應(yīng)急管理模式思考

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!應(yīng)急管理模式思考一、突發(fā)公共事件的概念和特征

突發(fā)公共事件主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和重大社會(huì)影響，是對(duì)公共安全、社會(huì)穩(wěn)定、國家政權(quán)有較大影響的突發(fā)公共事件或狀態(tài)。突發(fā)公共事件大都具有危機(jī)的特質(zhì)，或者說具有向危機(jī)事件轉(zhuǎn)化的潛質(zhì)。具體來講突發(fā)公共事件有以下幾個(gè)共同特征：

一是突發(fā)性。突發(fā)公共事件雖然是由一系列細(xì)小事件逐漸發(fā)展而來的，有一個(gè)量變過程，但事件爆發(fā)的時(shí)間、規(guī)模、具體態(tài)勢和影響深度，經(jīng)常出乎人們的意料之外。即事件發(fā)生突如其來，一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會(huì)被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機(jī)會(huì)稍縱即逝，如果不能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，將會(huì)造成更大的危害和損失。

二是公共性。突發(fā)公共事件專指在公共管理范疇內(nèi)的危機(jī)事件，其影響和涉及的主體具有公共性。當(dāng)然，突發(fā)公共事件的直接涉及范圍不一定是在普遍的公眾領(lǐng)域，但是事件卻會(huì)因?yàn)檠杆賯鞑ヒ鸸姷年P(guān)注，成為公共熱點(diǎn)并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會(huì)秩序混亂。如美國發(fā)生的炭疽菌事件，實(shí)際發(fā)生案例并不多，但造成的影響和恐慌卻是全國性的。

三是客觀性。不管哪一種突發(fā)公共事件，其實(shí)質(zhì)都是事物本身潛在的矛盾和問題積聚激化后的表現(xiàn)形式。危機(jī)是必然發(fā)生的偶然事件，突發(fā)公共事件是每一個(gè)社會(huì)形態(tài)和政府管理體系都會(huì)面對(duì)的挑戰(zhàn)。在分析社會(huì)危機(jī)產(chǎn)生和發(fā)展的根源時(shí)，西方學(xué)者基于人性假設(shè)，把社會(huì)危機(jī)和人性聯(lián)系起來的理論，也從另外的視角說明了突發(fā)公共事件是社會(huì)固有的常態(tài)現(xiàn)象。

四是不確定性和多變性。突發(fā)公共事件的不確定性表現(xiàn)在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規(guī)則，事件瞬息萬變，難以準(zhǔn)確預(yù)測和把握。不確定性和人類理性的有限性使得人們在事件面前往往無所適從，更增強(qiáng)了恐慌感并擴(kuò)大不安全感。

五是多樣性，也稱事件的獨(dú)特性。突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展具有不同的情景，在表現(xiàn)形式上各有特色，從而導(dǎo)致難以照章辦事。目前突發(fā)公共事件的分類有近百種之多，而且同樣的事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、原因及變化的趨勢又各不相同和千變?nèi)f化。

六是危害性。不論什么性質(zhì)和規(guī)模的突發(fā)公共事件，都必然不同程度地給社會(huì)造成破壞、混亂和恐慌，突出表現(xiàn)在：公眾生命受到威脅；經(jīng)濟(jì)上遭受重大損失；正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞，造成社會(huì)的局部動(dòng)蕩和混亂。此外，突發(fā)公共事件還會(huì)給人們心理造成無法用量化指標(biāo)衡量的負(fù)面效應(yīng)。任何一個(gè)突發(fā)公共事件，都有可能把潛在的社會(huì)矛盾引發(fā)出來，威脅整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

七是信息的有限性。由于突發(fā)公共事件的隨機(jī)性和不確定性，很多信息是隨著事態(tài)的發(fā)展而演變的，而時(shí)間的緊迫性，使得決策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及時(shí)，并且在信息的反饋和處理過程中，信息的準(zhǔn)確性和有效性也難以保證，導(dǎo)致信息失真。這是對(duì)決策者最嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

八是雙重性。突發(fā)公共事件和所有的危機(jī)一樣既是危險(xiǎn)，也是機(jī)遇。危機(jī)并非絕對(duì)的壞事，因?yàn)槲C(jī)往往又是生機(jī)、轉(zhuǎn)化的開始。正如美國管理專家諾曼·奧古斯丁所說：“一次危機(jī)既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊(yùn)藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會(huì)，就是危機(jī)處理的精髓；而錯(cuò)誤地估計(jì)形勢，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化，則是不良危機(jī)處理的典型特征?！敝袊臐h字也圓滿地表達(dá)出危機(jī)的內(nèi)涵，即“危險(xiǎn)加機(jī)遇”，危機(jī)事件是“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”。在社會(huì)領(lǐng)域，突發(fā)公共事件具有社會(huì)的安全閥和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的功能，可以為社會(huì)的發(fā)展提供一次進(jìn)行變革、改進(jìn)和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。需要說明的是，突發(fā)公共事件由危險(xiǎn)向機(jī)遇、由“危機(jī)”向“問題”的轉(zhuǎn)化，并非是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)和完成的，只有正視并解決突發(fā)公共事件所表現(xiàn)出來的問題，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才可能將危機(jī)轉(zhuǎn)化為促成革新的動(dòng)力和轉(zhuǎn)機(jī)。

二、美國城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理發(fā)展歷程及基本經(jīng)驗(yàn)

（一）發(fā)展歷程

美國城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，回顧幾十年的歷程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段分散管理階段

20世紀(jì)30年代，美國需要由聯(lián)邦政府處理的災(zāi)害應(yīng)急問題已經(jīng)十分普遍，到了20世紀(jì)60年代和70年代早期，美國先后遭到了卡拉號(hào)、貝西號(hào)、卡米麗號(hào)和阿格麗絲號(hào)臺(tái)風(fēng)以及阿拉斯加大地震、圣·佛蘭多大地震的襲擊，這些大的災(zāi)害引起了人們對(duì)自然災(zāi)害的關(guān)注。與核工廠和危險(xiǎn)物品運(yùn)輸有關(guān)的隱患被列入自然災(zāi)害后，整個(gè)聯(lián)邦共有100多個(gè)機(jī)構(gòu)，都擔(dān)負(fù)著處置某一類災(zāi)害、隱患或緊急情況的任務(wù)。管理突發(fā)事件的職能分散在各個(gè)不同的部門，缺乏必要的合作與協(xié)調(diào)。整個(gè)聯(lián)邦應(yīng)急救災(zāi)的工作多頭化、重復(fù)化、復(fù)雜化。雖然六十年代以后的一些大災(zāi)難促使美國協(xié)調(diào)有關(guān)部門、組織了聯(lián)邦災(zāi)難救助管理局（federaldisasterassistanceadministration），但是部門協(xié)調(diào)仍然很不通暢。

