商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究

商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究[摘要]隨著我國(guó)金融體制的改革，銀行的政府職能逐漸被企業(yè)職能所代替，市場(chǎng)化程度日益加深。銀行為了增加市場(chǎng)占有份額，不斷發(fā)展和創(chuàng)新銀行業(yè)務(wù)并廣泛運(yùn)用新興科學(xué)技術(shù)，跟社會(huì)公眾的工作和生活聯(lián)系的越來(lái)越緊密。由于銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)性、銀行的壟斷地位使得銀行服務(wù)中的消費(fèi)者處于更加弱勢(shì)的地位，權(quán)益更加容易受到侵害，而我國(guó)目前的法律體系以及銀行外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)自律組織沒(méi)有認(rèn)識(shí)到銀行服務(wù)中消費(fèi)者的特殊性，缺乏對(duì)其特殊性權(quán)利和銀行相關(guān)義務(wù)的具體規(guī)定，缺乏對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)措施。隨著我國(guó)消費(fèi)者權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng),銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)受到政府和民眾的日益關(guān)注，商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)成為我國(guó)金融市場(chǎng)中一個(gè)應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。[關(guān)鍵詞]商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管法制保護(hù)引言近幾年來(lái),商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題日益受到全社會(huì)的關(guān)注,商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)成為我國(guó)金融市場(chǎng)中一個(gè)頗受關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)金融危機(jī)后的金融監(jiān)管改革將金融消費(fèi)者保護(hù)提到前所未有的高度，其對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的改革措施值得我國(guó)借鑒。但到目前為止，我國(guó)對(duì)于商業(yè)銀行消費(fèi)者的保護(hù)仍然比較滯后，主要體現(xiàn)在我國(guó)相關(guān)法律制度缺乏對(duì)銀行與消費(fèi)者權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定，銀行業(yè)外部監(jiān)管制度和內(nèi)控制度也沒(méi)有明確有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織在消費(fèi)者權(quán)益保障方面的具體職責(zé)和監(jiān)管措施。為此，筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐及相關(guān)法制、自律機(jī)制存在的問(wèn)題,借鑒境外相關(guān)經(jīng)驗(yàn),就我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管法制和自律機(jī)制的完善問(wèn)題作相關(guān)探討。就構(gòu)建我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，及中國(guó)工商銀行作為銀行方，如何從自身出發(fā)，構(gòu)建自身及行業(yè)相關(guān)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)則，論證保護(hù)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的客觀需求性及現(xiàn)實(shí)可行性。希望拙文的論述，對(duì)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理論探討、監(jiān)管的加強(qiáng)、立法的完善和實(shí)踐運(yùn)行，有所裨益。一、商業(yè)銀行消費(fèi)者概述（一）商業(yè)銀行消費(fèi)者的界定為了有效地界定商業(yè)銀行消費(fèi)者，首先應(yīng)明確消費(fèi)者的概念。美國(guó)《布萊克法律詞典》認(rèn)為:“消費(fèi)者是區(qū)別于制造商、批發(fā)商和零售商而言的，包括購(gòu)買(mǎi)、使用、維護(hù)以及處理產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人?！庇?guó)的《消費(fèi)信用法》規(guī)定:“消費(fèi)者是指非因自己經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)而接受由供給商在日常營(yíng)業(yè)中向他或要求為他提供商品或勞務(wù)的個(gè)人?！眹?guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織消費(fèi)者政策委員會(huì)1978年5月10日在日內(nèi)瓦召開(kāi)的第一屆年會(huì)上把消費(fèi)者一詞定義為:“為個(gè)人目的購(gòu)買(mǎi)或使用商品和服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員?！卑严M(fèi)者限于個(gè)體社會(huì)成員，這是國(guó)際上通行的做法。