國家海外利益風險的外交管理一個理論分析框架

國家海外利益風險的外交管理一個理論分析框架

在國際政治和經濟形勢發(fā)生的19世紀，任何國家，包括大國和小國、強國或弱國、發(fā)達國家或轉型國家，都應注意風險管理自身外國利益。對于日趨全面融入國際政治與經濟事務的中國來說更是如此。那么,如何現實、理性地認識中國海外利益生存與發(fā)展的風險環(huán)境?如何全面、可持續(xù)地管理和促進中國的海外利益?對此,本文從風險管理的學術研究視角提出:中國應著力建立與強化海外利益風險的外交管理的能力與機制。一國家海外利益的法律界定在當今的國際關系理論討論中,學術界對國家利益的研究日趨寬泛。一個值得注意的趨勢是:國家的海外利益正作為一種延伸的國家利益受到重視。(1)然而,對于國家海外利益的屬性及邊界的界定,學者們仍莫衷一是。(2)對此,本文提出的第一個假設是:對當代民族國家海外利益的認識和界定,必須以國家“對外與安全利益(foreignandsecurityinterests)”為起點,充分考慮全球化的發(fā)展趨勢,站在國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略的高度上,逐步予以厘清與完善。據此,國家的海外利益是國家對外與安全利益的自然與必然延伸,而非一般意義上的經濟利益的拓展。于是,相應于國家對外與安全利益的類別界定,(1)國家的海外利益也有核心、重要和邊緣的等級之分。核心海外利益是國家安全利益的延伸。此類利益主要有六種:(1)國家駐外機構(使領館)行使合法的外交活動的自由;(2)國家在國際組織機構中行使法定權力(代表、參與、執(zhí)行)的自由;(3)國家出于政治與安全考慮而實行對外經濟外交(經濟援助、經濟制裁)的自由;(2)(4)國家參與國際安全合作(維和行動、人道主義干涉、國際護航、反跨國犯罪)的自由;(5)國家參與境外軍事聯合演習、國際軍事交往的自由;(6)國家參與國際公共資源(海洋和外空)研究、開發(fā)與和平利用的自由。重要海外利益是國家對外發(fā)展利益的延伸。此類利益至少包括六種:(1)國家促進與保護海外直接投資(實體經濟和資本市場)的自由;(2)國家促進與保護海外資產(有形與無形)的自由;(3)國家實行境外經濟貿易活動的自由;(4)國家參與國際經濟社會活動規(guī)范的制定與執(zhí)行的自由;(5)國家參與國際經濟交往的自由;(6)國家分享全球共同資源的自由。邊緣海外利益是國家對外文化利益的延伸,即文化“軟實力”。此類利益大約有六種:(1)國家海外新聞媒體行使合法傳媒活動的自由;(2)國家參與國際學術、教育、文化、藝術交流活動的自由;(3)國家保護與促進國際形象和國際尊嚴的自由;(4)國家保護與宣傳世界級人類文化遺產的自由;(5)國家駐外文化機構行使合法文化交流的自由;(6)國家分享人類共同文化資源的自由?；谏鲜鲆試以趪H范圍內行使權力的自由為衡量的國家海外利益界定,本文提出的第二個假設是:國家海外利益始終存在著不同程度的風險。如若從海外利益的生存環(huán)境考慮,以下三種環(huán)境因素和八種行為因素會影響國家海外利益的風險度。環(huán)境因素方面,首先是國際環(huán)境。現存國際安全結構大抵以大國政治為基礎;而現行的國際政治經濟秩序主體上反映的是國際組織與國際機制的規(guī)范性功能的結果。這兩個共存的結構無疑構成了國家海外利益生存與發(fā)展的國際環(huán)境,而其中共生的沖突造成了國家海外利益直接與間接的風險。其次是依附國——指海外利益所法定依附的外國——環(huán)境。