第二階段整合管理階段

**年，在全國州長協(xié)會(huì)的呼吁下，卡特總統(tǒng)宣布合并所有與災(zāi)害有關(guān)的機(jī)構(gòu)，組建了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局（thefederalemergencymanagementagency，簡稱fema），這是聯(lián)邦層面最主要的突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)。緊急情況管理局合并了其它相關(guān)機(jī)構(gòu)中的聯(lián)邦保險(xiǎn)署、國家消防局、國家氣象服務(wù)與社區(qū)籌備計(jì)劃署以及住宅與城市發(fā)展部下屬的聯(lián)邦災(zāi)害援助署。國內(nèi)防衛(wèi)的職能也從防務(wù)部的內(nèi)防籌備署移交給了這個(gè)新機(jī)構(gòu)。fema成立后立即著手開發(fā)一個(gè)整體突發(fā)事件管理系統(tǒng)，旨在為所有的突發(fā)事件提供“指導(dǎo)、控制和預(yù)警”，小到單個(gè)的自然災(zāi)害，大到戰(zhàn)爭。fema在全國設(shè)立了十個(gè)地區(qū)辦公室，并另設(shè)兩個(gè)大區(qū)辦公室。每個(gè)地區(qū)為幾個(gè)州服務(wù)，這些辦公室的人員直接與州政府合作幫助制定防止災(zāi)害的計(jì)劃，并在突發(fā)事件發(fā)生后實(shí)施緊急救助。fema與地方突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)以及27個(gè)相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保持密切的合作關(guān)系。

第三階段集中管理階段

這一階段起始于“9·11”事件。震驚世界的“9·11”事件使2797人喪生，直接損失3000億美元，間接損失達(dá)5000億美元。聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)測算，這一事件使當(dāng)年世界經(jīng)濟(jì)增長率減少1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)由“9·11”事件造成的恐怖事件陰影，在很多美國人心頭至今揮之不去?！?·11”事件后，**年9月16日，美國白宮即宣告組建國土安全部。2003年3月，fema同其它22個(gè)聯(lián)邦局、項(xiàng)目處、辦公室一起，加入并組建成了國土安全部，它的目標(biāo)是從人為的緊急突發(fā)事件到自然災(zāi)害，力求在全國范圍內(nèi)開展協(xié)調(diào)一致的措施來保障國家和社會(huì)安全。國土安全部的成立標(biāo)志著美國的突發(fā)公共事件處置進(jìn)入了一個(gè)全面整合、高度集中的新階段。

值得關(guān)注的是，上個(gè)世紀(jì)70年代以來，日益普及的“911”報(bào)警系統(tǒng)在極大地提高了警方應(yīng)急處置水平的同時(shí)，也引發(fā)出新的問題，即大量非緊急求助電話給“911”報(bào)警系統(tǒng)帶來了巨大壓力。為解決這一問題，90年代末，美國司法部申請了“311”號(hào)碼作為全國免費(fèi)非緊急求助電話，迄今已在華盛頓、紐約、芝加哥、洛杉磯等30多個(gè)城市開通了“311”非緊急報(bào)警系統(tǒng)，目前正在全國普及應(yīng)用?！?11”非緊急報(bào)警系統(tǒng)開通后，取得了良好效果，不僅提高了緊急事件處置效率，將警務(wù)人員從大量非緊急報(bào)警的處置工作中解救出來，更通過“311”系統(tǒng)架設(shè)了一條政府與公民之間的橋梁，增強(qiáng)了政府與社區(qū)組織、公民個(gè)人間的溝通與協(xié)作關(guān)系，有效拉近了民眾與政府之間的距離?！?11”建設(shè)表明美國在處置應(yīng)急突發(fā)事件思路上的新突破，對(duì)我們當(dāng)前的應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)極具借鑒意義。

（二）美國突發(fā)事件處置的主要特征

1、系統(tǒng)化。為加強(qiáng)國家對(duì)危機(jī)事件的處理能力，美國高度重視應(yīng)急處置系統(tǒng)化建設(shè)。首先在指導(dǎo)思想上，將重大突發(fā)公共事件視為對(duì)國家安全的威脅，從以往的孤立和局部認(rèn)識(shí)，提升到維護(hù)國家穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、政治安全的戰(zhàn)略高度。其次在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將70年代處于零散狀態(tài)的上百個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)逐漸整合，實(shí)行集中管理。特別是針對(duì)“9·11”事件暴露出的信息不暢、配合不佳等諸多問題，促使美國設(shè)立國土安全部，進(jìn)一步完善危機(jī)管理系統(tǒng)。三是在資源整合上，美國大力增強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的迅速反應(yīng)與全面控制能力，構(gòu)成了國家在危機(jī)條件下穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的專門管理系統(tǒng)，積極整合包括信息資源、組織資源、知識(shí)資源、物資資源、社會(huì)資源、科技資源和國際資源等各種資源，有效避免了資源缺乏或未能有效利用而造成的失誤。

2、專業(yè)化。美國突發(fā)事件處置的專業(yè)化主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是多層次多方面布局。大體上有社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全和政治安全三方面，構(gòu)成國家危機(jī)管理的主體格局。各方面形成了不同層次的專業(yè)職能機(jī)構(gòu)和政策系統(tǒng)，各司其責(zé)。特別是美國的社會(huì)安全系統(tǒng)在“9·11”事件后向高度專業(yè)化和高效能方向發(fā)展。二是提高機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。三是多部門合成參與危機(jī)處理。如美國聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局廣泛參與許多應(yīng)急處理，美國陸軍工程團(tuán)、氣象局、地質(zhì)局、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等參與聯(lián)邦應(yīng)急管理署的救災(zāi)工作，美聯(lián)儲(chǔ)與司法部和安全機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)金融事件時(shí)有合作關(guān)系。四是地方政府的參與和合作。地方政府常處危機(jī)管理第一線，多數(shù)建有小型應(yīng)急中心。

3、法治化。應(yīng)急處理涉及公民權(quán)利和政府權(quán)力運(yùn)用的法律問題，處理或程序不當(dāng)可能激化矛盾，因此需要強(qiáng)調(diào)法治。美國1976年制定的《緊急狀態(tài)法》，對(duì)緊急狀態(tài)發(fā)布程序和方式、期限，緊急權(quán)力和國會(huì)監(jiān)督權(quán)等都作了詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際應(yīng)用中，緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律，形成專門法律系統(tǒng)和多種應(yīng)用方法，既有全國緊急狀態(tài)，也有局部緊急狀態(tài)如環(huán)保緊急狀態(tài)、疫情緊急狀態(tài)，地震緊急狀態(tài)甚至非法移民緊急狀態(tài)等，使突發(fā)公共事件處置既有法可依，又保持高度靈活。

4、社會(huì)化。廣泛利用社會(huì)力量是美國突發(fā)公共事件處置的重要方法。西方社會(huì)有數(shù)量大、名目多的各種民間應(yīng)急組織和其他組織，是應(yīng)急處理必不可少的依靠力量。美國《國土安全的國家戰(zhàn)略》就明確提出“動(dòng)員全社會(huì)”的原則。事實(shí)說明，充分動(dòng)員社會(huì)力量參與突發(fā)公共事件處置，既是對(duì)政府處置工作的有力補(bǔ)充，也是政府了解和把握民心、民意，樹立政府形象和擴(kuò)大危機(jī)管理社會(huì)基礎(chǔ)的有效渠道。

（三）美國危機(jī)管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

西方發(fā)達(dá)國家很早就重視突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系的建立，在西方發(fā)達(dá)國家，社會(huì)（城市）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)等危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制已經(jīng)成為城市公共事業(yè)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置。美國突發(fā)公共事件危機(jī)管理建設(shè)具有如下經(jīng)驗(yàn)：