中國(guó)現(xiàn)有立法中對(duì)消費(fèi)者概念進(jìn)行了明確規(guī)定的是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量局1985年6月29日頒布的《消費(fèi)品使用說(shuō)明總則》，該總則規(guī)定:消費(fèi)者是“為滿足個(gè)人或家庭的生活需要而購(gòu)買(mǎi)、使用商品或服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員”。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者并無(wú)明確定義，只是在該法第2條規(guī)定:“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)使用商品或接受服務(wù)，其權(quán)益受到本法保護(hù);本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)的保護(hù)?！庇纱丝梢?jiàn)，所謂消費(fèi)者，是指為滿足生活需要而購(gòu)買(mǎi)、使用商品和服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員。消費(fèi)者概念主要有以下基本點(diǎn):1、消費(fèi)者區(qū)別于生產(chǎn)商、產(chǎn)品服務(wù)提供商，不僅包括產(chǎn)品或服務(wù)的直接交易人，也包括產(chǎn)品或服務(wù)的最終使用者:2、消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)使用商品或者接受服務(wù)的目的不是為了交易和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要;3、消費(fèi)者通常是指?jìng)€(gè)體社會(huì)成員。商業(yè)銀行作為金融服務(wù)行業(yè)，以金融產(chǎn)品為經(jīng)營(yíng)對(duì)象。銀行產(chǎn)品在功能上有保值或增值的因素，但同時(shí)具有使用價(jià)值，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)銀行產(chǎn)品或接受銀行服務(wù)是為了滿足自身生存和發(fā)展，使生活更加便捷，防范生活風(fēng)險(xiǎn)并提高生活水平。因此，應(yīng)對(duì)生活消費(fèi)作廣義理解，包括盈利目的的生活消費(fèi)。生的積蓄。（三）商業(yè)銀行消費(fèi)者對(duì)于商業(yè)銀行本身的重要性消費(fèi)者是商業(yè)銀行不可或缺的服務(wù)對(duì)象，沒(méi)有消費(fèi)者，商業(yè)銀行將失去存在和發(fā)展的意義。銀行消費(fèi)者只有在受到尊重，合法權(quán)益得到保護(hù)的情況下，才能對(duì)銀行產(chǎn)品和服務(wù)充滿信心，而這種信心恰恰是銀行生存和發(fā)展的前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)特征和客觀要求來(lái)說(shuō)是消費(fèi)者主權(quán)經(jīng)濟(jì)，因此對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法的重要方面。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在第2章專門(mén)規(guī)定了消費(fèi)者的九項(xiàng)權(quán)利，包括:安全權(quán)、知悉權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、索賠權(quán)、結(jié)社權(quán)、受教育權(quán)、購(gòu)買(mǎi)使用商品和接受服務(wù)時(shí)其人格尊嚴(yán)、民族風(fēng)俗習(xí)慣得到尊重的權(quán)利、對(duì)商品和服務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。由此可見(jiàn)，消費(fèi)者的權(quán)利是消費(fèi)者的以生存權(quán)為主的基本人權(quán)表現(xiàn)在生活消費(fèi)中的法學(xué)范疇。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和商業(yè)銀行的市場(chǎng)化，商業(yè)銀行與消費(fèi)者的生活緊密聯(lián)系起來(lái)，消費(fèi)者受到侵害的范圍和內(nèi)容已經(jīng)超出了九項(xiàng)權(quán)利。銀行服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的完善，有助于提高人們對(duì)商業(yè)銀行的信心，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)生活的質(zhì)量。（四）綜上，商業(yè)銀行消費(fèi)者之所以需要建立制度安排予以特別保護(hù)，是因?yàn)椋?、從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，商業(yè)銀行消費(fèi)者在市場(chǎng)交易中處于比一般消費(fèi)者更為不利的弱勢(shì)地位，而這種弱勢(shì)地位產(chǎn)生的根本原因是由于商業(yè)銀行交易中存在的信息不對(duì)稱、外部性和壟斷經(jīng)營(yíng)。由于壟斷造成的賣(mài)方市場(chǎng)使商業(yè)銀行消費(fèi)者在與商業(yè)銀行的交易過(guò)程中處于極為不利的地位，商業(yè)銀行消費(fèi)者的“天然”弱勢(shì)地位和福利損失問(wèn)題難以依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，需要以法律形式或國(guó)家公權(quán)力的介入，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行消費(fèi)者施以特別保護(hù)，實(shí)現(xiàn)雙方實(shí)質(zhì)上的平等。2、從法學(xué)的視角看，博登海默指出，秩序意味著“在自然界與社會(huì)過(guò)程運(yùn)轉(zhuǎn)中存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。