其中包括:依附國與海外利益所有國的政治外交關系、該國的對外政策取向、國內政治狀況、外部經濟生存與發(fā)展環(huán)境(法制程度、外國經濟政策、市場開放度)以及體現海外利益的實體的行為等因素。最后是所有國環(huán)境。國家海外利益具有國內政治、經濟與社會的淵源,這些淵源建構了行使國家主權的政府與相關利益的國內依附體之間的能動關系。在上述環(huán)境向度內,涉及國家海外利益的行為實體,無論是國際組織,還是海外利益的所有國和依附國政府,它們的政策行為常常成為影響國家海外利益風險度的行為因素。這些因素大致包括:(1)依附國發(fā)生戰(zhàn)爭或依附國與海外利益所有國發(fā)生嚴重政治甚至軍事沖突;(2)依附國發(fā)生政治動亂或遭受嚴重自然災害;(3)國際社會或依附國對利益所有國的制裁;(4)國際組織與機制規(guī)則變化;(5)依附國采取貿易保護主義政策;(6)依附國或所有國實行政治變革和經濟宏觀調控;(7)依附國實施排外政策;(8)國際非政府組織針對所有國施加政治經濟壓力。依據上述環(huán)境與行為因素可以推定:當所有國的內部環(huán)境與海外利益的外部環(huán)境相一致時,國家海外利益的風險在一般情況下趨小,反之則大。二從案例管理角度看,各有側重、分任何利益的生存與發(fā)展均存在風險,國家利益與國家海外利益也不例外。但是,依據現存國內外關于風險的研究,任何風險都可實行有效管理。對此,學術界(主要為宏觀經濟學、管理學與公共政策學)的研究可謂汗牛充棟。(1)何謂“風險管理”?簡言之,廣義上的風險管理是指幫助決策者評估現時與潛在的風險、分配有限資源以及在不確定條件下采取行動的戰(zhàn)略策劃過程。狹義的風險管理則認為任何系統(tǒng)都存在著結構、設計與運作方面的缺陷,且在與其他系統(tǒng)的交互作用中產生脆弱性;對這些缺陷與脆弱性通過評估、測試和預警以求系統(tǒng)不斷完善的過程即為風險管理。(2)于是,風險管理的過程包含六個步驟:(1)確定可能發(fā)生但尚未發(fā)生的問題;(2)分析問題的根源并按照問題的危害烈度排列出必須優(yōu)先解決的問題;(3)制定抑制問題發(fā)生的計劃和辦法;(4)針對鎖定的問題配置必要的資源(人力、財務、技術);(5)實施消弭問題的辦法;(6)跟進監(jiān)測、評估執(zhí)行效果,并及時調整計劃。本文的第三個假設是,風險管理不僅僅是企業(yè)界管理經營風險的首選,也正在成為政府機構管理公共風險的工具。美國聯邦政府的“政府問責局(GovernmentAccountabilityOffice,簡稱GAO)”近期兩個關于公共安全的風險管理案例,大致能夠說明這些步驟的內在邏輯與操作程序。案例一是2004年關于美國國會山安全保護的風險管理的評估。九一一恐怖襲擊事件之后,美國政府鎖定美國國會山為預防恐怖主義襲擊的戰(zhàn)略價值目標,并實行了旨在保護國會議員與工作人員、國會相應設施以及參訪者的安全的“美國國會山政策(UnitedStatesCapitolPolicy)”。該政策對提升國會山安全保護做出了一系列政策安排,并形成了一套國會山安保系統(tǒng)。那么該系統(tǒng)是否存在隱患、漏洞和潛在危險?2004年,美國聯邦政府責成政府問責局對該系統(tǒng)進行風險評估,并提出風險管理辦法。(3)經過數月的系統(tǒng)評估,政府問責局發(fā)現,國會山安保系統(tǒng)中的五個方面存在潛在危險,并據此于2004年8月提出了多達46項的改進建議,進而形成了風險管理的子系統(tǒng)。