征收問(wèn)題，從NAFTA關(guān)于征收的判例看，最引入注目的問(wèn)題是：政府的規(guī)制行為是否屬于征收行為?在NAFTA的Metalclad公司案中，仲裁庭就認(rèn)為墨西哥市政府拒絕給予原告公司經(jīng)營(yíng)許可的做法構(gòu)成間接征收，并裁決給予原告1700萬(wàn)美元的損害賠償。[7]顯然，若對(duì)征收作寬泛解釋，就會(huì)限制政府為公共利益進(jìn)行管理的權(quán)力。因此，NAFTA締約國(guó)關(guān)于第11章的解釋后來(lái)對(duì)征收規(guī)則也予以限制。美國(guó)和加拿大在后來(lái)的投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定也對(duì)此進(jìn)行了修改和完善，不僅將征收限定在習(xí)慣國(guó)際法的范圍，并將征收與公平公正待遇區(qū)別開(kāi)來(lái)，而且對(duì)間接征收求償予以限制，明確規(guī)定出于保護(hù)合法的公共福利目的(如公共健康、安全和環(huán)境)而采取的非歧視性的規(guī)制行為，除罕見(jiàn)情況外，不構(gòu)成間接征收。[8]這一規(guī)定對(duì)以后的仲裁庭把可予補(bǔ)償?shù)牡恼魇张c正當(dāng)?shù)恼?guī)制相區(qū)分提供了指南，而且會(huì)使外國(guó)投資者關(guān)于任何種類的政府規(guī)制行為都是征收的主張變得更為困難，特別是當(dāng)這種規(guī)制行為關(guān)系到環(huán)境和公共健康時(shí)。[9]顯然，國(guó)際上的這些實(shí)踐值得中國(guó)研究和借鑒。今后中國(guó)也應(yīng)考慮對(duì)有關(guān)協(xié)定中的投資保護(hù)規(guī)則進(jìn)一步完善，使其更為明確具體并具有靈活性，既能有效地保護(hù)投資者利益，也能有效地維護(hù)本國(guó)的公共利益。(三)投資者與東道國(guó)間的爭(zhēng)端解決機(jī)制的利用與完善已如前述，中國(guó)2004年后新一代的雙邊投資條約對(duì)投資者與締約國(guó)間的爭(zhēng)議解決機(jī)制與以前相比大大放松了限制。因投資發(fā)生的任何爭(zhēng)議，投資者都可以提交國(guó)際仲裁。但是，近年來(lái)國(guó)際上有關(guān)投資爭(zhēng)端的實(shí)踐值得中國(guó)予以密切關(guān)注。在過(guò)去五年里世界上根據(jù)協(xié)定提交國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)的案件數(shù)量急劇增加，截至2005年6月，已知的案件總數(shù)已達(dá)183件。57個(gè)政府面臨國(guó)際投資仲裁，其中有36個(gè)發(fā)展中國(guó)家政府、12個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家政府、8個(gè)東南歐國(guó)家政府以及獨(dú)聯(lián)體政府。[10]這些投資爭(zhēng)端案件涉及各種投資，其中包括私有化合同和國(guó)家特許權(quán);涉及各行各業(yè)及諸多活動(dòng)，包括建筑、水和污水處理服務(wù)業(yè)、釀酒、電信特許權(quán)、銀行和金融服務(wù)、酒店管理、電視和廣播、危險(xiǎn)廢物管理、紡織品生產(chǎn)、天然氣和石油生產(chǎn)，以及各種采礦業(yè)等。投資爭(zhēng)端的國(guó)際仲裁機(jī)制是一把雙刃劍。一方面它給私人投資者提供了有力的救濟(jì)和保護(hù)，另一方面，它也會(huì)給東道國(guó)帶來(lái)某些負(fù)面效應(yīng)。例如，國(guó)際仲裁使東道國(guó)不僅要花費(fèi)巨額資金對(duì)索賠進(jìn)行辯護(hù)，[11]而且就索賠數(shù)額來(lái)說(shuō)，部分案例數(shù)額非常龐大。例如，在Lauder案中，捷克共和國(guó)賠付了近2.7億美元及巨額利息;在2004年12月29日判決的CSOB對(duì)斯洛伐克案中，賠償金額為8.24億美元，另外還有1000萬(wàn)美元是作為對(duì)CSOB公司所受損失的部分補(bǔ)償;在2002年Occidental對(duì)厄瓜多爾案的裁決中，賠償金額為7100萬(wàn)美元，另外還有利息。當(dāng)然并非所有索賠都能如愿以償?shù)墨@得賠付，實(shí)際上也有許多案件的獲勝方是東道國(guó)政府。