秩序是法律所要實(shí)現(xiàn)的最基本的價(jià)值，是法律調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)，也是法律所要保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的其他價(jià)值的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)從法律和監(jiān)管制度上規(guī)范銀行交易過(guò)程，對(duì)交易形式、交易規(guī)則等有效監(jiān)管和進(jìn)行法律上的約束。并且明確規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)消費(fèi)者的安全提示、信息披露、保護(hù)資產(chǎn)隱私等義務(wù)及投訴受理制度，確保消費(fèi)者擁有安全、公平的消費(fèi)環(huán)境，從而保障良好的金融市場(chǎng)秩序。3、從現(xiàn)實(shí)需要的視角看，三、我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀及原因分析我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，目前還沒(méi)有建立起完善的商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)法律制度，商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)利受損的情況依然很嚴(yán)重，依然存在著很多問(wèn)題，我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀及原因分析主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、缺乏保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益的具體法律制度。法律是權(quán)利的基本保障，制度是權(quán)利的根本，法律制度的缺失直接導(dǎo)致了商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益無(wú)法可依。盡管我國(guó)的銀行業(yè)立法已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但在商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益方面卻顯得薄弱。我國(guó)迄今為止還沒(méi)有針對(duì)銀行服務(wù)與消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題做出專門(mén)規(guī)范的法律法規(guī)或者規(guī)章，在法律法規(guī)中真正涉及到銀行消費(fèi)者的法律規(guī)定并不多，且多是宣示性條款，可操作性不強(qiáng)，沒(méi)有形成權(quán)益保障體系。（1）《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作為消費(fèi)者保護(hù)的基本法律，規(guī)定了消費(fèi)者的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)以及爭(zhēng)議的解決等消費(fèi)者保護(hù)的基本制度?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是1993年頒布實(shí)行的。當(dāng)時(shí),我國(guó)尚沒(méi)有銀行法,銀行還只是國(guó)家專業(yè)銀行,而沒(méi)有成為企業(yè),消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法并沒(méi)有規(guī)定銀行與消費(fèi)者之間的法律關(guān)系;并且,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是針對(duì)一般商品和服務(wù)消費(fèi)過(guò)程中如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的專門(mén)法律。作為宏觀保護(hù)消費(fèi)者的法律，消費(fèi)者保護(hù)法的很多規(guī)定都屬于消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的原則性規(guī)定，為消費(fèi)者提供的是一般性保護(hù)，沒(méi)有考慮銀行業(yè)本身的特點(diǎn)，不能對(duì)商業(yè)銀行消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)有效的保護(hù)。（2）《商業(yè)銀行法》雖然是針對(duì)銀行業(yè)的特別法，但其側(cè)重于銀行組織、行為規(guī)范方面的規(guī)范。僅僅在第1條做出了原則性的規(guī)定，“為了保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益”，而且“存款人和其他客戶”的保護(hù)范圍，并不能包含所有的銀行消費(fèi)者。在具體規(guī)范上，《商業(yè)銀行法》也只是非常原則性地提出儲(chǔ)蓄原則和當(dāng)商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)要優(yōu)先保護(hù)儲(chǔ)蓄存款人的利益,這在銀行產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)過(guò)程中，適用性并不強(qiáng),與保護(hù)投資者、消費(fèi)者利益為基本原則的金融法相距甚遠(yuǎn)。對(duì)于銀行業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)范有局限。所以，《商業(yè)銀行法》不能給予商業(yè)銀行消費(fèi)者完整的保護(hù)。2、缺乏保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的銀行監(jiān)管法律制度。