城市治理研究

第五專題城市治理研究目錄城市治理的概念及其相關(guān)分析城市治理的相關(guān)理論中國城市治理的問題分析中國城市治理問題的成因分析推進(jìn)中國城市治理的政策選擇一、城市治理的概念及其相關(guān)分析城市政府城市治理城市治理的目標(biāo)1、城市政府城市政府指的是根據(jù)法律成立的為城市區(qū)域提供一系列公共服務(wù)的法定組織或?qū)嶓w成立城市政府的法律包括：國家憲法（巴西、法國、印度、意大利、日本、瑞典）；州憲法（澳大利亞、美國）；中央政府高層制定的普通法（新西蘭、英國等大多數(shù)國家）；省或州的立法（加拿大、巴基斯坦）2、城市治理城市治理指的是城市集體行動的形成和執(zhí)行過程集體行動的構(gòu)成：正式組織的直接和間接作用，包括城市政府、地方政府及其各層級機(jī)構(gòu)非正式組織的廣泛作用，包括社區(qū)組織、鄰里組織、非政府組織等3、城市治理的目標(biāo)形成公共物品與公共服務(wù)的理性需求及其有效的供給在公共利益的共識基礎(chǔ)上保障并改善城市居民的生活質(zhì)量在權(quán)利均衡的條件下為民主參與和公民話語權(quán)的行使創(chuàng)造條件在市場導(dǎo)向和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上支持和推動城市改革二、城市治理的相關(guān)理論城市政府行政權(quán)的設(shè)計(jì)原則城市政府的角色和責(zé)任城市治理中的政府作用1、城市政府行政權(quán)的設(shè)計(jì)原則貼近性分權(quán)原則：政府離人民越近，越能更好的工作，最低層級的政府最能保證資源配置的效率，要求由最低層級政府制定決策職能下屬化原則：稅收、支出以及管制性職能，應(yīng)交由盡可能低的政府執(zhí)行，除非有足以信服的理由才能交由高層政府重疊原則：行政區(qū)域與財(cái)政收益范圍相一致，要求對各項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)行分開管轄評價：上述原則與我國的改革區(qū)級政府的合并城市管理決策權(quán)的集中性上移城市管理重心的層級下移相近城市公共服務(wù)的同城化2、城市政府的角色和責(zé)任城市政府角色和責(zé)任的五種模式或分析視角傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義新公共管理（NPM）公共選擇新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（NIE）網(wǎng)絡(luò)式城市治理（1）傳統(tǒng)行政管理：

城市政府是高層政府的執(zhí)行者僅就單一制國家而言，城市政府責(zé)任的確定原則主要不在于市場，而在于公共服務(wù)供給過程政府層級間的權(quán)力配置：政策制定以及確定服務(wù)和績效標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力屬于中央政府對執(zhí)行過程的監(jiān)督權(quán)屬于省級政府具體的公共服務(wù)的提供歸由城市政府，城市政府具有地方公共服務(wù)層級配置的再次分配權(quán)（2）新公共管理：

城市政府是公共利益的代理人公眾是城市管理的委托人，城市政府是公共利益代理人而不是企業(yè)利益的代理人，代理的原則是：通過市政服務(wù)的提供與改善，形成并維護(hù)公共利益通過動員和推動非政府組織的服務(wù)供給，形成更多的公共利益增長的可能通過民主參與，形成公共利益的廣泛共識通過制度創(chuàng)新，創(chuàng)造新的公共利益（3）公共選擇：

城市政府是自身利益的追逐者問題：政府是否真能成為公共利益的代理人政策制度和執(zhí)行過程是多方參與的過程每一個參與者都尋求和利用資源以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化政府同樣是自身利益的追逐者，更因其地位的特殊，易被追逐自身利益的官僚和政治家俘獲，形成利維坦模式公共選擇的自利原則會導(dǎo)致政府失敗克服政府自利原則及自身失敗的責(zé)任：提供廣泛競爭的環(huán)境，增加社會選擇機(jī)會消弱公共服務(wù)供給的體制限制，形成政府退出機(jī)制拓展直接的民主參與渠道，增強(qiáng)政府對社會需求的響應(yīng)機(jī)制形成城市政府與市民的委托契約模式（4）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：