這個子系統(tǒng)既包括宏觀管理的安排,也有微觀管理的部分內容。第一,針對安保系統(tǒng)中由于監(jiān)管責任制缺位而存在危機條件下機制性反應遲鈍與混亂的風險,子系統(tǒng)確定國會山安保委員會作為最高責任實體,協同參眾撥款委員會、參議院行政法規(guī)委員會、眾議院行政委員會,并通過一個新建的跟蹤系統(tǒng)全面負責對安保系統(tǒng)運作的監(jiān)管。第二,針對安保系統(tǒng)未能將資源配置與潛在風險相聯系的缺陷,子系統(tǒng)設計了一個測定國會山安全環(huán)境的風險系數對照表,要求針對各個安保對象的年度預算與其當年的環(huán)境風險系數相對接。第三,鑒于安保系統(tǒng)中風險管理人員的不勝任、設備的不適用以及財政支持的不充分,該子系統(tǒng)提出了通過公共財政管理的辦法,將專職風險管理人員的培訓、設備的更新等納入預算與政府采購管理,以確保風險管理的計劃性。第四,針對國會議員以及工作人員的安全意識不足的問題,該子系統(tǒng)設計了七項旨在提升工作環(huán)境安全敏感度的戰(zhàn)略培訓計劃(如領導人啟示辦法等),并賦予國會山人力資源辦公室監(jiān)管并評估計劃的實施效果。第五,根據國會山安保系統(tǒng)中通訊與信息傳遞方面的脆弱性,該子系統(tǒng)在信息設備采購、使用程序規(guī)范、信息系統(tǒng)安全技術配備、應急措施測試等環(huán)節(jié)也提出了制度與技術安排。(1)為了確保這些風險管理措施得以切實執(zhí)行,政府問責局根據聯邦政府的要求,從2007年開始,對國會山安保系統(tǒng)的風險管理實行年度追蹤、評估和子系統(tǒng)修正,并將風險管理的進展情況公之于眾。(2)案例二為2008年提高美國國土安全部風險管理水平的建議。九一一恐怖主義襲擊后成立的美國國土安全部(UnitedStatesDepartmentofHomelandSeurity,DHS)承擔了抵御不斷強化的國內外恐怖襲擊的任務,并為此建立了全國范圍的國土安全防御系統(tǒng)。針對該系統(tǒng)能否做到“防患于未然”,美國聯邦政府于2007年10月25日要求政府問責局做出系統(tǒng)的風險評估,并提出風險管理建議。經過對國土安全部所屬機構與設施的實地調查和大范圍的抽樣訪談,政府問責局研究人員發(fā)現了六方面的潛在危險,并根據受訪者的反饋意見排列出這些危險的高低程度。例如,35%的受訪者認為國土安全部的風險傳播缺位,19%認為國土安全部在國土安全防御的風險管理缺乏戰(zhàn)略思維,19%認為國土安全部的風險管理工作在公共資源分配上面臨政治性障礙,12%覺得國土安全部對降低風險的效果缺乏有效的評估手段,8%認為國土安全部在風險管理上與非公共領域脫節(jié),此外的8%提出其他的潛在危險。(3)根據上述潛在危險的排查與排列,政府問責局于2008年6月提出了改進國土安全部風險管理的操作模式。該模式包含了五個風險管理步驟:(1)確定風險管理的戰(zhàn)略目標、任務和客觀制約因素;(2)通過定性和定量的方法預測風險發(fā)生的概率;(3)考察多種風險管理路徑的利與弊;(4)鎖定最佳風險管理方法;(5)實行風險管理辦法并監(jiān)管工作進程與結果。即:戰(zhàn)略設計——風險預測——路徑對比——方法選擇——實施與監(jiān)管。(4)政府問責局還針對最為嚴重的三項潛在危險提出了風險管理的原則性辦法。