銀行監(jiān)管是指銀行主管部門(mén)根據(jù)法律賦予的權(quán)力，依法對(duì)銀行及其運(yùn)營(yíng)情況實(shí)施監(jiān)督管理，以維護(hù)正常的金融秩序，保護(hù)存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康高效運(yùn)行。2003年通過(guò)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條針對(duì)消費(fèi)者保護(hù)作了原則性規(guī)定:為了加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法。該法第3章對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)作了具體的規(guī)定，但沒(méi)有一條涉及對(duì)商業(yè)銀行消費(fèi)者的保護(hù)問(wèn)題。銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管工作目的是:“通過(guò)審慎有效的監(jiān)管，保護(hù)廣大存款人和消費(fèi)者的利益；通過(guò)審慎有效的監(jiān)管，增進(jìn)市場(chǎng)信心；通過(guò)宜傳教育工作和相關(guān)信息披露，增進(jìn)公眾對(duì)現(xiàn)代金融的了解；努力減少金融犯罪?！笨梢钥闯觯覈?guó)銀行監(jiān)管部門(mén)側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管，認(rèn)為銀行監(jiān)管的對(duì)象僅限于銀行，沒(méi)有重視對(duì)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。事實(shí)上,其他監(jiān)管法規(guī)或者規(guī)章也沒(méi)有對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)提出具體要求。 3、銀行業(yè)自律機(jī)構(gòu)尚無(wú)能力協(xié)調(diào)銀行機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者的沖突銀行業(yè)協(xié)會(huì),是指由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自愿組成、為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿、按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的銀行業(yè)自律組織。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)1996年開(kāi)始籌建,2000年5月10號(hào)正式掛牌。銀行業(yè)協(xié)會(huì)具有自律、協(xié)調(diào)、維權(quán)、服務(wù)四大職能中,有三項(xiàng)都是直接與消費(fèi)者有關(guān)的。然而,由于銀行業(yè)協(xié)會(huì)在對(duì)外宣傳上較少,尚未樹(shù)立自身權(quán)威;更重要的是,協(xié)會(huì)片面強(qiáng)調(diào)為會(huì)員提供服務(wù),維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益,沒(méi)有樹(shù)立起雙向服務(wù)和雙向維權(quán)的意識(shí)。在銀行利潤(rùn)空間縮小,銀行法律制度不健全的情況下,協(xié)會(huì)成為銀行業(yè)的利益聯(lián)盟,從而在銀行與消費(fèi)者利益發(fā)生沖突時(shí)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。4、缺乏保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益的有效救濟(jì)途徑。（1）面對(duì)金融業(yè)的快速發(fā)展,普通銀行消費(fèi)者相關(guān)知識(shí)明顯缺乏,更不了解銀行業(yè)的收費(fèi)規(guī)范;金融產(chǎn)品的高技術(shù)含量,也造成一般消費(fèi)者組織在解決其與銀行的糾紛時(shí)要維護(hù)自身權(quán)益力不從心（2）我國(guó)的銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)提供適當(dāng)?shù)穆窂健，F(xiàn)有的監(jiān)管法律還沒(méi)有對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)問(wèn)題給予關(guān)注，雖然《中國(guó)銀行業(yè)公平對(duì)待消費(fèi)者自律公約》中規(guī)定了消費(fèi)者如發(fā)現(xiàn)銀行不符合公約規(guī)定的行為，可以選擇向銀行或者銀行業(yè)協(xié)會(huì)投訴，銀行業(yè)協(xié)會(huì)提供相應(yīng)的機(jī)制進(jìn)行處理。但是，這種規(guī)定還是過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性差，缺乏具體有效的處理途徑，最終使得銀行消費(fèi)者的投訴只能訴諸司法途徑或者一般性的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。這種做法不僅激化了商業(yè)銀行與消費(fèi)者之間的矛盾，也給消費(fèi)者帶來(lái)了訟累。四、域外關(guān)于商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)制度與經(jīng)驗(yàn)一個(gè)完善的金融消費(fèi)者保護(hù)制度框架，必須具備系統(tǒng)的法律體系、健全的糾紛解決機(jī)制、有效的金融消費(fèi)者教育制度，以及負(fù)責(zé)任的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展和國(guó)際貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)已成為一種國(guó)際潮流。