耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)度與評(píng)析

耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)度與評(píng)析來自《中國(guó)土地科學(xué)》2009.Vol.23No.12這篇文章主要涉及《土地資源學(xué)》

第八章土地資源保護(hù)與整治

第三節(jié)基本農(nóng)田保護(hù)與耕地質(zhì)量管理

教材主要闡述的是以土地生態(tài)系統(tǒng)與功能特征，

土地資源的保護(hù)與可持續(xù)的原則。相比之下本文和

綜述涉及的文章主要是：耕地保護(hù)政策執(zhí)行力與域

經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)展水平和耕地資源稟賦差異的相關(guān)性,在耕地保護(hù)過程中，應(yīng)充分考慮區(qū)域的異性，把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配結(jié)合來,并通過建立區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制，矯正耕地保護(hù)政策執(zhí)行較好的力度。

文獻(xiàn)綜述和本文的創(chuàng)新本文沒有進(jìn)行詳細(xì)的文獻(xiàn)綜述，主要說明了之前的研究從農(nóng)村土地保護(hù)與整治的作用、方式、機(jī)制、制度、效率等方面進(jìn)行了研究。相比于之前的研究，本文主要是從執(zhí)行力角度出發(fā)，基于PSR模型定量評(píng)價(jià)中國(guó)耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力及其區(qū)域差異，為提高耕地保護(hù)績(jī)效提供技術(shù)支撐。2/11/2024對(duì)土地資源保護(hù)和整治的界定：本文所研究的土地資源保護(hù)和整治落實(shí)對(duì)土地資源的數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)；實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和管理。將PSR模型運(yùn)用到耕地保護(hù)中，把耕地保護(hù)的壓力、狀態(tài)和響應(yīng)置于整體系統(tǒng)中來考量耕地保護(hù)中各相關(guān)因子之間的相互作用關(guān)系。概念界定2/11/2024研究?jī)?nèi)容

目前中國(guó)耕地保護(hù)制度安排主要有土地利用規(guī)劃制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、開發(fā)復(fù)墾整理制度、占用耕地補(bǔ)償制度、農(nóng)用地管理和鼓勵(lì)農(nóng)民種糧食等有關(guān)政策?？梢钥闯觯袊?guó)已建立了較為完善的耕地保護(hù)體系，但耕地保護(hù)效果并不樂觀。1985—2008年，全國(guó)耕地面積共減少了346.4×104hm2，年均減少15.1×104hm2。其原因很大程度上可歸結(jié)為耕地保護(hù)政策執(zhí)行不力。美國(guó)決策學(xué)者艾利森曾說，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。正確的政策方案要變成現(xiàn)實(shí)，依賴于強(qiáng)有力的政府執(zhí)行力。如果政府執(zhí)行力欠缺不足，政策制定得再好，到頭來也只是一紙空文。國(guó)內(nèi)學(xué)者大多從耕地資源數(shù)量或質(zhì)量引起的變化來探討耕地保護(hù)效果，較少關(guān)注地方政府在執(zhí)行耕地保護(hù)政策時(shí)的守法性、經(jīng)濟(jì)性和效率性等。同時(shí)，構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也較少綜合考慮各評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的協(xié)同作用關(guān)系，本文在界定耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，基于PSR模型構(gòu)建了耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析法和協(xié)調(diào)度函數(shù)建立度量模型，以全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含港澳臺(tái)地區(qū)）為樣本，對(duì)耕地保護(hù)政策執(zhí)行力進(jìn)行測(cè)度和評(píng)析，為提高耕地保護(hù)績(jī)效提供技術(shù)服務(wù)。2/11/20241測(cè)評(píng)的理論依據(jù)當(dāng)前，盡管人們從理論上對(duì)執(zhí)行力有不同的闡釋，但其核心思想都把執(zhí)行力定義為組織所蘊(yùn)含的能夠把思路、戰(zhàn)略、決策、規(guī)劃與部署付諸實(shí)施的能力，而且這種能力是多種能力共同作用的結(jié)果。基于對(duì)執(zhí)行力的認(rèn)知以及中國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)的實(shí)踐，本文對(duì)耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的理解，采用了較為寬泛的概念。城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快、城市人口的增長(zhǎng)以及耕地保護(hù)的外部效應(yīng)和比較利益的存在，都會(huì)影響耕地保護(hù)的供給意愿，給耕地保護(hù)帶來越來越大的壓力。壓力之下，耕地規(guī)模、質(zhì)量、耕地保護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)性和糧食安全等狀態(tài)將會(huì)產(chǎn)生變化。土地管理者根據(jù)耕地保護(hù)的壓力、狀態(tài)及其變化而做出響應(yīng)。同時(shí)，耕地保護(hù)中的壓力、狀態(tài)、響應(yīng)系統(tǒng)變化的速率應(yīng)達(dá)到協(xié)調(diào)平衡，形成“合力”，任何一方的偏頗都會(huì)弱化耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力。因此，耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)度實(shí)質(zhì)上也是對(duì)耕地保護(hù)中的壓力—狀態(tài)—響應(yīng)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性的度量。壓力—狀態(tài)—響應(yīng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)度越高表明耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力越高，反之則越低。2/11/20242方法與模型建構(gòu)2.1研究區(qū)域和數(shù)據(jù)來源