首先,為了強化國土安全部的風險傳播,政府問責局建議:(1)加強對公眾的國土安全意識教育,以期通過廣泛的公共交流平臺形成一般民眾對國土安全風險可承受度的共識;(2)加強對公共政策制定者的教育,以期建構一個討論風險的共同話語體系;(3)建立一套能夠在緊急狀況時警示公眾的風險傳播措施。其次,為了提升國土安全部的風險管理的戰(zhàn)略思維能力,政府問責局建議:(1)由白宮在國家層面強化針對國土安全的戰(zhàn)略策劃機制與程序,并以此指導聯邦政府對國土安全風險的戰(zhàn)略性投入;(2)由美國聯邦政府統(tǒng)一出臺能夠指導各級政府管理涉及國土安全風險的工作指南。最后,為了排除影響國土安全風險管理的政治性障礙,政府問責局建議強化政府與非公共領域的伙伴關系。具體為:(1)允許非政府、非盈利性機構以及其他非公共組織深度參與對國土安全風險的預測和評估;(2)鼓勵各級地方政府機構的安全與風險管理專家參與國土安全風險的管理。(5)上述案例表明,在宏觀與戰(zhàn)略層面上,風險管理應側重戰(zhàn)略設計、提前預測、重點選擇、有序推進和長期監(jiān)管等環(huán)節(jié)。在微觀與操作策略層面上,風險管理則強調客觀分析、預警傳播、專職負責、資源保障、效果監(jiān)測等方法。據此,進一步驗證了本文的第三個假設:風險管理不僅僅是企業(yè)界對經營風險的管理的首選,它也正在成為政府機構管理公共風險的工具。三新時代中國外交面臨的挑戰(zhàn)如果說國家公共利益的風險可以通過相關政府機構與部門進行公共管理,那么國家的海外利益也可以通過代表國家行使主權和國家權力(nationalpower)的外交機構進行外交管理。這是本文提出的第四個假設。傳統(tǒng)的外交學認為國家權力——專指民族國家為實現自身的國家利益對國際環(huán)境和交往的影響力——是國際關系的最基本元素。外交(或對外交往)成為民族國家在“非戰(zhàn)爭”狀態(tài)下對權力追求的對外行為的主要選擇。這是因為:通過外交可以維系權力(keepingpower),特別是對已經確立了權力地位并對現狀滿意的國家而言;通過外交可以展示權力(demonstratingpower),特別是對剛剛確立了權力地位但需要現狀體系接受的國家而言;通過外交可以增值權力(increasingpower),特別是對尚未確立權力地位并對現狀有意挑戰(zhàn)的國家而言。(1)國際關系與外交研究還指出,由于主導民族國家對外行為的元素有“威脅”和“利益”,權力還具有另外兩種功用:預防、降低乃至消弭外來威脅;改善、增強和擴大國家利益,也是所謂的巧實力(smartpower)運作。(2)國家巧實力運作的載體無疑是外交?，F代外交學中對外交最為通常的定義是:外交是個極為復雜的游戲系統(tǒng),其中的根本目的就是設法讓目標國按實施國設定或要求的去做。(3)因此,大多數研究者注重的是外交能否在知識和技巧層面上達到上述目的的能力。從這個意義上看,嚴格意義的外交與國家的對外政策不同。前者是指一國在對外事務上“具體怎么做”,后者則是指一國在對外事務上“準備做什么”。(4)如果對外政策是一國對外事務的決策機構行為的結果,那么外交則是一國對外事務的執(zhí)行機構行為的總和,外交也應該是一個針對國家政府組織行為的管理系統(tǒng)。國內外現存關于外交的研究大都忽視了外交的管理功能。所謂管理,則是指在組織機構中通過計劃、組織、控制、指揮、協調等職能充分調動和利用各種資源、協調組織成員的行為,從而以盡量少的投入實現組織目標的活動或過程。此外,管理的績效很大程度上取決于組織機構的所謂核心競爭力(corecompetency)。