城市政府是委托關(guān)系的違約者問題：政府在委托契約中會不會違約城市管理的理想化模式假設(shè)：城市政府與公眾構(gòu)成委托－代理關(guān)系，代理人為委托人的利益服務(wù)，并使委托人的交易費(fèi)用最小化雙重角色失效導(dǎo)致理想化模式的失?。翰徽撌俏腥诉€是代理人，其角色扮演的不充分、不確定必然導(dǎo)致理想化模式的難以實(shí)現(xiàn)其一委托失效：委托人因其有限理性和信息不對稱，無法作出最佳選擇；委托人若要解決信息不對稱，必須擴(kuò)大知情范圍，因此會產(chǎn)生委托人不愿承擔(dān)的高昂交易費(fèi)用，包括參與費(fèi)用、監(jiān)督費(fèi)用、立法費(fèi)用、行政決策費(fèi)用、代理費(fèi)用、確保代理人遵守契約的費(fèi)用等；委托人難以承擔(dān)的或不愿承擔(dān)的代理損失表明委托失效的存在其二代理失效：代理人（各級政府）基于管理效率的追求和管理的便利，具有隱瞞信息和篩選信息的傾向；代理人基于自身業(yè)績與任期的對應(yīng)價值，在滿足委托人的需求偏好時，容易產(chǎn)生機(jī)會主義的行為動機(jī)；代理人基于自身利益的追逐，在設(shè)置服務(wù)目標(biāo)之時，會形成“形公實(shí)私”的承諾扭曲；委托人與代理人之間的契約的不完整性，使代理人的違約成為可能對前4種模式的評價前兩種模式是對市場失靈的響應(yīng)，提出了政府在實(shí)現(xiàn)城市治理目標(biāo)中，應(yīng)采取的非市場化責(zé)任和途徑后兩種模式是對政府失敗的響應(yīng)，分析了層級式城市治理中政府失敗的原因由于上述模式的缺陷，基于伙伴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)式治理模式日益受到關(guān)注（5）網(wǎng)絡(luò)式城市治理：