1、建立政府危機(jī)管理控制指揮中心是處置突發(fā)公共事件的核心?？傮w而言，危機(jī)管理體制大都具有“核心小、范圍大”的特征?！昂诵男　笔侵钢笓]中樞位高權(quán)重、反應(yīng)迅速、決策靈活、處置果斷；“范圍大”是指緊急應(yīng)對(duì)系統(tǒng)龐大，包括軍隊(duì)、外交、情報(bào)、警察、醫(yī)療、交通等重要職能部門。危機(jī)管理控制指揮中心是危機(jī)預(yù)防管理的核心部分，其職能是對(duì)各種潛在危機(jī)進(jìn)行預(yù)測，為危機(jī)的處理制定有關(guān)策略和步驟，危機(jī)發(fā)生后，指揮中心立即做出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機(jī)的處理。美國早在**年就組建了國家層面的危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急管理局（fema），**年9月又成立了國土安全部。在今天這樣一個(gè)高危機(jī)的社會(huì)里，只有成立常設(shè)規(guī)范的危機(jī)管理中心，才能將政府的危機(jī)管理納人到科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

2、地方政府負(fù)責(zé)應(yīng)急管理機(jī)制是處置突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)。由于突發(fā)事件的特殊性質(zhì)，加之美國州政府具有較大的自治權(quán)，所以美國地方層面的突發(fā)事件管理機(jī)制是整個(gè)國家管理機(jī)制的基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國以應(yīng)急區(qū)域的各個(gè)地方政府為節(jié)點(diǎn)，形成扁平化應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急事務(wù)一般都是由當(dāng)?shù)卣苯犹幚?，只有解決不了時(shí)，才請求上一級(jí)政府提供支持和幫助，由上級(jí)政府提供物資、資金、技術(shù)、人員等方面的必要幫助，上級(jí)政府或周邊地區(qū)提供的增援到達(dá)該轄區(qū)后，接受該轄區(qū)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，應(yīng)急指揮調(diào)度仍由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。聯(lián)邦和州政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)只是該網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之一，主要為地方政府的應(yīng)急工作提供支持和補(bǔ)充；聯(lián)邦、州政府應(yīng)急官員到達(dá)現(xiàn)場后，并不取代地方政府的指揮權(quán)，而是根據(jù)地方政府的要求，協(xié)調(diào)相應(yīng)資源，支持其開展應(yīng)急救援活動(dòng)；跨區(qū)域應(yīng)急時(shí)，聯(lián)邦或州政府負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門和地區(qū)擬定應(yīng)急救援活動(dòng)的總體目標(biāo)、應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃與優(yōu)先次序，向各地區(qū)提供增援，但不取代地方政府的指揮權(quán)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，每一個(gè)州和某些主要城市都設(shè)有相應(yīng)的突發(fā)事件管理部門與聯(lián)邦的fema相對(duì)應(yīng)。在一些重要的州和城市，往往有多個(gè)與突發(fā)事件管理相關(guān)的部門。比如，在加利福尼亞州，除了有突發(fā)事件服務(wù)辦公室（officeofemergencyservices），還設(shè)立了突發(fā)事件醫(yī)療服務(wù)處（emergencymedicalservicesauthority）、以及州長突發(fā)事件服務(wù)辦公室（emergencyservices，governor’soffice）。

3、部門之間高度協(xié)作是處置突發(fā)公共事件的關(guān)鍵。突發(fā)事件管理涉及到多個(gè)機(jī)構(gòu)和單位，迫切需要部門之間的合作與聯(lián)動(dòng)。紐約州政府設(shè)立突發(fā)事件管理辦公室（semo）作為核心機(jī)構(gòu)。在任何自然、技術(shù)、人為的突發(fā)事件之前、之中和之后，這個(gè)機(jī)構(gòu)提供領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、教育和資源，來保護(hù)紐約州的生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境。紐約州政府的semo并不是單槍匹馬，而是通過與其他部門之間一系列穩(wěn)定的合作計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的管理功能。具體而言，紐約semo統(tǒng)籌下的突發(fā)事件管理合作計(jì)劃有以下幾項(xiàng)：

在化學(xué)預(yù)防方面，根據(jù)聯(lián)邦《1976年超級(jí)基金修正案和再次授權(quán)法案》（sara），紐約州政府突發(fā)事件反應(yīng)委員會(huì)（serc）指導(dǎo)和監(jiān)督各地方突發(fā)事件委員會(huì)（lepc）跟蹤任何危險(xiǎn)化學(xué)品。

在突發(fā)事件公共信息方面，semo通過其社區(qū)事務(wù)處向公眾分發(fā)公共健康和安全保護(hù)信息，這些教育材料起到了提高公眾對(duì)突發(fā)事件預(yù)防和處理的認(rèn)知水平。semo還為地方公共信息人員提供培訓(xùn)。

在計(jì)劃方面，semo通過評(píng)估縣、市政府的突發(fā)事件計(jì)劃，向地方提供支持和幫助。semo還負(fù)責(zé)根據(jù)情勢發(fā)展，修訂《紐約州突發(fā)事件管理綜合計(jì)劃》。

在突發(fā)事件警報(bào)系統(tǒng)方面，semo與州突發(fā)事件溝通委員會(huì)（secc）共同負(fù)責(zé)管理紐約州的突發(fā)事件警報(bào)系統(tǒng)（eas）。

在突發(fā)事件處理方面，在紐約州范圍內(nèi)的任何突發(fā)事件發(fā)生后，一律由semo協(xié)調(diào)所有州級(jí)應(yīng)急措施。主要由州突發(fā)事件處理中心（eoc）和semo下屬的五個(gè)地區(qū)辦公室的員工參與。semo也協(xié)調(diào)聯(lián)邦資源以支持州的活動(dòng).州的活動(dòng)以《1950年聯(lián)邦民事防務(wù)法》、《1951年紐約州緊急防務(wù)法》、《紐約州行政法》第2-b條款、以及《紐約州突發(fā)事件管理綜合計(jì)劃》為依據(jù)。

在突發(fā)事件通訊方面，州突發(fā)事件協(xié)調(diào)中心（secc）24小時(shí)工作，向地方、州和聯(lián)邦政府報(bào)告突發(fā)事件，并作出第一反應(yīng)，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，semo向當(dāng)?shù)?、縣和州政府的工作部門提供最先進(jìn)的通訊設(shè)備。

在災(zāi)害復(fù)蘇援助方面，自**年以來，聯(lián)邦政府宣布的突發(fā)事件中有22個(gè)發(fā)生在紐約州，州政府爭取到20億美元的救濟(jì)補(bǔ)助。州政府啟動(dòng)了各種援助項(xiàng)目：州政府勞工局管理“個(gè)別家庭資助項(xiàng)目”，城建局負(fù)責(zé)“災(zāi)害任房援助”，小企業(yè)管理局負(fù)責(zé)提供低息貸款。

在培訓(xùn)和練習(xí)方面，在突發(fā)事件管理和服務(wù)技能方面，semo向全州范圍提供練習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

