第6課+西方的文官制度+教學設計 高二上學期歷史統(tǒng)編版（2019）選擇性必修1國家制度與社會治理

教科書分析本課包括“西方文官制度出現(xiàn)的背景”“西方文官制度的建立”以及“西方文官制度的特點和影響”三目，從編排結構上可見本課意在從“背景-內(nèi)容-特點-影響”的認識邏輯闡釋西方文官制度的建立及其對西方資本主義國家的影響。針對這三目，教科書分別以“學習聚焦”欄目對這三個階段的重點作出了提示，即“資本主義的發(fā)展需要高效的官員錄用制度”“19世紀中后期，英國首先建立了文官制度。后來，西方各國紛紛效仿”“西方文官制度的特點有考試錄用、中立、常任等，對政府管理產(chǎn)生了重要影響”。通過對“目”的梳理，結合“學習聚焦”欄目中的提示，不難發(fā)現(xiàn)，本課的線索較為明晰，即資本主義國家發(fā)展中所暴露的問題與工業(yè)革命的到來共同推動了文官制度的建立與發(fā)展。19世紀中后期，由英國首先建立的文官制度影響了其他資本主義國家，這些國家在結合本國實際的同時，也基于與英國相似的形式、原則和特點建立了本國的文官制度。這些國家的文官制度有考試錄用、中立、常任等共性，促進了資本主義國家治理水平的提高，亦容易滋生官僚習氣和僵化等現(xiàn)象。在此基礎上，也可進一步指出，西方文官制度的出現(xiàn)與發(fā)展，事實上暗合的是資產(chǎn)階級希望長期執(zhí)政的根本訴求。中古時期以前的西歐國家，尚無“文官”這一明確的概念。隨著西歐各國封建君主在市民階層的支持下，先后建立了統(tǒng)一的中央集權政府時，國家的管理職能日益增加，才出現(xiàn)了一類由君主直接任命、協(xié)助君主進行統(tǒng)治、對君主負責的文職人員，這就是歐洲國家最早的文職官員。英文的“文官”，原指英國由國王任命、專職部門發(fā)給證書、進行文職工作，并由國王和議會直接發(fā)給報酬的文職服務人員，帶有明顯的封建色彩。在英國文官制度建立以后，“文官”的概念發(fā)生變化，開始指歐美、日本等資本主義國家以及實行資本主義制度的其他國家政府機關中的文職工作人員。具體地說，這些文官是指經(jīng)過考試等形式公開競爭、擇優(yōu)錄用，若無過失則長期任職，且不與內(nèi)閣共進退的政府文職公務人員。由于英國文官制度在西方國家中建立最早，影響較大，故西方國家的公務人員錄用與管理制度一般被稱為“文官制度”。在現(xiàn)代意義上的文官及文官制度形成之前，西方國家文職官員的演進大致經(jīng)歷了三個階段，即君主專制的恩賜制時期、資產(chǎn)階級權貴的個人恩惠制時期和資產(chǎn)階級政黨政治的政黨分肥制時期。根據(jù)《大辭海·政治學社會學卷》的解釋：“政黨分肥制”是一些西方國家執(zhí)政黨領袖把政府公職作為酬勞分配給在競選中出過力的人員的制度。其主要的理論依據(jù)是：政府工作最簡單，任何理智正常的人都能勝任；在政治上要像在戰(zhàn)場上一樣，戰(zhàn)利品歸勝利者所有。但政黨分肥制常導致用人不當、政治動蕩、官場腐敗和行政效率低下。雖然英國在18-19世紀采取了設立常務次官等方法以消解政黨分肥制的弊端，但實際上并未解決政府機構混亂、官員昏庸的現(xiàn)實問題。當英國在克里米亞戰(zhàn)爭中因國家管理的混亂付出沉重代價后，改革官員選用制度、提高政府效率成為了當務之急。工業(yè)革命到來后，更是無法滿足國家職能繼續(xù)擴展的現(xiàn)實需要。1855年，英國政府最終接受《關于建立常任文官制度的報告》的建議，至19世紀70年代，確立了以考試任用、政治中立、常任為原則的文官制度。從教科書內(nèi)容看，其所呈現(xiàn)的加菲爾德遇刺案意在說明政黨分肥制度較為普遍地存在于主要資本主義國家，而從其發(fā)生時間與美國文官制度建立的原因與結果上看，可形成如下認識：美國文官制度的建立一方面是對國內(nèi)政黨分肥制下政壇亂象的調整，另一方面也是對英國文官制度的借鑒。