PPP系列之三十：地下綜合管廊建設(shè)的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

LUC聯(lián)合資本觀察專(zhuān)欄——PPP系列之三十地下綜合管廊建設(shè)的國(guó)內(nèi)探索導(dǎo)讀：雖然我國(guó)之前零零星星地進(jìn)行了一些地下綜合管廊的建設(shè)，但運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)并無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)，哈爾濱、長(zhǎng)沙等市作為首批試點(diǎn)城市在運(yùn)用PPP模式進(jìn)上進(jìn)行了有益的探索。上期我們主要介紹了歐洲、日本、臺(tái)灣等地建設(shè)地下綜合管廊的經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)對(duì)各地經(jīng)驗(yàn)的分析，提出了幾條我國(guó)運(yùn)用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊的原則，以期對(duì)我國(guó)蓬勃興起的地下綜合管廊建設(shè)提供一些實(shí)際可行的意見(jiàn)，其中幾條在政府文件中得到了體現(xiàn)?！冻鞘械叵戮C合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào)，下稱《意見(jiàn)》）于今年11月底由發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布，《意見(jiàn)》主要有三方面內(nèi)容:第一,確定了建立主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。第二,明確了費(fèi)用的構(gòu)成主要分為“入廊費(fèi)”和“日常維護(hù)費(fèi)”。第三,完善了保障措施,對(duì)于公益屬性管線入廊可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)于城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)不能通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，由地方人民政府視情給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。在《意見(jiàn)》出臺(tái)之前，一些試點(diǎn)城市就已經(jīng)在進(jìn)行地下綜合管廊PPP模式建設(shè)的嘗試，《意見(jiàn)》是在試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)、成果的基礎(chǔ)上發(fā)布的，下面我們主要以哈爾濱市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目為例，介紹PPP模式的運(yùn)作方案。該項(xiàng)目采取“投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖如下：1、由市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作為招標(biāo)人，通過(guò)招標(biāo)方式，選定社會(huì)資本。市政府指定市建設(shè)集團(tuán)有限公司與社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司。地下綜合管廊工程屬于公益性項(xiàng)目，通常政府對(duì)關(guān)系公共利益和公共安全的事項(xiàng)（如股權(quán)變更時(shí)，受讓方不滿足合同約定的技術(shù)能力、財(cái)務(wù)信用、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等基本條件；縮減運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)費(fèi)等）享有一票否決權(quán)。參照國(guó)內(nèi)其他公益性項(xiàng)目的做法，市建設(shè)集團(tuán)有限公司以一元人民幣持有項(xiàng)目公司金股（即無(wú)實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值，權(quán)益主要表現(xiàn)為否決權(quán)而非收益權(quán)或其他表決權(quán)，金股通常作為1股）。市建設(shè)集團(tuán)有限公司也可根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)意愿，通過(guò)自籌資金增加自身股權(quán)比例，獲取收益分成。2、項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。項(xiàng)目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。3、項(xiàng)目建成投入使用后，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司根據(jù)市政府及價(jià)格主管部門(mén)出臺(tái)的收費(fèi)政策對(duì)入廊單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費(fèi)（包括入廊費(fèi)和管廊運(yùn)行維護(hù)費(fèi)收入）。政府按照設(shè)施使用的績(jī)效考核情況分期支付財(cái)政補(bǔ)貼，合作期滿后項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼，按照下式進(jìn)行計(jì)算：其中：合理利潤(rùn)率以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率為基數(shù)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定；年度折現(xiàn)率通過(guò)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。該項(xiàng)目在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上與《意見(jiàn)》“主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制”精神略有沖突，根據(jù)《意見(jiàn)》，城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位協(xié)商確定。我們推測(cè)之所以未市場(chǎng)定價(jià)，是由于供需雙方的信息不對(duì)稱，項(xiàng)目公司無(wú)法確知管線使用單位傳統(tǒng)直埋方式的費(fèi)用情況，并且雙方對(duì)管廊實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用的預(yù)測(cè)不一致，以及市場(chǎng)上缺乏雙方認(rèn)可的公正的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，造成談判困難。不過(guò)隨著管廊建設(shè)的不斷推進(jìn)，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)會(huì)不斷積累，市場(chǎng)定價(jià)的條件會(huì)不斷成熟。關(guān)于調(diào)價(jià)機(jī)制，該項(xiàng)目的建設(shè)成本對(duì)應(yīng)的付費(fèi)期內(nèi)不作調(diào)整；管廊運(yùn)營(yíng)成本根據(jù)服務(wù)期內(nèi)的通貨膨脹情況（哈爾濱市統(tǒng)計(jì)局公布的當(dāng)期CPI數(shù)值）調(diào)整。以三（3）年為周期，進(jìn)行定期調(diào)價(jià)。其他試點(diǎn)城市也進(jìn)行了其他的一些有益嘗試，比如在長(zhǎng)沙市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，將入廊費(fèi)分?jǐn)偟秸麄€(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)分年度支付,并引入管線單位作為項(xiàng)目公司股東，運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)和入廊費(fèi)采取“收支兩條線”的方式。為保證項(xiàng)目公司合理收益，如果在運(yùn)營(yíng)期間，因政策性因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際收益與預(yù)期相比出現(xiàn)重大偏離,可對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；項(xiàng)目公司與政府協(xié)商一致后可適當(dāng)進(jìn)行綜合管廊沿線的商業(yè)開(kāi)發(fā)。作者：徐振偉LUC聯(lián)合資本研究中心本文僅代表LUC聯(lián)合資本機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)，不構(gòu)