4、非政府組織與政府之間廣泛合作是處置突發(fā)公共事件的依托。民間力量的參與是提高公共危機(jī)管理效率的重要因素——在危機(jī)管理領(lǐng)域，政府在掌控資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面雖有優(yōu)勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)準(zhǔn)備階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，提高危機(jī)處理效率。美國的突發(fā)事件管理機(jī)制的另一個(gè)重要內(nèi)容是企業(yè)、基金會(huì)和研究部門等非政府機(jī)構(gòu)的積極參與。美國的突發(fā)事件管理的設(shè)備和后勤服務(wù)，很大程度上都依賴企業(yè)的服務(wù)。紅十字會(huì)、基金會(huì)、協(xié)會(huì)、研究部門等非政府機(jī)構(gòu)，在搜集信息、分析形勢、提出建議方面發(fā)揮著越來越重要的影響，成為不可缺少的一部分。具體來看，非政府組織的參與和合作主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是先進(jìn)技術(shù)。美國企業(yè)、學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)在先進(jìn)技術(shù)的研制和應(yīng)用方面，往往較之政府領(lǐng)先一步。這些非政府組織的先進(jìn)技術(shù)，比如宇宙定位、微生物試驗(yàn)等等，對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)報(bào)、管理和事后重建發(fā)揮著越來越重要的作用。

二是資助。在突發(fā)事件發(fā)生后，企業(yè)、協(xié)會(huì)、基金等提供及時(shí)資助，既解燃眉之急，又凝聚人心。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》在**年12月初的調(diào)查，美國至少有50家專門負(fù)責(zé)為9·11事件中殉職的救援人員家屬接受捐款的慈善機(jī)構(gòu)，現(xiàn)已募集到3.53億美元。由于此類捐款目前仍在增加，所以保守地估計(jì)，殉職救援人員的家屬僅從慈善機(jī)構(gòu)得到的捐款就至少有100萬美元。

三是商業(yè)援助。企業(yè)和有關(guān)協(xié)會(huì)直接提供商業(yè)合作機(jī)會(huì)，對(duì)個(gè)人是雪中送炭，也有利于地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的盡快復(fù)蘇。在某一地區(qū)發(fā)生突發(fā)事件后。這些非政府組織組建各類災(zāi)難救助項(xiàng)目，比如地區(qū)重建行動(dòng)計(jì)劃、個(gè)人幫助計(jì)劃、就業(yè)培訓(xùn)援助計(jì)劃、小企業(yè)復(fù)蘇計(jì)劃。

四是研究分析和建議。突發(fā)事件的管理是一個(gè)需要不斷更新的科學(xué)，因此，美國的非政府研究機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要的作用。因?yàn)楠?dú)立于政府以外，非政府部辯證可以比較客觀地對(duì)已有的管理機(jī)制提出評(píng)估，并對(duì)體制完善提出建議。在紐約9·11事件后，麥肯錫公司、科羅拉多大學(xué)災(zāi)害研究中心等非政府機(jī)構(gòu)就做了這樣的事情。麥克錫管理咨公司的研究報(bào)告在肯定紐約警察局工作的同時(shí)，指出一些存在的問題。紐約警察局已經(jīng)根據(jù)建議作了修正，如增設(shè)一個(gè)反恐怖主義處、擴(kuò)大和加強(qiáng)了情報(bào)部門、改進(jìn)了指令傳達(dá)的效率、更新警官的設(shè)備。美國國家自然基金會(huì)和科羅拉多大學(xué)災(zāi)害研究中心共同組織的“9·11突發(fā)事件反應(yīng)研究項(xiàng)目”邀請了數(shù)十名專家，從新技術(shù)應(yīng)用、信息溝通、政府和非政府機(jī)構(gòu)合作，種族問題、聯(lián)邦突發(fā)事件管理體制、醫(yī)療衛(wèi)生等問題開展了三十多項(xiàng)專題研究，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，并提出了進(jìn)一步改善突發(fā)事件管理中需要關(guān)注的問題和建議。

5、建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是處置突發(fā)公共事件的前提。危機(jī)預(yù)防管理的一項(xiàng)重要工作就是要對(duì)各種潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)進(jìn)行評(píng)估。首先評(píng)估政府可能遇到的各種危機(jī)，把握政府危機(jī)的數(shù)量、種類、性質(zhì)、特點(diǎn)及其規(guī)律，對(duì)危機(jī)的形態(tài)進(jìn)行分類，并根據(jù)危機(jī)的不同性質(zhì)，對(duì)危機(jī)劃分等級(jí);其次，為每一類別或級(jí)別的危機(jī)制定具體的危機(jī)處理戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)，一旦發(fā)生危機(jī)，可根據(jù)危機(jī)應(yīng)急機(jī)制馬上進(jìn)入危機(jī)處理。美國國土安全部將美國的安全分為5個(gè)等級(jí)，并相應(yīng)做出不同的防御措施;再次，監(jiān)控危機(jī)的發(fā)生，注意搜集與危機(jī)有關(guān)的各種信息，通過對(duì)信息的整合、處理、判斷和數(shù)據(jù)的分析，掌握危機(jī)的各種變化和最新信息，監(jiān)測危機(jī)發(fā)生的概率和趨勢，分析危機(jī)所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，對(duì)危機(jī)作出科學(xué)的預(yù)測和判斷。

6、提高公眾危機(jī)意識(shí)是處置突發(fā)公共事件的重要條件。美國危機(jī)防范意識(shí)和能力的培養(yǎng)、危機(jī)防范措施的改善與演習(xí)，走向經(jīng)常化、制度化、法定化。在全社會(huì)樹立正確的危機(jī)防范意識(shí)，是形成完善的危機(jī)管理體系的關(guān)鍵之一。實(shí)踐證明，不論是國家機(jī)構(gòu)工作人員還是普通的社會(huì)公眾，如果能夠有較強(qiáng)的危機(jī)防范意識(shí)和能力，那么在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)就能夠減少損失幷減輕社會(huì)震蕩。而危機(jī)防范意識(shí)和能力的培養(yǎng)除了平時(shí)的宣傳教育以外，規(guī)范化、制度化、法定化的危機(jī)演習(xí)是必不可少的。從美國情況來看，日常的情景訓(xùn)練和危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，對(duì)于提高危機(jī)管理效率、減少危機(jī)帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習(xí)不是偶爾的，而是經(jīng)常化、制度化，并寫入有關(guān)危機(jī)管理的立法中去。

三、中國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀及主要問題

（一）我國突發(fā)公共事件現(xiàn)狀

現(xiàn)代社會(huì)在一定意義上可以說是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在人類的歷史長河中，任何一個(gè)國家或地區(qū)都會(huì)面臨這樣那樣的突發(fā)公共事件。oecd的研究表明，從1950年到2000年，無論是從事故發(fā)生的數(shù)量還是由于災(zāi)難造成的死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失來看，世界范圍內(nèi)突發(fā)公共事件呈上升趨勢的特點(diǎn)都是明顯的。盡管人們對(duì)我國目前是否進(jìn)入安全事故高發(fā)期有不同的看法，但我國安全生產(chǎn)面臨著嚴(yán)峻的形勢卻是不爭的事實(shí)。