關于核心競爭力的理論假設是由兩位美國管理科學家普拉哈拉德(C.K.Prahalad)和加里·哈梅爾(GaryHamel)于1990年在哈佛大學的《商業(yè)評論》上提出的。他們認為,任何組織機構(包括企業(yè))的生存與發(fā)展是由自身所擁有的與眾不同的資源所決定的,因此需要圍繞這些資源構建自己的能力體系,以實現自己的競爭優(yōu)勢。(5)具有管理功能的外交機構與行為應該內含核心競爭力。無疑,外交行為的主體,從狹義上看,專指中央政府的外交機構;從廣義上看,它包括了所有政府——中央和地方——的涉外機構。如此的外交核心競爭力應該體現出至少四個特征:第一,異質性,外交核心競爭力所具備的管理功能是外交組織機構在法定條件下所特有的。第二,價值性,外交核心競爭力能夠通過對國家(安全、發(fā)展、文化)利益的管理作用(保護和促進)創(chuàng)造價值。第三,可延展性,外交核心競爭力可以通過外交平臺(國際政治經濟市場)向外輻射,作用于國家的其他對外影響能力,影響著其他能力的發(fā)揮和效果,進而使國家能夠進入各種相關的國際政治與經濟平臺,參與合作與競爭。第四,難以模仿性,外交核心競爭力是一個國家行政能力系統(tǒng)或能力的特殊集合,隱藏在其后的配置、開發(fā)和保護資源的能力,是其競爭優(yōu)勢的深層來源,因此不會輕易地被其他機構所模仿。如何充分發(fā)揮外交核心競爭力以管理國家海外利益的風險應該成為研究和制定國家外交戰(zhàn)略與政策的一個重要課題。實際上,現代大國外交的實踐已經體現了對海外利益的風險管理。試舉美國國務院2006~2008年對美國對外經濟援助項目的信息風險管理的案例加以說明。為了使作為“正面外交武器”(1)的對外經濟援助在新形勢下(主要為反恐)更加有效地服務于國家安全和對外目標,美國國務院于2006年1月實施了代號為“F程序(Fprocess)”的對外經濟援助管理的重大改革。該項改革不僅包括機構重組(如新設美國對外經濟援助辦公室、副國務卿級的辦公室主任兼任美國國際開發(fā)署局長),也包含了一系列管理操作程序的新安排。后者中最為核心的是兩個對外經濟援助信息管理系統(tǒng):一是管理與目標國合作的“對外經濟援助協調與追蹤系統(tǒng)(ForeignAssistanceCoordinatingandTrackingSystem,簡稱FACTS)”,二是“對外經濟援助項目數據庫(簡稱FACTSInfo.)”。其目的十分明確,即:借用最新信息技術管理美國對外經濟援助項目的潛在風險。(2)這兩個系統(tǒng)于2007年中期啟用半年后,美國政府問責局受命對其管理風險的能力進行評估。政府問責局組建的包括政府內外專家在內的研究小組于2008年1月開始工作,當年11月完成了評估。其評估辦法主要包括四個方面:第一,根據卡內基-梅隆大學軟件工程研究所創(chuàng)建的“配置管理(ConfigurationManagement,簡稱CM)”理論,建立了對外經濟援助“配置與風險管理”模式,以期既排查與區(qū)分系統(tǒng)所面臨的內外危險,也提出規(guī)避、降低和排除這些風險的管理辦法。第二,研究小組采用了對系統(tǒng)使用者進行抽樣訪談的方法。受訪者不僅包括美國對外經濟援助辦公室與美國國際開發(fā)署總部終端的官員,也包括了這兩個部門派駐經援目標國(包括埃塞俄比亞、海地、約旦、肯尼亞、秘魯以及烏克蘭)的外交官、專家與技術人員。訪談是按照“配置與風險管理”模式的要求事先設計好的問答模塊進行的。