政府是合作治理的推動者合作網(wǎng)絡(luò)的建立：能為城市治理提供資源的人（群體、組織）共同構(gòu)成治理網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員之間的權(quán)力是均衡的網(wǎng)絡(luò)成員的互動：網(wǎng)絡(luò)中的成員在平等的基礎(chǔ)上產(chǎn)生互動，因此形成信任與合作的伙伴關(guān)系合作關(guān)系的管理：城市政府承擔(dān)伙伴關(guān)系的管理責(zé)任，即合作的管理作為合作管理者的政府責(zé)任：調(diào)整公共服務(wù)的角色：政府部分退出公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，基本退出高成本的公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，更多的承擔(dān)公共服務(wù)購買者角色開放公共服務(wù)的提供領(lǐng)域：政府接受外部提供者的競爭，降低委托人的交易成本實(shí)施利益參與替代意愿參與的合作戰(zhàn)略：推動以利益為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)化參與，鼓勵并保障多元化的利益訴求網(wǎng)絡(luò)式治理的基本原則：回應(yīng)性原則：重視對市民需求的回應(yīng)，提供與市民偏好一致的服務(wù)問責(zé)性原則：明確自上而下的基于結(jié)果的問責(zé)制度評估性原則：市民作為城市治理合作者、納稅人和公共服務(wù)的消費(fèi)者，對治理網(wǎng)絡(luò)推動者（政府）的績效進(jìn)行評估三、中國城市治理的問題分析治理動員與“參與身份”治理目標(biāo)與“參與碎片”治理方式與“被參與”1、治理動員與“參與身份”問題：城市治理的參與真的發(fā)生了嗎？誰是城市治理的動員者誰是城市治理的參與者他們以什么樣的身份參與了城市治理參與者的參與身份是否合理和明確，是評價治理參與真實(shí)性的根本條件（1）問題的表現(xiàn)“市委說了算，市政府算了說，市人大說算了，市政協(xié)算說了?！薄拔覅⒓尤舜髸h以來從沒投過反對票，因?yàn)槲覑畚覀兊狞h?！薄拔覀儯ㄕf(xié)）參政不干政，幫忙不添亂?！薄奥毠挝?、社會團(tuán)體、群眾組織的缺席，是醫(yī)改失敗的重要原因。”“你（記者）是準(zhǔn)備代表黨說話呢，還是代表人民說話？”“我們不這樣干（暴力拆遷），你們（知識分子）吃什么？”（2）問題的危害由于參與身份的不明確，如參與身份的喪失、混淆、錯位和符號化，必然導(dǎo)致：治理過程的參與性不足治理價值的認(rèn)同性偏低治理動員的合作性缺失（3）問題的性質(zhì)基于身份認(rèn)同危機(jī)的治理結(jié)構(gòu)的去功能化基于身份不明的參與虛化2、治理目標(biāo)與“參與碎片”問題：作為治理目標(biāo)設(shè)定基礎(chǔ)的利益網(wǎng)絡(luò)，真的形成了嗎？治理目標(biāo)的接近或?qū)崿F(xiàn)，真的體現(xiàn)了參與者的平等地位嗎？權(quán)力是否平等和利益是否一致，是評價城市治理目標(biāo)合理性的基本條件（1）問題的表現(xiàn)工資：中國最低工資是人均GDP的25％，世界平均58％中國最低工資是平均工資的21％，世界平均50％中國公務(wù)員工資是最低工資的6倍，世界平均2倍中國國企高管工資是最低工資的98倍，世界平均為5倍中國行業(yè)工資差高達(dá)300％，世界平均為70％醫(yī)療：我國全國醫(yī)療費(fèi)6600億元，政府只負(fù)擔(dān)其中的17％，歐洲國家政府負(fù)擔(dān)80－90％，美國負(fù)擔(dān)46％。窮國如印度、古巴、朝鮮、緬甸全民免費(fèi)醫(yī)療在醫(yī)療公平性排名中，中國倒數(shù)第四在政府負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)中，80％為850萬名特權(quán)階層支付，200萬各級干部請長期病假，40萬干部長期占病房公款消費(fèi)：公款出國3000億元公款招待3000億元公務(wù)用車3000億元我國干部招待所、度假村一年開支約500多億元政府公車：臺北不足20輛，首爾47輛，北京70萬輛小金庫：2009·4～2011·4，共清理黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國營企業(yè)、社會團(tuán)體小金庫4萬多個，金額200億元其中，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的小金庫共有25738個，金額127·86億元住房房價：單位住房房價與居民住房房價存在6倍的價差群體上訪：80％改革期間發(fā)生，80％為群體性上訪，80％有道理或有應(yīng)解決的問題，80％應(yīng)由地方政府解決（國家信訪局長）群體性突發(fā)事件：1993年0.87萬起，2005年8.7萬起，2006年逾9萬起城管與攤販的沖突：城管與攤販的暴力沖突顯示出城市社會秩序治理的碎片化（2）問題的危害社會群體或階層之間的利益沖突，權(quán)力部門的謀私行為，必然導(dǎo)致：治理基礎(chǔ)不實(shí)治理目標(biāo)不一治理關(guān)系不明（3）問題的性質(zhì)政府權(quán)力與社會權(quán)力的矛盾政府利益與人民利益的矛盾3、治理方式與“被參與”問題：參與治理真的是自愿的嗎？沒有政府的組織人們會主動參與嗎？參與者真得關(guān)心治理的結(jié)果嗎？參與的主動性和自發(fā)機(jī)制，是評價城市治理方式有效性的主要條件（1）問題的表現(xiàn)建立在選民與參選者的陌生人關(guān)系基礎(chǔ)上的極高投票率全民參與中的命令機(jī)制和組織手段一票否決的動員體制與“上有政策、下有對策”人人參與的測評體系與“認(rèn)認(rèn)真真走過場、轟轟烈烈搞形式”治理目標(biāo)的宏偉與參與者的無所謂（2）問題的危害參與者對參與的無所謂的被動態(tài)度，勢必導(dǎo)致：治理參與的動機(jī)弱化治理組織的響應(yīng)異化治理效果的評價極化（3）問題的性質(zhì)治理方式從參與方式向跟隨方式的扭曲治理原則從以人為本向以權(quán)為本的改變四、治理問題的成因分析治理的實(shí)質(zhì)：體制或手段治理的網(wǎng)絡(luò)：利益的潛化沖突對參與預(yù)期的影響治理的制度：弱供給能力對原有路徑的依賴1、治理價值的手段化取向治理既是一種體制也是一種方式，但其根本是體制因此，治理的實(shí)現(xiàn)主要的在于治理體制的形成，并非治理方式的應(yīng)用在體制不變的情形下或在原有體制的基礎(chǔ)上，對治理方式的追求不僅難以實(shí)現(xiàn)，而且會因手段化的治理，產(chǎn)生治理問題治理體制或治理方式？治理的鐘擺現(xiàn)象運(yùn)動式和突擊式治理臨時性的“全民動員”任務(wù)式的“全民參與”2、治理網(wǎng)絡(luò)的利益化缺失治理網(wǎng)絡(luò)是治理參與的基礎(chǔ)，治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)在于利益，而不在于意愿，因?yàn)椋豪姹纫庠父鎸?shí)利益比意愿更具動力利益比意愿更不易扭曲利益比意愿更不易被代表如果說在對治理網(wǎng)絡(luò)是否已經(jīng)形成的問題上仍然存在較大爭議，難以形成共識，那么在治理網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的認(rèn)定問題上并不存在大的爭議，已經(jīng)形成基本的共識，即治理網(wǎng)絡(luò)基本屬于不完全的利益構(gòu)成性質(zhì)利益構(gòu)成的不完全既有利益的真實(shí)性的問題，也有利益的缺失性的問題利益構(gòu)成的不完全主要的是人民利益，甚至是社會基本群體利益的缺失（1）工人利益流失？2003年政府受理的集體勞動爭議1.1萬件，涉及51.5萬人，2005年政府受理的集體勞動爭議31.4萬件2000年勞動爭議20.7萬件，相當(dāng)于50年代的總和1993年1～5月罷工194起，涉及3.2萬人工會會員從1991年1.3億下降至1999年的約0.9億，目前不到一半的工人加入工會（2）食品安全供給的流失？蘇丹紅、孔雀藍(lán)、瘦肉精、地溝油（300萬噸返回餐桌）、砒霜果汁、化學(xué)紅棗、三聚氰胺、紅心咸鴨蛋、火腿敵敵畏、石蠟紅薯粉毒牛奶、毒海帶、毒果脯、毒瓜子、毒狗肉、毒大米、毒面粉、毒海鮮致命藥、毀容藥、假肉、假酒、假蛋糕（3）貧困人口的利益流失？中國數(shù)字：貧困人口從1978年的2.5億降至2003年0.29億，世界銀行數(shù)字：中國貧困人口從1978年6.34億降至2003年2.1億中國宣布貧困人口為3％，美國宣布為10％世界銀行新標(biāo)準(zhǔn)：最低貧困線為每天1.25美元，當(dāng)年我國貧困線為1.1美元1985年我國貧困線為年收入200元，約為職工4個月平均工資，可買150斤豬肉，現(xiàn)在的貧困線為1500元，相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工幾個月的平均工資？可買多少斤豬肉？我們口號：“絕不把貧困人口帶到21世紀(jì)！”