第一，從自然的角度看，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布廣、頻度高。中國70%以上人口，80%以上工農(nóng)業(yè)和城市，受到各種災(zāi)害嚴(yán)重威脅。特別是長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國1／2的人口，3／4的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，洪澇災(zāi)害的威脅更為嚴(yán)重。崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，在我國各地均有分布，隨著人類活動(dòng)的加速和氣候變化等因素的影響，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生頻度、密度以及范圍都呈增長趨勢。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。

第二，從社會(huì)安全角度看，事故總量居高不下，重大、特大和特別重大事故時(shí)有發(fā)生。1990年至2002年，中國安全事故總量年均增長6.28%，最高時(shí)增長達(dá)22%。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，平均每天各類事故奪走300人生命，直接和間接經(jīng)濟(jì)損失約2500億元。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，我國的煤礦安全問題尤顯突出，2003年我國的煤炭產(chǎn)量約占全球的35%，事故死亡人數(shù)則占近80%。2003年我國煤礦平均每人每年產(chǎn)煤321噸，效率僅為美國的2.2%、南非的8.1%，而百萬噸死亡率是美國的100倍、南非的30倍。

第三，從公共衛(wèi)生的層面看，公共衛(wèi)生服務(wù)體系不夠健全，衛(wèi)生安全形勢十分嚴(yán)峻。多種傳染病尚未得到有效遏制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)，有些還造成了嚴(yán)重后果?；瘜W(xué)品泄漏和食品安全隱患大增，事件接連不斷。外來生物入侵也嚴(yán)重影響了人民的生命安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國公共服務(wù)體系薄弱，很難應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的沖擊。對(duì)社會(huì)變動(dòng)和市場經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起抗衡和緩沖作用的綜合社會(huì)保障體系在我國還沒有建立，社會(huì)保障覆蓋面較低。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為16342萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10584萬人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為12386萬人，而我國就業(yè)人員總數(shù)高達(dá)7億多人。另一方面，我國公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很低。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國44.8%的城鎮(zhèn)人口和79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障。

第四，從社會(huì)治安方面看，不安全、不穩(wěn)定因素大量增多，維護(hù)穩(wěn)定工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來一些地方爆炸、投毒、殺人、綁架等惡性暴力犯罪發(fā)案率上升，犯罪形勢向動(dòng)態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨勢發(fā)展。從社會(huì)的角度分析，我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是發(fā)展機(jī)遇期，又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，群體性事件持續(xù)增多，呈現(xiàn)出跨區(qū)域串聯(lián)和連鎖反應(yīng)特點(diǎn)，甚至引發(fā)局部地區(qū)社會(huì)的不穩(wěn)定。群眾上訪居高不下，信訪總量仍呈上升趨勢。

第五，從國際形勢犯面看，國內(nèi)國際問題相互交織，反恐怖、反滲透的任務(wù)日趨加重。國際形勢依然復(fù)雜，地區(qū)沖突不斷，臺(tái)獨(dú)、民族分裂和東突等恐怖勢力猖獗此外，國際政治經(jīng)濟(jì)格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機(jī)出現(xiàn)新的特點(diǎn)。如“9·11”事件就顯示了國際恐怖主義的巨大威脅。

（二）我國突發(fā)公共事件的發(fā)展趨勢：

1、突發(fā)公共事件的種類越來越多，涉及領(lǐng)域多元化。我國不僅自然災(zāi)害頻繁，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的突發(fā)公共事件也日益增多。一是人類生產(chǎn)生活活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，人類對(duì)自然界的破壞不斷加劇，自然災(zāi)害的種類在增加。二是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和國際交往的擴(kuò)大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學(xué)物質(zhì)、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。三是由于全球化，不恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)代醫(yī)療活動(dòng)，城市化、環(huán)境變化、社會(huì)行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對(duì)的疾病威脅增多。四是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的制度漏洞和真空，一些大規(guī)模的生產(chǎn)事故和人為災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。五是社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新問題所引發(fā)的社會(huì)沖突日益增多。

2、突發(fā)公共事件頻次高，規(guī)模大，危害程度嚴(yán)重化。我國自然災(zāi)害的發(fā)生頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界的平均水平；安全生產(chǎn)事故居高不下；公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生；群體性突發(fā)社會(huì)事件的次數(shù)、參與人數(shù)呈上升擴(kuò)展態(tài)勢。隨著突發(fā)公共事件擴(kuò)散力、傳染力的增強(qiáng)，突發(fā)公共事件波及范圍不斷擴(kuò)大，給社會(huì)帶來的危害也越來越大。據(jù)專家估算，公共安全問題每年給中國造成經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)六千五百億元人民幣。突發(fā)公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失，所造成的間接損失同樣不可忽視。事故災(zāi)害發(fā)生之后，公眾心理也會(huì)受到巨大沖擊。有一些突發(fā)公共事件是由于管理不當(dāng)、玩忽職守引發(fā)，此類事件真相大白之后，政府的公信力會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p傷。

3、突發(fā)公共事件信息傳播速度加快，社會(huì)影響擴(kuò)大化。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用和迅速普及，交通設(shè)施和工具的現(xiàn)代化，信息傳播的快捷方便使得突發(fā)公共事件的擴(kuò)散性增強(qiáng)，一些突發(fā)公共事件特別是群體性社會(huì)事件的組織程度增強(qiáng)，影響范圍和震動(dòng)頻度擴(kuò)大，波動(dòng)方式多元，處理難度加大。

4、突發(fā)公共事件擴(kuò)張性增強(qiáng)，波及范圍國際化。社會(huì)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度日益提高，突發(fā)公共事件內(nèi)在擴(kuò)張性大大增強(qiáng)，形成災(zāi)害和事故鏈。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和對(duì)外開放的擴(kuò)大，我國與世界的聯(lián)系越來越緊密，一些突發(fā)公共事件在空間上波及的范圍越來越廣。如2003年發(fā)生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范圍涉及眾多國家和地區(qū)。

5、突發(fā)公共事件在新興領(lǐng)域面臨新挑戰(zhàn)，處置思路、措施需要專業(yè)化、信息化。高技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，在為國家和個(gè)人提供全新發(fā)展機(jī)遇和生活空間的同時(shí)，也帶來了新的安全威脅，如基礎(chǔ)信息技術(shù)嚴(yán)重依賴國外，信息安全意識(shí)淡薄，網(wǎng)絡(luò)犯罪、思想滲透和文化侵略，這些都極大威脅著社會(huì)的安全和穩(wěn)定。同時(shí)由于我國金融市場本身發(fā)育不成熟，監(jiān)控體系不甚健全，防范能力較弱，隨著金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露和擴(kuò)張，極易引發(fā)銀行擠兌、股市爆跌、金融危機(jī)等金融突發(fā)公共事件，從而對(duì)我國的金融安全產(chǎn)生巨大的沖擊。

（三）我國應(yīng)急管理機(jī)制發(fā)展歷程及城市主要模式

我國應(yīng)急管理機(jī)制起步較晚，2003年下半年開始，黨中央和國務(wù)院隨即開始認(rèn)真總結(jié)防治非典工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，頒布了我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。2003年7月國家提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題，國務(wù)院辦公廳專門成立“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，布置了應(yīng)急管理“一案三制”（即：應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所的制定的應(yīng)急預(yù)案、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和有關(guān)法律制度）建設(shè)工作，拉開了我國應(yīng)急管理體系構(gòu)建工作的序幕。