許多發(fā)達(dá)國(guó)家制定了保護(hù)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益的具體法律制度，并與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的基本法相配套，形成了比較完善的商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)制度和法律體系，建立了方便商業(yè)銀行消費(fèi)者訴訟和尋求保護(hù)的制度和組織機(jī)構(gòu)。（一）美國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)制度。1、在主要發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)一直走在各國(guó)前列。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)制度伴隨著金融消費(fèi)的擴(kuò)張建立起來(lái)，一般認(rèn)為始于1968年的《誠(chéng)實(shí)借貸法》。到目前，美國(guó)聯(lián)邦層面與金融消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的法律已有25部之多，并形成一個(gè)較為完善的法律制度體系。大體而言，這25部法律涵蓋五個(gè)方面的內(nèi)容：提高金融消費(fèi)市場(chǎng)的公信度和透明度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)信息披露義務(wù)，如《誠(chéng)實(shí)借貸法》；明確金融消費(fèi)者權(quán)利和義務(wù)，設(shè)立糾紛投訴解決機(jī)制，如《消費(fèi)者租賃法》；防止金融消費(fèi)者受到不公平待遇和歧視，如《社區(qū)再投資法》；保護(hù)金融消費(fèi)者存款和取款安全、自由，如《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》；規(guī)范征信業(yè)務(wù)活動(dòng)，如《公平信用報(bào)告法》。美國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)不僅種類繁多，從多個(gè)方面限制銀行的行為，而且詳盡具體，具有較強(qiáng)的可操作性。2、在監(jiān)管層面，美國(guó)原有金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是“多重監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)”，即由各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行金融消費(fèi)者保護(hù)的情況進(jìn)行監(jiān)管，由聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查進(jìn)行協(xié)調(diào)。在聯(lián)邦層面，履行監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)主要有美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署和全國(guó)信用合作社監(jiān)管局等。3、在2008年國(guó)際金融危機(jī)出現(xiàn)的背景下，2010年出臺(tái)了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》），世界矚目，因該法案中金融消費(fèi)者保護(hù)被置于與整個(gè)金融體系改革同等重要的地位。英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)也效法美國(guó)，變法圖新，紛紛出臺(tái)或即將出臺(tái)與金融消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的法案。經(jīng)合組織（OECD）等有關(guān)國(guó)際組織也著手推動(dòng)各國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。依照這一法案，美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)一個(gè)獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，即金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB），整合其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職能，以確保消費(fèi)者及時(shí)、清楚地獲得有關(guān)信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，識(shí)別并標(biāo)明過(guò)時(shí)的和繁瑣的規(guī)則，并促進(jìn)透明、高效和有競(jìng)爭(zhēng)力的消費(fèi)者金融產(chǎn)品市場(chǎng)。為達(dá)此目的，CFPB被賦予以下四項(xiàng)職權(quán)。一是實(shí)施金融消費(fèi)者教育計(jì)劃。二是受理投訴，并進(jìn)行調(diào)查和反饋。三是收集和公布數(shù)據(jù)。CFPB將設(shè)立專門(mén)的研究部門(mén)，負(fù)責(zé)識(shí)別并收集與公共利益相關(guān)的消費(fèi)金融市場(chǎng)信息，并將這些信息提供給商業(yè)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者和監(jiān)管者，作為決策的依據(jù)，同時(shí)，CFPB也可以向被監(jiān)管者及其他監(jiān)管部門(mén)收集信息。四是制定并執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。