以中國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）為研究樣本，1996—2006年為評(píng)價(jià)年份，將13個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)為相應(yīng)的分析變量，建立數(shù)據(jù)文件。土地面積數(shù)據(jù)來源于研究年份內(nèi)的《中國(guó)土地年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》、各省市區(qū)1997—2010年的土地利用總體規(guī)劃和國(guó)土資源部信息中心主辦的資源網(wǎng)（http://）；社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于研究年份內(nèi)的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）2/11/2024

2.2模型構(gòu)建

運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)只能反映測(cè)評(píng)對(duì)象的優(yōu)劣水平，不能反映不同系統(tǒng)下各測(cè)評(píng)指標(biāo)之間的相互作用關(guān)系，而地方政府耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力測(cè)評(píng)是對(duì)耕地保護(hù)中的壓力—狀態(tài)—響應(yīng)三個(gè)子系統(tǒng)相互作用關(guān)系的評(píng)價(jià)，任何一子系統(tǒng)的的偏離都會(huì)對(duì)耕地保護(hù)政策執(zhí)行力產(chǎn)生影響。基于對(duì)灰色關(guān)聯(lián)分析法和協(xié)調(diào)度的理解，本文采用的測(cè)度模型主要分為兩大部分：一是從全國(guó)31個(gè)地區(qū)（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）1996—2006年耕地保護(hù)壓力子系統(tǒng)（狀態(tài)和響應(yīng)子系統(tǒng)）的指標(biāo)值中選取最優(yōu)值組成壓力系統(tǒng)下（狀態(tài)和響應(yīng)子系統(tǒng)）的參考數(shù)列，被評(píng)價(jià)單元的各指標(biāo)作為比較數(shù)列，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)法分別計(jì)算出耕地保護(hù)中的壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三個(gè)子系統(tǒng)的評(píng)價(jià)值，用其表征三個(gè)子系統(tǒng)的優(yōu)劣程度；二是根據(jù)壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三個(gè)子系統(tǒng)的評(píng)價(jià)值，引入?yún)f(xié)調(diào)度函數(shù)來度量壓力—狀態(tài)—響應(yīng)整個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)狀況水平。3結(jié)果及其分析3.1耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測(cè)評(píng)結(jié)果