2005年1月，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案，共計(jì)106件。2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，把突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事故四大類?？傮w預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了各類突發(fā)公共事件分級(jí)分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。國務(wù)院各有關(guān)部門已編制了國家專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案；全國各省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均已編制完成；各地還結(jié)合實(shí)際編制了專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和保障預(yù)案；國務(wù)院把應(yīng)急管理作為政府績效評(píng)估和干部人事考核的內(nèi)容，有關(guān)城市等的各種政府應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系在研究開發(fā)。許多市（地）、縣（市）以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案。目前《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)法》已正式進(jìn)入立法程序，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。

早在上個(gè)世紀(jì)90年代，由于受到各種突發(fā)公共事件的直接壓力，不少地區(qū)積極開展了城市應(yīng)急管理方面的探索，形成了一些行之有效的地方應(yīng)急管理模式，目前主要有以下四種模式：

“深圳模式”。XX市成立了XX市處置緊急事件委員會(huì)，作為全市緊急事務(wù)處置的常設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在市委市政府的總值班室。建立市一級(jí)的應(yīng)急總指揮中心，各相關(guān)單位也成立了相對(duì)獨(dú)立的應(yīng)急指揮中心，與總指揮中心實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，各部門的分中心均由專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對(duì)該中心的管理，如日常接警、處理、上報(bào)、統(tǒng)計(jì)和指揮中心的技術(shù)維護(hù)和人員培訓(xùn)。這種模式的主要優(yōu)勢是建立了較為完善的經(jīng)濟(jì)事務(wù)處理管理體系，組織機(jī)構(gòu)健全，管理相對(duì)規(guī)范，但同時(shí)面臨投入巨大、機(jī)構(gòu)膨脹的問題。

“鞍山模式”。把人防部門作為防災(zāi)救援的工作的綜合協(xié)調(diào)部門，按照“平戰(zhàn)結(jié)合、軍政結(jié)合、防教結(jié)合、分級(jí)管理、聯(lián)合救援、社會(huì)參與、資源共享”的原則，依托地方防空系統(tǒng)的戰(zhàn)時(shí)人民防空指揮體系、保障體系、專業(yè)隊(duì)伍體系，整合地方政府各部門資源，構(gòu)建起“政府和軍事機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民防部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門分工協(xié)作，對(duì)重特大災(zāi)害事故實(shí)行綜合預(yù)防和聯(lián)合救援，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)防空抗毀與平時(shí)防災(zāi)救援一體化”的突發(fā)事件應(yīng)急處理體制。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于投入不大，依靠人防系統(tǒng)業(yè)已形成的指揮領(lǐng)導(dǎo)體系，即就可以形成一套比較完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。但缺點(diǎn)在于人防部門危機(jī)應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)較少，在具體處置時(shí)難以有效協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。

“南寧模式”。XX市的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)利用先進(jìn)的信息技術(shù)，對(duì)各種分離的信息與通信資源進(jìn)行系統(tǒng)集成，搭建統(tǒng)一的信息接收和處理平臺(tái)，將110匪警、119火警、122交通事故報(bào)警、120急救電話以及12345市長熱線，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，成立了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，抽調(diào)各部門人員實(shí)行集中接處警，從而實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)、跨警種的信息資源共享和統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。這種模式將各部門的分離的信息系統(tǒng)進(jìn)行了集成，形成了一個(gè)全市統(tǒng)一的指揮調(diào)度中心，提高了指揮效能。但由于城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心上下均無對(duì)應(yīng)單位，法律地位相對(duì)模糊，雖解決了原體制下報(bào)警、接警和處警，但卻無法解決危機(jī)決策、預(yù)警，危機(jī)處理過程中公共溝通以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面的問題。

“上海模式”。上海建立了由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，相對(duì)獨(dú)立的XX省城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)在市公安局，實(shí)行“集中接警，分散處警”的“公安主導(dǎo)”模式，即依托110，聯(lián)動(dòng)包括醫(yī)療、電力、水務(wù)、交通、司法、煤氣等近20個(gè)相關(guān)單位，根據(jù)報(bào)警內(nèi)容不同，向相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位發(fā)出協(xié)同作戰(zhàn)的方案，共同處理緊急突發(fā)事件。這種在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，授權(quán)公安機(jī)關(guān)整合相關(guān)力量和社會(huì)公共資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行處置的應(yīng)急管理模式不需要建立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和重新架設(shè)應(yīng)急指揮平臺(tái)，但對(duì)公安機(jī)關(guān)如何在有限的警力條件下承擔(dān)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)和指揮工作提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）當(dāng)前我國突發(fā)公共事件應(yīng)急處置中的主要問題

從非典疫情到禽流感，從XX縣區(qū)井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災(zāi)到阜陽劣質(zhì)奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難，從淮安“329”特大液氯泄漏事故到松花江污染，這些突發(fā)公共事件及處理，已經(jīng)暴露出了諸多問題，主要有：應(yīng)急救援力量分散，應(yīng)急指揮職能交叉；應(yīng)急管理薄弱，應(yīng)急反應(yīng)遲緩；應(yīng)急裝備數(shù)量不足和落后，救援能力差；應(yīng)急法制基礎(chǔ)不健全和危機(jī)意識(shí)薄弱，應(yīng)急觀念陳舊等等。

一是處置突發(fā)公共事件的基本法律不夠健全。雖然此前我國已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)，又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法。“非典”事件的前期暴露出危機(jī)管理反應(yīng)速度慢，應(yīng)變能力差，信息不暢，協(xié)調(diào)不力，準(zhǔn)備不足、低效無序、無法可依等等弊病。雖然經(jīng)過20多天高速制定出《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但法規(guī)出臺(tái)距廣東大面積爆發(fā)“非典”也已2—3月有余，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機(jī)與災(zāi)難，我們都臨陣磨槍，臨時(shí)抱佛腳匆忙推出一部法規(guī)，不僅顯得事后疲于應(yīng)付捉襟見肘，且會(huì)漏洞百出顧此失彼，仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機(jī)與災(zāi)難。

二是處置突發(fā)公共事件的管理體制還沒有理順到位。首先缺乏高效統(tǒng)一的突發(fā)公共事件危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)。我國成立有各類突發(fā)公共事件危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，但大多為虛設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組，下設(shè)辦公室掛靠某個(gè)部門，雖然這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠起到一定的作用，但是其缺點(diǎn)非常明顯：平時(shí)對(duì)突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)分析和預(yù)警缺位，無人對(duì)潛在危機(jī)作分析預(yù)警；工作不具有延續(xù)性，經(jīng)驗(yàn)不能有效保留；需要處理政府各部門的合作，大量時(shí)間浪費(fèi)在部門間的協(xié)調(diào)上；工作人員都是抽調(diào)的往往不能很快進(jìn)入角色，影響工作效率；由于事先沒有專業(yè)人員研究政策和組織進(jìn)行專家預(yù)警和預(yù)測，領(lǐng)導(dǎo)小組很難在短期內(nèi)獲取所需信息。在這種體制下的危機(jī)處理容易形成多中心、多環(huán)節(jié)，不利于統(tǒng)一。其次缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。由于突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系建設(shè)基本是以部門為主，造成一些部門各自為戰(zhàn)，“條條分隔”現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施、設(shè)備、信息不能共享，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。如緊急救助服務(wù)系統(tǒng)大致包括：以應(yīng)急救助為主的公安系統(tǒng)110匪警、119火警、122交通報(bào)警和衛(wèi)生系統(tǒng)的120醫(yī)療急救，以及以“市長熱線”為龍頭的，由政府各有關(guān)部門和單位的值班電話或服務(wù)電話組成的“居民生活服務(wù)電話網(wǎng)絡(luò)”。這些電話號(hào)碼多而雜，不利于群眾報(bào)警，而且多數(shù)救助系統(tǒng)互不隸屬，網(wǎng)絡(luò)不能互聯(lián)互通，資源不能共享，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，很難快速協(xié)調(diào)，造成處置效率低下。