根據(jù)《多德—弗蘭克法案》，CFPB享有在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)和監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管對(duì)象不僅包括傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，還包括各類貸款機(jī)構(gòu)，以及從事特定活動(dòng)的普通經(jīng)銷商。資產(chǎn)小于100億美元的銀行和信用社雖仍由原監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管，但也須遵守CFPB制定的監(jiān)管規(guī)則。（二）英國(guó)有關(guān)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的法制與自律機(jī)制由于歷史原因，英國(guó)民眾的金融知識(shí)和金融素質(zhì)相對(duì)較高，形成了強(qiáng)制性和自律性機(jī)制相結(jié)合的保護(hù)體系。英國(guó)的監(jiān)管法規(guī)和自律機(jī)制對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題給予了高度重視,強(qiáng)制性和自律性機(jī)制相結(jié)合。英國(guó)的消費(fèi)者保護(hù)法制與機(jī)制的主要架構(gòu)如下:1、法律確立銀行監(jiān)管當(dāng)局保護(hù)消費(fèi)者的基本職責(zé)。英國(guó)2000年頒布的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法令》(FinancialServicesandMarketsAct)明確規(guī)定金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管各項(xiàng)金融服務(wù),同時(shí)設(shè)立單一申訴專員和賠償計(jì)劃架構(gòu),為金融服務(wù)消費(fèi)者提供進(jìn)一步的保障。同時(shí)該法令還要求金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)保障消費(fèi)者和推行消費(fèi)者教育,加深公眾對(duì)金融體系的認(rèn)識(shí),以及確保消費(fèi)者獲得適當(dāng)保障。2、銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的自律機(jī)制受到高度重視。英國(guó)的銀行監(jiān)管以“自律”著稱，法律法規(guī)層面的建設(shè)雖稱不上十分完善，但已實(shí)施的法律法規(guī)有著較強(qiáng)的可操作性，注重實(shí)效，能很好地實(shí)現(xiàn)立法意圖。英國(guó)《銀行業(yè)守則》是自愿性守則。在英國(guó)已有大約140家銀行(包括所有主要銀行)和建筑公會(huì)同意遵守該守則,占市場(chǎng)總數(shù)99%以上,因此守則涵蓋絕大多數(shù)的銀行個(gè)人客戶?！般y行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”(BankingCodeStandardsBoard)負(fù)責(zé)監(jiān)察銀行和房屋建筑協(xié)會(huì)公會(huì)遵守該守則。委員會(huì)負(fù)責(zé)為采納該守則的銀行和房屋建筑協(xié)會(huì)公會(huì)進(jìn)行登記,同時(shí)就該守則的解釋,向采納機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)。五、完善我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的幾點(diǎn)建議我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)無(wú)論是從法律制度上，還是從行政監(jiān)管上，還是從行業(yè)自律上，都存在著制度缺陷。從國(guó)際金融監(jiān)管改革趨勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，這種狀況必須改變。從各國(guó)實(shí)踐看，一個(gè)完善的商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)制度框架，必須具備系統(tǒng)的法律體系、健全的糾紛解決機(jī)制、有效的金融消費(fèi)者教育制度，以及負(fù)責(zé)任的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。完善我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)制度也需要從這幾方面著手。(一)制定相應(yīng)的法律制度1、我國(guó)應(yīng)立足于維護(hù)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)現(xiàn)行滯后的法律法規(guī)進(jìn)行修改并適應(yīng)新形勢(shì)確立新的相關(guān)金融法律法規(guī)，使銀行消費(fèi)者在市場(chǎng)交易中能及時(shí)預(yù)見(jiàn)其后果，在權(quán)益維護(hù)方面有明確的法律依據(jù)。因此，我們可以借鑒英美金融法律制度發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，專門(mén)制定類似于《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的法律法規(guī)，比如《銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》等，全面保護(hù)銀行消費(fèi)者的權(quán)益。或者對(duì)現(xiàn)在正在修改中的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，可以考慮專設(shè)章節(jié)或新增條款突出對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。