第三,研究小組還對美國對外經濟援助辦公室管理的150個正在實行中的美國對外經濟援助項目的執(zhí)行情況以及潛在風險,根據配置管理模式對其進行了抽樣評估。第四,研究小組經過對研究數據進行定量定性分析,對于對外經濟援助協調與追蹤系統(tǒng)和對外經濟援助項目數據庫的風險管理能力提出了基本評估,同時也提出了改進建議。(3)令研究小組吃驚的是,美國對外經濟援助辦公室所賴以管理美國對外經濟援助項目風險的對外經濟援助協調與追蹤系統(tǒng)和對外經濟援助項目數據庫,盡管設計了配置管理軟件程序,但缺乏精確管理可預測風險的正式程序,因此,美國對外經濟援助辦公室“無法保證確定、分析、跟蹤、排除風險,以致加大了潛在問題成為現實問題的可能性”。(4)于是,美國政府問責局的研究小組向國會眾議院對外關系委員會建議,要求美國對外經濟援助辦公室盡快確定并形成對外經濟援助協調與追蹤系統(tǒng)和對外經濟援助項目數據庫發(fā)展風險的綜合清單;盡快在對外經濟援助協調與追蹤系統(tǒng)和對外經濟援助項目數據庫中加入風險管理的正式計劃程序以改進風險管理能力。對此,美國國務院迅速做出回應,并實施了系統(tǒng)改進。(5)上述以及其他海外利益風險外交管理的實踐給予我們以下六個方面的啟示。據此,本文提出的第五個假設是:海外利益風險外交管理應是一個系統(tǒng)、資源、功能、技術等方面國家能力的整合體系。第一,海外利益風險外交管理必須納入現代外交的十個主要方面進行戰(zhàn)略性考慮與安排。其中包括:(1)代表外交;(2)立法外交;(3)公共外交;(4)融合外交;(5)合作外交;(6)民間外交;(7)結盟外交;(8)壓力外交;(9)危機處理外交;(10)沖突外交。第二,海外利益風險外交管理必須是使現代外交的11個主要能力得以全面發(fā)揮的多功能對外系統(tǒng)。具體為:(1)信息汲取與處理能力;(2)溝通能力;(3)代表能力;(4)協調能力;(5)談判能力;(6)分析(認知/判斷)能力;(7)預測能力;(8)辦案能力;(9)資源整合能力;(10)自我改善能力;(11)應急能力。第三,海外利益風險的外交管理必須通過專業(yè)化以確保外交管理機構充分發(fā)揮其核心競爭力的外交行為。專業(yè)化要求外交管理起碼在八個方面得到充分的體現:(1)外交傳統(tǒng)與理念;(2)人員的專業(yè)化背景;(3)人員的專業(yè)化分工;(4)組織架構;(5)資源配備體系;(6)指揮、控制、通訊和情報系統(tǒng);(7)執(zhí)行和評估機制;(8)對現代科技手段的應用。第四,海外利益風險的外交管理必須是保證外交執(zhí)行機構的機制創(chuàng)新性(intrapreneurship)得以充分體現的外交系統(tǒng)。現代組織管理學認為,一個不具備機制創(chuàng)新能力的組織最終只能接受失敗的結果。要充分體現機制創(chuàng)新,外交執(zhí)行機構就必須做好以下工作:(1)招募、容納與鼓勵創(chuàng)新人才;(2)培養(yǎng)各個層面的自主(autonomy)與創(chuàng)新能力;(3)容忍和鼓勵多種方案并存;(4)保證危難中更上一層樓(thriveonchaos);(5)倡導以變應變的精神;(6)提倡與確保不斷充電;(7)使得研究與開發(fā)(R&D)成為機制創(chuàng)新的孵化器;(8)形成集體創(chuàng)新的組織文化。第五,海外利益風險外交管理必須是保證外交執(zhí)行機構在跨機構運作建制中能夠實行多種選擇的外交行為。這樣的跨機構的海外利益風險外交管理建制起碼應包括以下機構:(