（4）農(nóng)民工的利益流失？被拖欠的工資達(dá)1000億元醫(yī)療保險參保率為10％，60％的農(nóng)民工“不愿花錢看病”養(yǎng)老保險參保率為15％每年因工致殘近70萬人私營企業(yè)農(nóng)民工平均每周工作時間50小時79.4％的農(nóng)民工沒有在居住城市參加過選舉活動3、制度創(chuàng)新能力的弱化中國社會的基本性質(zhì)、國家的政治體制、城市管理的傳統(tǒng)路徑與國際化、市場化、城市化的交集，對于治理模式或體制的形成，需要更強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力制度創(chuàng)新是對制度需求的根本響應(yīng)，也是政府供給的根本構(gòu)成“摸石頭”、“捉老鼠”、“不爭論”等認(rèn)識論和方法論的局限，顯示出對制度創(chuàng)新的忽視創(chuàng)新了那些制度？1990年的后20年與前10年相比，政治層面的制度創(chuàng)新趨于零，并有倒退的表現(xiàn)國家管理層面的制度創(chuàng)新的成效難以令人滿意：醫(yī)療制度、城管制度、住房制度、外來人口管理制度、社會保障制度？“三講”、“三個代表”、“固本強(qiáng)基”、“以德治國”、“八榮八恥”、“爭先創(chuàng)優(yōu)”等理念未能在制度創(chuàng)新上有充分的體現(xiàn)五、推進(jìn)中國城市治理的政策選擇通過合作關(guān)系的建立，形成以人民群眾為中心的利益化的城市治理網(wǎng)絡(luò)通過以體制改革為核心的制度創(chuàng)新，形成城市政府治理能力的自強(qiáng)機(jī)制通過參與體制邊界的調(diào)整，形成非正式組織行動能力的成長環(huán)境1、政府與社會的互動從制度設(shè)計(jì)的體制框架和利益相關(guān)性看，我國的城市治理具有政府與社會的活動基礎(chǔ)從政府與社會的互動現(xiàn)實(shí)看，我國政府與社會互動不斷取得進(jìn)展從我國黨政系統(tǒng)對政府與社會的互動所采取的積極態(tài)度看，政府與社會的互動呈現(xiàn)出制度創(chuàng)新的趨勢公款旅游的治理：治理網(wǎng)絡(luò)的“亞模式”黨政系統(tǒng)與社會公眾，尤其是與網(wǎng)民所形成的事實(shí)性的互動，對久治無效的公款旅游治理，取得顯著效果群眾網(wǎng)上曝光與黨政查處相結(jié)合的治理，成為公款旅游治理的“亞模式”國家預(yù)防腐敗局2010年在網(wǎng)上開展《制止公款出國（境）旅游專項(xiàng)工作調(diào)查問卷》