2、從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)需要針對(duì)商業(yè)銀行的特殊情況，從保護(hù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、制度、程度和責(zé)任等多個(gè)角度入手，制定一部或幾部專門(mén)的法律或法規(guī)，明確商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本原則和監(jiān)管規(guī)則。這些法律應(yīng)當(dāng)包括界定商業(yè)銀行消費(fèi)者的范圍，界定商業(yè)銀行消費(fèi)者的基本權(quán)利。結(jié)合我國(guó)立法程序和現(xiàn)實(shí)狀況，近期看，為滿足我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的迫切需求，可先在金融領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中有針對(duì)性地增加商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)條款和措施，以解決我國(guó)商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的迫切需求與出臺(tái)專門(mén)立法的周期較長(zhǎng)之間的矛盾。但由于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件等法律層級(jí)低，無(wú)法規(guī)定民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，以法律的形式規(guī)定商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)制度勢(shì)在必行。（二）明確銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾.泰勒（MichaelTaylor）提出了著名的“雙峰”理論（TwinPeaks），認(rèn)為金融監(jiān)管存在兩個(gè)并行的目標(biāo)，一是審慎監(jiān)管目標(biāo)，旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)或金融市場(chǎng)崩潰；二是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的目標(biāo)，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，防止和減少消費(fèi)者受到欺詐和其他不公平待遇。自此，才真正將金融消費(fèi)保護(hù)問(wèn)題有政策層面進(jìn)一步引入到體制設(shè)計(jì)與改造層面。我國(guó)應(yīng)借鑒此理論，將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利列為銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管目標(biāo)之一，賦予銀監(jiān)會(huì)執(zhí)行保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)法律規(guī)定方面的職權(quán)，通過(guò)對(duì)銀行違規(guī)行為的處罰達(dá)到保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益的目的。通過(guò)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)范銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé):監(jiān)督銀行的信息披露義務(wù)的履行;監(jiān)督銀行是否存在誤導(dǎo)或不準(zhǔn)確的經(jīng)營(yíng)行為;加強(qiáng)公眾對(duì)金融業(yè)務(wù)的認(rèn)識(shí)，為消費(fèi)者提供相關(guān)信息和指導(dǎo)意見(jiàn)。另外，英、美兩國(guó)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處理銀行業(yè)消費(fèi)者投訴過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)銀行違規(guī)情況嚴(yán)重，可以采取一定的執(zhí)法行動(dòng)，包括發(fā)布勒令停止運(yùn)作的命令、暫停、禁止或免除銀行從事某類業(yè)務(wù)等。我國(guó)在這方面也可以借鑒，賦予銀監(jiān)會(huì)一定的處罰權(quán)，這將更有利于保護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益。同時(shí)，有必要從以下幾方面規(guī)范銀監(jiān)會(huì)基本職責(zé)：在監(jiān)管基本職責(zé)的構(gòu)建上,確立銀監(jiān)會(huì)在商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位；促成銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部設(shè)立消費(fèi)者投訴處理機(jī)構(gòu),并建立消費(fèi)者投訴解決的相應(yīng)機(jī)制；銀監(jiān)會(huì)應(yīng)該承擔(dān)消費(fèi)者教育職責(zé),并通過(guò)適當(dāng)途徑加強(qiáng)銀行業(yè)協(xié)會(huì)以及銀行機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者教育方面的職責(zé)；4、規(guī)范消費(fèi)者教育內(nèi)容,這些內(nèi)容應(yīng)該包括加強(qiáng)公眾對(duì)金融體系的認(rèn)識(shí)、為消費(fèi)者提供信息和指導(dǎo)意見(jiàn)；5、銀監(jiān)會(huì)應(yīng)該調(diào)查,收集和通報(bào)消費(fèi)者最為關(guān)注的事項(xiàng);同時(shí),銀監(jiān)會(huì)還可以借助監(jiān)管指引,對(duì)銀行機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面需要高度關(guān)注的問(wèn)題做出規(guī)范；6、強(qiáng)化銀行機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí),在服務(wù)和制度建設(shè)上為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)奠定必要的基礎(chǔ),并在內(nèi)部控制方面做好防范消費(fèi)者投訴風(fēng)險(xiǎn)的事前控制。