在閱讀教科書“史料閱讀”欄目中《美國文官法》的相關內(nèi)容時，不難發(fā)現(xiàn)，美國的文官制度尤其強調文官政治中立的原則，這在一定程度上也是對英國文官制度的發(fā)展與完善。同樣，教科書中“2018年日本公務員考試現(xiàn)場”的照片亦有此意。由此可見，英國所建立的文官制度對資本主義世界官員選拔與管理制度的發(fā)展有著較為普遍的影響。隨著社會的發(fā)展，政黨分肥制已陸續(xù)被各資本主義國家所否定。為科學、有效地配置和管理國家機關公職人員，提高公職人員的素質、能力及政府工作效率，資本主義國家開始實行以考任制為核心的任用制度，對文官實行職務常任制，對文官系統(tǒng)實行科學的分類管理，實行以考績制度為基礎的晉升、獎懲以及待遇制度，實行嚴格的文官“政治中立”制度。英國的文官制度雖然如撒切爾夫人所言，“能讓政府在交替過程中產(chǎn)生的脫節(jié)減少到最小并保持最高的效率”，但縱觀其當政時期對文官隊伍的施壓態(tài)勢，以及細究為何資本主義國家高度重視“政務官”與“事務官”的分離，不難發(fā)現(xiàn)其背后不僅是資產(chǎn)階級希望通過文官制度和文官隊伍有效管理公共事務，更有借此維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治的意圖。教學目標運用“原因與結果”“相同與不同”“動機與后果”等概念范疇，結合對教科書文本的解讀，了解西方文官制度的建立是對資本主義發(fā)展過程中所暴露出的現(xiàn)實問題的回應。在解讀各資產(chǎn)階級國家政府文件的過程中，歸納西方文官制度的主要特點。通過對重要歷史人物言行與典型事跡的解讀，理解西方文官制度的局限?；跉v史唯物主義的視角，初步運用階級分析的方法，觀察、思考和理解歷史問題，體會西方文官制度對西方資本主義制度發(fā)展的作用與影響。教學過程教學過程環(huán)節(jié)一：導人教師引導學生回憶前課所學，在回顧中國古代官員選拔與管理制度變遷相關史實的基礎上，設問“西方國家又是怎樣進行官員的選拔與管理的”，進而導入新課。過渡：在之前的學習中，我們知道，在中古時期的西歐，封建制度是其典型特征，這一時期官員的選拔與管理制度也受到封建制度的影響。環(huán)節(jié)二：中古時期西歐的官員選拔教師出示教科書《歷史必修中外歷史綱要（下）》中西歐9世紀封臣的效忠誓詞：材料一我······效忠我的主人，愛其所愛，仇其所仇。主人凡踐履協(xié)約，因我委身投附而善待于我，賜我以應得，則我的一言一行，一舉一動，必將以他的意志為準則，絕無違背。-［美］約翰·巴克勒等著，霍文利等譯《西方社會史》（第一卷）引導學生結合所學，回憶在中古時期西歐封建制度中官員的選拔制度下，官員的官職依靠國王或權貴授予，官員只為國王和權貴服務，其地位類似于仆從。過渡：至于近代，西方的官員選拔與管理制度發(fā)生了怎樣的變化？環(huán)節(jié)三：西方文官制度的產(chǎn)生引導學生閱讀教科書，了解17-1-18世紀歐美國家逐漸建立起資本主義制度后西方官員選拔與管理制度的變化。教師出示下列材料：材料二美國兩黨政治中，新上任的執(zhí)政黨以官職作報酬，以本黨成員擔任國家公職，替代下野黨成員的慣例。······這種分贓制度給美國政治帶來任人唯親、貪污、瀆職、互相包庇等流弊。十九世紀七十年代后國會進行文官制度改革，但未能根本改變。-《世界歷史辭典》，上海辭書出版社1985年版結合教科書和材料，思考這種變化出現(xiàn)的原因與結果。教師幫助學生歸納：資本主義制度建立后，西方國家逐漸形成了內(nèi)閣制和政黨政治，而這一制度下，少數(shù)人或集團掌握了官員的任免權，官職成了利益交換的“商品”，出現(xiàn)了所謂的“政黨分肥制”。雖然說在“政黨分肥制”下，平民也可以進入政府任職，但也正是因為內(nèi)閣制與政黨政治的因素，這種“商品交換”不可能持久，只要內(nèi)閣重組或執(zhí)政黨更換，就要出現(xiàn)新的“交換”。