始于網(wǎng)上曝光的黨政查處：

廣東肇慶市端州區(qū)區(qū)長、副書記譚日貴肇慶市副市長孫德、人大副主任莫友練江西新余市劉忠平、劉群、徐冬春海南省鹽務(wù)局33名干部吉林省煤炭工業(yè)局9批51人廣州海事法院院長等6人山西運(yùn)城民政系統(tǒng)8人陜西延安市物價局局長等5人安徽省檢察院副檢察長徐文艾等人，因芬蘭邊防局遣返，引發(fā)網(wǎng)上議論北京軌道交通建設(shè)與管理公司設(shè)備管理中心副主任陳忠興，在法國海濱浴場溺水身亡，因定為“因公犧牲”，引發(fā)網(wǎng)上非議治理效果：國家預(yù)防腐敗局：全國黨政干部因公出國（境）組團(tuán)數(shù)、人次數(shù)、經(jīng)費(fèi)數(shù)，2009年與前三年平均數(shù)相比，分別下降了49％、45.5％、16.31％中紀(jì)委：全國紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)2010年共查處公款出國（境）旅游案件165件，涉案634人，其中受處分187人，追繳涉案金額988萬元2、正式組織在外部壓力下的成長在治理模式中，正式組織與非正式組織合作關(guān)系的形成或培育，是城市治理的基本的政策選擇因國家根本體制的限制，并非所有的社會非正式組織都能與國家的正式組織形成合作關(guān)系在非合作關(guān)系條件下，非正式組織對正式組織仍然形成外部壓力外部壓力對正式組織的成長具有重要價值（1）非正式組織：“地下工會”“地下工會”的性質(zhì)：指未經(jīng)法定程序認(rèn)可，以工資收入為主要生活來源的勞動者為維護(hù)自身勞動權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益而自愿結(jié)合的群體組織“地下工會”的成因：勞動者勞動權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益受損并難以得到維護(hù)，而正式工會組織的效能缺陷（2）“地下工會”所產(chǎn)生的壓力規(guī)?！俺闃印保罕本?999年發(fā)現(xiàn)的工人非正式組織30多個，比1998年增長了23％，深圳1994年發(fā)現(xiàn)的工人非正式組織800多個性質(zhì)變化：從以地緣、親緣、血緣關(guān)系為紐帶的“同鄉(xiāng)會”、“兄弟會”、“聯(lián)誼會”等，逐漸發(fā)展成為跨地區(qū)、跨企業(yè)、跨行業(yè)的“打工仔協(xié)會”、“下崗職工聯(lián)誼會”壓力形成：“大量工人游離于工會組織，且成為敵對勢力與我們爭奪的目標(biāo)”（3）正式組織的成長非國有企業(yè)的建會運(yùn)動：如2001年全國總工會要求2002年在非國有企業(yè)成立100萬家工會，含會員3600萬人，屆時全國工會會員達(dá)到1.3億人，占職工總數(shù)60％《工會法》的修改：2001年全國人大常委會通過，突出了工會的利益代表性、工會維護(hù)職工利益的具體權(quán)利、工會行使權(quán)利的保障條款和責(zé)任條款《工會法》部分修改內(nèi)容：工會“代表職工的利益”、“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)”“工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，維護(hù)企業(yè)職工勞動權(quán)益”“無正當(dāng)理由拒絕進(jìn)行平等協(xié)商的”、“由縣級以上人民政府責(zé)令改正，依法處理”工會在工資、安全衛(wèi)生、工時、女工、童工，以及在職工發(fā)生停工、怠工時的代表權(quán)和交涉權(quán)3、拓展政府與公眾互動的渠道政府與公眾互動的新渠道：2009年廣東的網(wǎng)絡(luò)問政網(wǎng)上互動：問答辦督問：2007年12月26日，汪洋書記發(fā)出“廣東以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”第二天，奧一網(wǎng)