為了更直觀地反映區(qū)域差異，對(duì)PSR綜合協(xié)調(diào)度采用效用值①來表征各個(gè)研究樣本的耕地保護(hù)政策執(zhí)行力高低，并規(guī)定效用值的取值范圍為［0，100］。具體運(yùn)算結(jié)果如圖2所示。參考期刊2/11/20243.2中國(guó)耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的區(qū)域差異評(píng)析耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的PSR系統(tǒng)協(xié)調(diào)程度排名前10位的都是中等或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而排名后10位的基本上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)直觀判斷可認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)展會(huì)影響耕地保護(hù)政策執(zhí)行力。為進(jìn)一步分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的關(guān)系，根據(jù)1996—2005年GDP變化率和《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》（1996—2010/2005—2020）中分別規(guī)劃的2010年耕地面積變化率，對(duì)兩者的變化率進(jìn)行比較（圖4），可發(fā)現(xiàn)有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異會(huì)影響各個(gè)區(qū)域?qū)Ω乇Ｗo(hù)工作的重視程度，最終影響耕地保護(hù)政策的執(zhí)行和政府公共資源的投入。因此，要提高耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力，必須把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配緊密地結(jié)合起來，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和創(chuàng)新區(qū)域管理，對(duì)耕地保護(hù)政策執(zhí)行較好的區(qū)域?qū)嵭幸欢ǔ潭壬系慕?jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。

3.3耕地保護(hù)政策執(zhí)行力與土地資源稟賦的區(qū)域差異有較強(qiáng)的相關(guān)性后備土地資源數(shù)量的不同也是導(dǎo)致耕地保護(hù)政策執(zhí)行力出現(xiàn)差異的一個(gè)重要原因。按照各個(gè)地區(qū)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率和現(xiàn)有后備土地資源數(shù)量，遵循建設(shè)用地占補(bǔ)平衡，可估算出全國(guó)各個(gè)地區(qū)后備土地資源開發(fā)完所需要的大致時(shí)間①。結(jié)果表明，全國(guó)31個(gè)樣本中，上海、廣東、天津、北京和浙江的后備土地資源在2006年前均已全部開墾完，寧夏、山東、湖南、江蘇和海南的后備土地資源在2008—2010年將全部開墾完，貴州、河南、吉林、四川、安徽、陜西、河北、遼寧和湖北的后備土地資源在2015—2030年開墾完，余下的11個(gè)省、市后備土地資源在2030年后開墾完。在后備土地資源中，有大量的土地不能開墾為耕地，因此真正可置換建設(shè)用地的為后備耕地資源，除了云南、青海、黑龍江、新疆、甘肅和江西6省區(qū)外，其余25個(gè)省、市、自治區(qū)的后備耕地資源在2007年前均已開墾完，云南、青海和黑龍江的后備耕地資源在2010年前將開墾完。后備土地資源稟賦的差異會(huì)影響耕地保護(hù)PSR系統(tǒng)的有序運(yùn)行。耕地保護(hù)的指標(biāo)分配應(yīng)考慮不同區(qū)域的土地后備資源情況，不搞一刀切，對(duì)后備土地資源稟賦優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)，可適當(dāng)傾斜，高效調(diào)配耕地非農(nóng)化指標(biāo)。

4政策啟示耕地保護(hù)PSR系統(tǒng)中作用—反饋—作用關(guān)系是一個(gè)以時(shí)間為方向軸的循環(huán)鏈關(guān)系。地方政府在執(zhí)行耕地保護(hù)政策時(shí)，必須重視耕地保護(hù)的壓力、狀態(tài)、響應(yīng)各子系統(tǒng)變化速率的均衡性，形成耕地保護(hù)的執(zhí)行“合力”。耕地保護(hù)執(zhí)行力的區(qū)域差異表明，在耕地保護(hù)制度安排中應(yīng)該遵循各地區(qū)耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本和資源稟賦的區(qū)域差異，調(diào)控地方政府的利益需求，把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配緊密地結(jié)合起來，使農(nóng)業(yè)區(qū)域和工業(yè)區(qū)、城市化地區(qū)形成合理的空間分工。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理分工的基礎(chǔ)上，還須對(duì)保護(hù)耕地執(zhí)行較好的