因此，新上臺的官員急于在有限的時間內(nèi)盡可能實現(xiàn)權力變現(xiàn)。過渡：在“政黨分肥制”下，西方政府的運行呈現(xiàn)怎樣的狀態(tài)？教師講授美國總統(tǒng)加菲爾德被刺殺的故事，引導學生基于兇手查爾斯·吉特奧在刺殺總統(tǒng)后“這下好了！他們必須給我那個職務”的言論，結合教科書文本，分析“政黨分肥制”的弊端。教師在學生回答后總結：美國總統(tǒng)加菲爾德之死并非“偶然”。由于“政黨分肥制”的存在，其執(zhí)政后面臨激烈的黨爭，雖然他明知“政黨分肥制”的弊端，但又缺乏改革的信心，只好在分配職務時盡量求得平衡，這樣做后各派均不滿意，他自己也成為這一做法的犧牲品。由加菲爾德之死可見“政黨分肥制”不僅可能造成腐敗泛濫，還嚴重影響到了政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。過渡：事實上，當時資本主義制度所面臨的問題與挑戰(zhàn)不止于此。教師引導學生回憶18世紀歐洲社會的經(jīng)濟狀況，指導學生閱讀教科書，思考：工業(yè)革命對這一時期資本主義國家政府在社會治理方面發(fā)出了怎樣的“挑戰(zhàn)”？學生討論并回答，教師進行歸納：18世紀工業(yè)革命爆發(fā)后，以英國為代表的資本主義國家的生產(chǎn)力水平大幅提高，為對新的社會事務實行有效管理，國家管理職能急劇擴展，管理的事務也越發(fā)復雜，亟須建立更有效的職業(yè)官僚體系；同時，隨著啟蒙思想的傳播，自由、平等思想日益深入人心，人們的參政意識越來越強烈。過渡：工業(yè)革命的到來使得當時西方資本主義國家在官員選拔與管理方面存在的問題進一步暴露，建立有效的職業(yè)官僚體系成為西方資本主義國家迫切的訴求。環(huán)節(jié)四：西方文官制度的建立與完善教師引導學生通過閱讀教科書文本，了解英國建立文官制度的原因，并以時間軸的形式梳理英國文官制度建立的主要過程，結合教科書“學思之窗”欄目中英國《關于建立常任文官制度的報告》中對官員任用條件的相關說明，分析英國文官制度的特點。材料三通過建立適當?shù)目荚囅到y(tǒng)，選拔能干的人才從事公共服務。成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態(tài)度和進取心。-《關于建立常任文官制度的報告》（1854年）在學生回答后，教師總結：在克里米亞戰(zhàn)爭中，英國雖然取得了戰(zhàn)爭的勝利，但因政府機構混亂、官員昏庸無能付出了沉重的代價。因此，英國在傳統(tǒng)基礎上改革了官員選拔與管理制度，確立了文官制度，這一制度確定了文官通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用、常任、依工作實績晉升等基本要求。此后，1870年，英國再次頒布法令，進一步擴大了重要文官職位的公開考試錄用范圍，確定了文官委員會不受干涉獨立決定文官錄用條件的權力。這樣，英國的文官制度最終確立起來。過渡：英國文官制度建立后，其他資本主義國家也在學習英國文官制度的基礎上，著手建立本國的文官制度。也正是由于這一過程，文官制度得以進一步發(fā)展。教師出示教科書“史料閱讀”欄目《美國文官法》中對公務人員履職原則的表述：材料四任何公務人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務，也不因此承擔提供政治服務的義務。他們不因拒絕上述捐獻和服務而受到歧視。任何公務人員都沒有權利利用職權或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。-《美國文官法》（1883年）教師出示教科書中《關于建立常任文官制度的報告》對官員任用條件的相關說明：材料五通過建立適當?shù)目荚囅到y(tǒng)，選拔能干的人才從事公共服務。成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態(tài)度和進取心。