（三）構(gòu)建法制化的商業(yè)銀行消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，是迅速解決金融消費(fèi)糾紛、維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要制度保障和程序安排。從各國(guó)立法看，美國(guó)建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度，英國(guó)在FSA下建立了金融調(diào)查服務(wù)部（FOS）來(lái)解決金融消費(fèi)糾紛，這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。人民銀行南京分行在江蘇部分地區(qū)試行了涵蓋指導(dǎo)、勸告、調(diào)解、協(xié)商、評(píng)價(jià)和檢查等措施的金融消費(fèi)者保護(hù)制度，人民銀行武漢分行在湖北部分地區(qū)試行了“對(duì)金融消費(fèi)申訴處理的評(píng)價(jià)”制度；人民銀行西安分行在部分地區(qū)試行由人民銀行主導(dǎo)的糾紛調(diào)解制度；人民銀行晉中市中心支行建立金融消費(fèi)者維權(quán)中心和金融服務(wù)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)。這都是對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的有益探索。（四）貫徹銀行業(yè)協(xié)會(huì)保障消費(fèi)者權(quán)利的機(jī)制2005年10月25日,中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)40家會(huì)員單位共同簽署了中國(guó)銀行業(yè)文明服務(wù)公約、中國(guó)銀行業(yè)自律公約、中國(guó)銀行業(yè)維權(quán)公約。這三個(gè)公約的簽署,標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)在加強(qiáng)行業(yè)自律、維護(hù)合法權(quán)益、提升服務(wù)水平方面邁出了歷史性的一步,對(duì)于加強(qiáng)行業(yè)建設(shè),維護(hù)銀行合法權(quán)益借鑒英國(guó)、澳大利亞的銀行業(yè)公會(huì)自律機(jī)制，制定《銀行業(yè)營(yíng)運(yùn)守則》，規(guī)定銀行必須做出承諾的主要事項(xiàng)，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。按照《銀行業(yè)協(xié)會(huì)工作指引》要求，銀行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)在維護(hù)商業(yè)銀行消費(fèi)者權(quán)益方面應(yīng)建立以下機(jī)制:1、要強(qiáng)化銀行業(yè)協(xié)會(huì)在商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)。銀行業(yè)協(xié)會(huì)在消費(fèi)者保護(hù)方面的基本職責(zé)有必要進(jìn)行規(guī)范。為此,必須加強(qiáng)銀行業(yè)協(xié)會(huì)的自身建設(shè)。只有確立一個(gè)在銀行業(yè)中有相當(dāng)?shù)匚坏你y行業(yè)協(xié)會(huì),才能強(qiáng)化協(xié)會(huì)在消費(fèi)者保護(hù)方面的重要作用。2、推動(dòng)銀行業(yè)自律規(guī)則的建設(shè)。要推進(jìn)類似于英國(guó)等地的《銀行營(yíng)運(yùn)守則》之類的文件出臺(tái)。自律性守則要強(qiáng)調(diào)銀行對(duì)消費(fèi)者的基本承諾規(guī)范,如可以考慮以下承諾:銀行在一些交易中要保護(hù)消費(fèi)者的隱私和商業(yè)秘密;要確保一些格式化交易合同是符合平等互利原則精神的。3、為銀行業(yè)消費(fèi)者的糾紛提供一個(gè)自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制。受理社會(huì)公眾的投訴。必須制定科學(xué)的投訴處理機(jī)制,公正、公平、及時(shí)、有效地處理客戶的投訴。銀行業(yè)協(xié)會(huì)可以為消費(fèi)者投訴會(huì)員銀行提供一個(gè)平臺(tái)。協(xié)會(huì)自律工作委員會(huì)要對(duì)外公布投訴電話,接受會(huì)員單位和社會(huì)公眾的監(jiān)督與投訴,并在承諾的時(shí)間內(nèi)對(duì)客戶投訴做出答復(fù);對(duì)于違反自律公約、管理制度等致使行業(yè)利益受損的會(huì)員單位,協(xié)會(huì)可按有關(guān)規(guī)定采取警示、內(nèi)部通報(bào)、公開(kāi)曝光、暫停行使會(huì)員權(quán)利、取消會(huì)員資格等自律處分措施。4、協(xié)調(diào)會(huì)員與社會(huì)公眾的關(guān)系。并及時(shí)改進(jìn)服務(wù)工作銀行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)整體宣傳功能,協(xié)調(diào)、組織會(huì)員共同開(kāi)展新業(yè)務(wù)、新政策的宣傳和咨詢活動(dòng),大力普及金融知識(shí),提高公眾的金融意識(shí);收集、匯總社會(huì)公眾傳媒對(duì)會(huì)員單位的報(bào)道,通過(guò)加強(qiáng)同新聞媒體的溝通和聯(lián)系,制定突發(fā)事件新聞處理機(jī)制,及時(shí)有效引導(dǎo)社會(huì)輿論,維護(hù)銀行業(yè)聲譽(yù)。（五）構(gòu)建商業(yè)銀