三是處置突發(fā)公共事件的運(yùn)行機(jī)制不夠順暢。一是缺乏有效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。目前，我國發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時(shí)，都是以部門為單位逐級(jí)匯報(bào)，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時(shí)，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時(shí)刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。雖然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)，無法實(shí)現(xiàn)信息共享，又沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行分析處理，從而無法轉(zhuǎn)化為預(yù)報(bào)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是缺乏綜合性的危機(jī)決策機(jī)制。不僅缺乏核心作用的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性的研究機(jī)構(gòu)，而且缺乏輔助決策所需的專家?guī)旌臀C(jī)事件案例庫。三是缺乏有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。由于缺乏有效的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，使得有些部門和單位選擇“報(bào)喜不報(bào)憂”，或者是在事件發(fā)生后相互推諉責(zé)任。四是缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)積累機(jī)制。每次事件處置就成立“救火式”的臨時(shí)指揮部，事件處置完，指揮部也解散了，經(jīng)驗(yàn)沒有得到總結(jié)保存。五是缺乏良好的公共溝通機(jī)制。在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，不注意處理好與公共媒體的溝通，關(guān)鍵時(shí)候缺乏權(quán)威的、主流的聲音，容易造成在公眾對(duì)事件性質(zhì)、程度等的猜疑。六是缺乏突發(fā)公共事件后處理機(jī)制。如如何治療各種危機(jī)后遺癥，撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷，盡快恢復(fù)其生理和心理健康；對(duì)原有工作機(jī)制和體制進(jìn)行反思和檢討，發(fā)現(xiàn)問題，加以修正。七是缺乏具有第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度。每一次突發(fā)公共事件后，有的沒有認(rèn)真加以調(diào)查，有的只是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)的調(diào)查，沒有形成一個(gè)獨(dú)立于行政之外的獨(dú)立調(diào)查制度，以確保調(diào)查的客觀公正，真正查找出事件原因，避免類似事件發(fā)生。

四是對(duì)公眾的危機(jī)教育沒有提到應(yīng)有位置。中國傳統(tǒng)的歷史文化養(yǎng)成了中國人以不變應(yīng)萬變的性格，老百姓的危機(jī)意識(shí)比較淡漠。我們雖然熱切關(guān)注“9·11”事件、伊拉克戰(zhàn)爭等國際危機(jī)，但總是認(rèn)為那是外國的事情。由于缺乏危機(jī)意識(shí)，當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，人們毫無準(zhǔn)備，手足無措，容易陷人恐慌之中，給政府處理危機(jī)帶來極大困難。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、無所適從并導(dǎo)致社會(huì)局面的失控即是一個(gè)顯著的例子。

五是新形勢下社會(huì)協(xié)調(diào)動(dòng)員能力亟待提高。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我們可以依靠政治優(yōu)勢和組織保證，一呼百應(yīng)，確保了危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)動(dòng)員?，F(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著國有企業(yè)改制等種種問題，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的難度加大，政府對(duì)各類非政府組織、基層單位、私營組織和民眾個(gè)人的動(dòng)員能力明顯下降。目前，我國沒有健全的社會(huì)救助機(jī)制，政府只能以行政命令的方式，通過各個(gè)單位、各個(gè)系統(tǒng)一層層地去組織和動(dòng)員，時(shí)效性不夠，成本較高。

四、**市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的基本思路

突發(fā)公共事件是社會(huì)的固有現(xiàn)象。就我市而言，突發(fā)公共事件伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)階段、每個(gè)時(shí)期，上個(gè)世紀(jì)，從63年在全國產(chǎn)生影響的廣陵協(xié)茂藥店誤賣滴滴涕毒藥粉事件到89年的特大洪水，從96年的南門街煤氣爆炸事件到98年的出租車聚眾堵塞交通事件，一些事件的規(guī)模和產(chǎn)生的影響至今讓人記憶猶新。進(jìn)入新世紀(jì)以來，盡管我市社會(huì)治安持續(xù)保持穩(wěn)定，但由自然災(zāi)害、安全事故以及社會(huì)領(lǐng)域問題引發(fā)的突發(fā)公共事件仍然處于高發(fā)狀態(tài)，嚴(yán)重威脅和影響人民群眾的正常生產(chǎn)生活。特別是恐怖事件和重大群體性事件引發(fā)的突發(fā)公共事件，已成為影響我市社會(huì)安定的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2005年全市就發(fā)生揚(yáng)言爆炸、投毒等恐怖事件7起，而2000年以來全市已發(fā)生群體性事件3044起，其中有181起聚眾圍堵沖擊黨政機(jī)關(guān)和聚眾阻塞交通事件，有214起事件規(guī)模達(dá)到百人以上，如2004年通裕集團(tuán)千余名職工集體上訪事件以及去年我市江都郭村發(fā)生的圍堵鎮(zhèn)政府事件等。

近年來，市委、市政府高度重視突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，成立了**市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，并在市公安局110指揮中心設(shè)立了應(yīng)急辦公室，組織編制了《**市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理工作已經(jīng)邁向了規(guī)范化、制度化的建設(shè)軌道。但由于這項(xiàng)工作涉及面廣，工作量大，部門協(xié)調(diào)要求高，應(yīng)該說，目前我市的突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作仍處于起步階段。因此，我市各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件的嚴(yán)峻形勢，把握突發(fā)公共事件的內(nèi)在特征和發(fā)展趨勢，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)意識(shí)，根據(jù)中央關(guān)于突發(fā)公共事件處置的總體要求，緊密圍繞本地實(shí)際，總體規(guī)劃，分布實(shí)施，突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)，積極推動(dòng)全市應(yīng)急管理機(jī)制的全面發(fā)展。

（一）建設(shè)目標(biāo)

通過加強(qiáng)規(guī)劃，整合資源，分步驟、有重點(diǎn)地加快我市突發(fā)公共事件的危機(jī)管理體系建設(shè)。用三到五年的時(shí)間，逐步建立起科學(xué)的危機(jī)決策機(jī)制、良好的危機(jī)預(yù)警機(jī)制、高效的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、快捷的信息傳遞機(jī)制、順暢的公眾溝通機(jī)制以及彌補(bǔ)損失、變革提高的危機(jī)后處理機(jī)制；建設(shè)好協(xié)調(diào)一致的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)、資源高度共享的信息平臺(tái)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊(duì)伍、充足的物資儲(chǔ)備和先進(jìn)的裝備支撐，努力實(shí)現(xiàn)我市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。