-《關于建立常任文官制度的報告》（1854年）通過對兩國文官制度的比較，了解美國的文官制度在某種程度上更強調文官在履職期間需要保持政治中立的原則。1883年的《美國文官法》可被視為1881年美國總統(tǒng)加菲爾德被刺殺后，在調整官員選拔與管理制度時的“糾錯”。政治中立也成為文官制度的一個主要特點。這與資本主義的發(fā)展與統(tǒng)治的鞏固息息相關。當時英、美等國家的資產(chǎn)階級已經(jīng)牢牢控制了國家的權力，他們相信任何在這一體制下工作的官員都不會危及資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。這里所謂的“政治中立”實際上只是指資產(chǎn)階級不同政治派別之間的“中立”。過渡：第二次世界大戰(zhàn)后，法國、德國和日本等國家也建立了文官制度，所以說，文官制度是西方資本主義國家在官員選拔與管理方面較為普遍的制度。那么，這種“普遍”的具體表現(xiàn)有哪些？換言之，西方的文官制度有哪些共同的特點？環(huán)節(jié)五：西方文官制度的特點和影響教師引導學生閱讀教科書，理清“政務官”與“文官”職責的差異，結合“歷史縱橫”欄目中對英國文官的退休與晉升制度的相關說明，在明確“文官”職責的基礎上，歸納文官制度的特點。教師在學生回答后歸納總結：“政務官”負責制定政策，并對政策的正確與否負政治責任；而“文官”只需在“政務官”的領導下執(zhí)行政策，不對政策的正確與否負責，事實上屬于“事務官”，只要在執(zhí)行政策的過程中沒有過錯，“文官”便能任職直至退休。總的來說，西方文官制度具有考試錄用、政治中立、常任等特點。過渡：文官制度對西方資本主義制度的發(fā)展又產(chǎn)生了怎樣的影響？教師出示教科書中“問題探究”欄目和相關材料：材料六英國文官制度的這種純粹的職業(yè)性還是非常有理由值得其他實行不同制度的國家妒忌的-它能讓政府在交替過程中產(chǎn)生的脫節(jié)減到最小并保持最高的效率。-［英］瑪格麗特·撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》引導學生思考撒切爾夫人對文官制度的態(tài)度與她持這種態(tài)度的原因，認識到撒切爾夫人認為文官制度提高了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。出示后世學者對英國文官制度下撒切爾夫人執(zhí)政時期對文官制度作出的調整：材料七英國高級文官的政治化始于20世紀80年代撒切爾上臺，此后延續(xù)至梅杰和布萊爾政府時期，······撒切爾政府時期，常常以是否與其政見相同作為任免標準。此種極端政治化和個人化的任命方式導致1979年至1985年間，包括文官長和副文官長在內(nèi)的43名常務次官和138名副次官迫于政治壓力離開文官隊伍。-譚融、畢宇飛《論英國的政府官僚制》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期閱讀材料六、七，思考：文官制度對西方資本主義制度有什么影響？教師在學生充分討論后總結：西方文官制度規(guī)范了行政部門事務官的選用與管理，通過實現(xiàn)政治和管理的分離，提高了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，這也是撒切爾夫人所認為英國文官制度值得其他國家“妒忌”的理由。但撒切爾夫人未必是文官制度原則的忠實執(zhí)行者，她的“干預”使部分文官離職，說明政治與管理事實上并非全然分離。過渡：西方主要資本主義國家將“政治”與“管理”進行切割和分離，究竟目的何在？環(huán)節(jié)六：本課小結與拓展思考隨著工業(yè)革命的開展，政府管理職能急劇擴展，“政黨分肥制”的弊端愈發(fā)明顯，已陸續(xù)被各資本主義國家所否定。為科學、有效地配置和管理國家機關公職人員，資本主義國家開始實行以考任制為核心