更重要的是，它對(duì)于東道國(guó)關(guān)于外資、社會(huì)和環(huán)境的管理、公共資源的利用都可能產(chǎn)生挑戰(zhàn)并帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。這種挑戰(zhàn)一方面可促使東道國(guó)政府加強(qiáng)法治、依法行政、保護(hù)外國(guó)投資者的合法利益，另一方面，政府也可能因?yàn)閾?dān)心涉訴而對(duì)本應(yīng)采取的管理或規(guī)制措施畏縮不前，不利于維護(hù)公共利益。此外，仲裁員可能出現(xiàn)的偏見(jiàn)和誤判、程序的不透明、仲裁裁決的不確定性以及矯正程序的缺乏，也可能使裁決對(duì)東道國(guó)產(chǎn)生不利影響。可見(jiàn)，在國(guó)際仲裁機(jī)制變得易于為私人投資者利用的情況下，對(duì)于東道國(guó)來(lái)說(shuō)，如何防止私人濫訴，避免國(guó)際訴累，節(jié)省政府資源，增強(qiáng)政府的公共政策管理空間，無(wú)疑是值得注意的重要問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，既要注意實(shí)體問(wèn)題，進(jìn)一步完善投資協(xié)定的實(shí)體規(guī)則和規(guī)定;也要注意程序問(wèn)題，如建立案件初審制、敗訴方付費(fèi)、設(shè)立上訴程序或矯正機(jī)制等。近年來(lái)，美國(guó)、加拿大新的雙邊投資協(xié)定范本為完善爭(zhēng)端解決機(jī)制采取的一些措施，值得借鑒和參考。[12]中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，對(duì)于投資者爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題，既要考慮到投資者的保護(hù)，也要考慮到東道國(guó)的主權(quán)和利益，使其投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的設(shè)計(jì)更為完善。例如，對(duì)于可以提交國(guó)際仲裁解決的事項(xiàng)范圍，除現(xiàn)已承諾的征收及補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)外，關(guān)于外資準(zhǔn)人、透明度等事項(xiàng)均不宜放開(kāi);應(yīng)更注重利用仲裁前的協(xié)商與調(diào)解程序，促使?fàn)幎说挠押媒鉀Q;應(yīng)盡可能地健全和完善國(guó)內(nèi)的各種爭(zhēng)端解決機(jī)制，盡可能地促使投資爭(zhēng)端在當(dāng)?shù)亟鉀Q，以避免國(guó)際訟累，節(jié)省或減少成本;還應(yīng)該密切跟蹤投資爭(zhēng)端發(fā)展趨勢(shì)，以便迅速甄別有可能引發(fā)訴訟的行為，注意評(píng)估執(zhí)行國(guó)際投資協(xié)定的承諾時(shí)所積累的經(jīng)驗(yàn)，并且從中汲取教訓(xùn)。注釋:*中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。**聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展組織國(guó)際投資協(xié)定室主任。[1]資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展組織(/iia)。[2]通常，雙邊投資協(xié)定的有效期為10年。但是，部分雙邊投資協(xié)定規(guī)定其有效期為15年、20年甚至是30年。如果雙邊投資協(xié)定到期后并未終止，那么該協(xié)定將無(wú)限期有效，直到任何一個(gè)簽約方以書面方式終止該協(xié)定。[3]資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展組織(/iia)。[4]有關(guān)投資自由化問(wèn)題，參見(jiàn)余勁松：《中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的外資準(zhǔn)入階段國(guó)民待遇問(wèn)題》，載《法學(xué)家》2004年第6期。[5]SeePope&Talbot，Inc.v.TheGovernmentofCanada;S.D.Myers，inc.v.Canada，40I.L.M.1408，1437(NAFFAArb.Trib.(Nov.13，2000);Metalcladcorp.V.unitedMexicanStates，40I.LJ