（二）建設(shè)原則

借鑒國外城市突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，在建立我市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制的過程中應(yīng)該堅(jiān)持如下原則：

1、系統(tǒng)研究，全面建設(shè)。我市突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系要前后統(tǒng)籌，一以貫之，即對(duì)任何全市新的突發(fā)公共事件處置都要強(qiáng)調(diào)三個(gè)環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系。第一，突發(fā)公共事件危機(jī)前的管理，對(duì)事件的分析預(yù)警和有關(guān)預(yù)案的準(zhǔn)備；第二，突發(fā)公共事件危機(jī)過程中的管理，有關(guān)緊急決策的發(fā)布、實(shí)施，人員物質(zhì)的調(diào)度，公共關(guān)系及媒體管理等；第三，突發(fā)公共事件危機(jī)后的管理，彌補(bǔ)損失，糾正混亂，恢復(fù)重建，調(diào)查問責(zé)，處理后遺，學(xué)習(xí)變革，組織調(diào)整等。

2、加強(qiáng)規(guī)劃，整合資源。盡管我市的突發(fā)公共事件處置已有了總體規(guī)劃，但各部門進(jìn)展參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)論證，系統(tǒng)規(guī)劃，整合現(xiàn)有資源，才能使我市的突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系建設(shè)走上規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

3、循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。美國的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理建設(shè)經(jīng)歷了從分散管理、整合管理、集中管理的過程，每個(gè)過程都與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力限制，我市的突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系建設(shè)不可能一蹴而就，必須結(jié)合本地實(shí)際，有計(jì)劃分步驟進(jìn)行。

4、屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。美國在加大突發(fā)事件集中統(tǒng)一指揮的同時(shí)，從法律上賦予地方政府高度自治權(quán)。因此我市要在有關(guān)部門、專家的科學(xué)指導(dǎo)、論證下，合理確定市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)方面的職責(zé)分工，按照責(zé)權(quán)利相一致的原則，將責(zé)權(quán)利下放到位，實(shí)行屬地化管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，真正做到一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。

5、預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合。當(dāng)前國內(nèi)外突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系建設(shè)都十分重視危機(jī)預(yù)防和平戰(zhàn)結(jié)合工作。為切實(shí)提高危機(jī)管理的針對(duì)性和有效性，我市在建設(shè)突發(fā)公共事件危機(jī)管理體系中，要堅(jiān)持以防為主，通過運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)所收集的信息進(jìn)行分析，排查隱患，將一些可能發(fā)生的事件消除在萌芽期，減少事件的發(fā)生或降低其危害。同時(shí)要加強(qiáng)經(jīng)常性演練，通過提高演練的質(zhì)量和數(shù)量，為應(yīng)付包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的各類危機(jī)提供實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，確保危機(jī)來臨時(shí)，能夠從容應(yīng)對(duì)，建少損失。

（三）建設(shè)重點(diǎn)

我市的突發(fā)公共事件危機(jī)管理已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和突發(fā)事件的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，我市的應(yīng)急管理機(jī)制可主要借鑒上海模式，吸收其他模式的有效做法，按照“平戰(zhàn)結(jié)合，防處結(jié)合，分級(jí)管理，協(xié)同作戰(zhàn)，社會(huì)參與，資源共享”的原則，以政府為主導(dǎo)，依托公安110的指揮平臺(tái)，完善社會(huì)聯(lián)動(dòng)體系，整合政府各部門資源，構(gòu)造起“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急辦公室綜合協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門分工協(xié)作，對(duì)重特大公共突發(fā)事件綜合預(yù)防、統(tǒng)一指揮和整體救援”的突發(fā)公共事件處置模式，圍繞危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后三個(gè)層面，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。

1、建設(shè)集權(quán)統(tǒng)一的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)。從美國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)看，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、實(shí)行集中管理是新形勢下強(qiáng)化危機(jī)處置的重要方法。就**而言，不管我們采取何種應(yīng)急管理模式，“核心小、范圍大”是應(yīng)急管理機(jī)制的主要特征。目前我市已成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，并在市公安局110指揮中心設(shè)立了應(yīng)急辦公室，但信息共享、預(yù)警分析、指揮調(diào)度、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)動(dòng)員、危機(jī)后管理等方面亟需提高和加強(qiáng)。市應(yīng)急辦公室作為全市應(yīng)急管理的日常辦公機(jī)構(gòu)和突發(fā)公共事件處置的指揮中心，當(dāng)前要提高三個(gè)能力：一是指揮協(xié)調(diào)能力。在現(xiàn)有社會(huì)聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大考核力度，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，把政府部門聯(lián)動(dòng)情況納入機(jī)關(guān)作風(fēng)評(píng)議范圍，切實(shí)提高應(yīng)急辦的指揮協(xié)調(diào)能力。二是預(yù)警預(yù)報(bào)能力。著力解決信息分散和部門分隔的問題，通過網(wǎng)絡(luò)將分離的信息匯總到市應(yīng)急辦，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)危機(jī)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是危機(jī)處理綜合決策能力。在信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立輔助決策的警情庫、專家?guī)臁㈩A(yù)案庫、裝備庫、資源庫、處置力量庫，最大限度地提供支持決策的各種信息。圍繞提高指揮協(xié)調(diào)能力、預(yù)警預(yù)報(bào)能力、綜合決策能力，政府要充分授權(quán)市應(yīng)急辦和聯(lián)動(dòng)辦，嚴(yán)格制度，協(xié)調(diào)各方，充實(shí)人員，加大投入。

2、建設(shè)規(guī)范完善的預(yù)案體系。借鑒美國突發(fā)公共事件處置的系統(tǒng)化、專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，我市應(yīng)在已經(jīng)制定《**市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)公共事件的研究分析，圍繞保障重大工程安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行、防止環(huán)境污染、防止公共場所災(zāi)害、遏制安全生產(chǎn)事故、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、反恐建設(shè)、群體性事件處置等方面，建立健全突發(fā)公共事件處置預(yù)案體系和相關(guān)專家?guī)?、資源庫，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，所有制定出的預(yù)案必須經(jīng)過專家評(píng)審論證，確保預(yù)案之間的有序銜接，從而形成完整的應(yīng)急預(yù)案體系。

3、建設(shè)反應(yīng)靈敏的預(yù)警機(jī)制，是處置突發(fā)公共事件的重要前提?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，良好的預(yù)警機(jī)制可以將危機(jī)防患于未然，解決在萌芽狀態(tài)。美國高度重視危機(jī)的預(yù)警分析，從各縣市、州到聯(lián)邦都建立了一整套的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：一是建立覆蓋全市的信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)收集掌握相關(guān)信息；二是建立信息分析預(yù)警系統(tǒng)，負(fù)責(zé)處理所收集的信息，并做出判斷，提出預(yù)案和對(duì)策參考；三是要明確專門的信息收集分析研判機(jī)構(gòu)或人員。這都要求市應(yīng)急辦不僅要成為一個(gè)突發(fā)公共事件緊急處置機(jī)構(gòu)，也要成為進(jìn)行日常危機(jī)分析研判的常設(shè)機(jī)構(gòu)，為政府突發(fā)事件處置提供可靠的信息支持。

4、建立多方參與的社會(huì)聯(lián)