新疆土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。截至2007年，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到21%，這個數(shù)字雖然與2005年的2．95%相比，確實(shí)增長了不少，但在姬新會看來，新疆土地流轉(zhuǎn)水平仍然比較低?！芭c全國相比，我區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平偏低，主要原因是我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，加上農(nóng)民素質(zhì)較低，勞務(wù)輸出人數(shù)少。在北疆一些地區(qū)，人均占有土地較多，農(nóng)民從土地上能獲得較多收益，這些都制約了我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)?！奔聲治隽似渲芯売??！稗r(nóng)民有后顧之憂也是制約土地流轉(zhuǎn)的一個因素?！奔聲f，盡管在我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已悄然進(jìn)行，但大部分農(nóng)民習(xí)慣了面朝黃土背朝天的生活，除了種地外，沒有其他技能。讓他放棄手中的地，他會覺得無所適從。“這種心理還是因為農(nóng)村社會保障制度不夠完善”。目前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系還不健全，農(nóng)民主要是依靠土地收入解決看病、養(yǎng)老等問題，這等于把土地作為最基本的生活保障來看待，“所以，農(nóng)民不會輕易離開土地，因為有后顧之憂?！奔聲f。此外，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，吸納農(nóng)村勞動力的能力有限；農(nóng)村人口受教育程度不高，自身文化素質(zhì)偏低，具有一技之長的能工巧匠數(shù)量少，特別是中老年人，缺乏外出務(wù)工的技能。這些因素均制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的空間，進(jìn)而制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。改革30年新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的檢討與對策建議羅橋順12（1.深圳市寶安規(guī)劃設(shè)計院，廣東深圳，518133；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830052）農(nóng)村土地，為城市建成區(qū)及獨(dú)立工礦企業(yè)用地以外所有土地，既包括全部農(nóng)村集體所有土地，也包括部分國有土地；既有農(nóng)業(yè)用地，也有非農(nóng)業(yè)用地；既包括耕地，也包括林地、牧草地、園地以及其他農(nóng)用地；還包括農(nóng)村建設(shè)用地和未利用土地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，土地承包經(jīng)營戶將土地承包經(jīng)營權(quán)再次轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者的行為。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移，包括土地權(quán)利流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)，在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中還包括所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是關(guān)系農(nóng)村整體改革成敗的關(guān)鍵，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。我國“十一五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)：“有條件的地區(qū)可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，搞好土地承包流轉(zhuǎn)中的仲裁服務(wù)。……加快征地制度改革，健全對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制。”本文以西北少數(shù)民族地區(qū)的新疆為例，通過實(shí)地考察和問卷調(diào)查掌握了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在問題，檢討和反思了過去改革開放30年（尤其是近幾年來）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并提出了相應(yīng)的對策建議。1研究背景我國現(xiàn)行的農(nóng)用地使用制度來源于80年代初期的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，其特點(diǎn)是土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，即在堅持土地集體所有的前提下把土地均分到戶。改革開放以后的中國農(nóng)村農(nóng)用地制度安排一直試圖在穩(wěn)定與流轉(zhuǎn)之間尋找均衡點(diǎn)。隨著時間的推移，農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端逐漸暴露，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重影響我國耕地保護(hù)、糧食安全、農(nóng)民增收、土地效益、農(nóng)民權(quán)益等問題。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地是我國農(nóng)村最重要的資源，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的、最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命根子。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的根本問題，而土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。土地問題能否解決好，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且關(guān)系到整個社會經(jīng)濟(jì)政治大局的穩(wěn)定。歸根結(jié)底，土地問題解決的關(guān)鍵是變革現(xiàn)有的土地制度，最為重要的是改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)建與時俱進(jìn)、因地制宜的土地流轉(zhuǎn)模式和支撐體系。新疆地處亞歐大陸腹地、西北邊陲，是少數(shù)民族聚居地區(qū)。目前，新疆農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，速度慢，地區(qū)間差異比較大，收益低、規(guī)范差、隱性流轉(zhuǎn)較盛行。據(jù)調(diào)查，2003年全疆農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積占總耕地面積4.09%，而2001年6月，浙江全省已有近13%的耕新疆土地流轉(zhuǎn)的需要，同時也是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中真實(shí)意志的體現(xiàn)，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的利益。從圖1得知，2001年到2007年的7年間，通過轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的土地面積逐年增加，其在土地流轉(zhuǎn)方式結(jié)構(gòu)中的均重達(dá)到了55.8%。圖1新疆2001—2007年土地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)示意圖2.2新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題2.2.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，速度慢；范圍廣，進(jìn)展不平衡近年來，盡管新疆土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出上升的趨勢，但由于新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢且地區(qū)發(fā)展不平衡，加上第二、三產(chǎn)業(yè)在全疆國民經(jīng)濟(jì)中的比重仍然較低，社會在一定時期并不能增加較多的就業(yè)崗位，大多數(shù)農(nóng)民依然不愿放棄土地，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中仍然會表現(xiàn)出較大的顧慮，加之農(nóng)用地經(jīng)營收益不高，導(dǎo)致土地對潛在需求者的吸引力不足。同時，農(nóng)業(yè)受自然和市場雙重影響，風(fēng)險大，經(jīng)濟(jì)效益短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，參與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的比較少。因此，從總體上來說，新疆農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模還是比較少的。2.2.2隱性流轉(zhuǎn)較盛行，遺留隱患較大新疆的土地流轉(zhuǎn)大部分仍然是農(nóng)戶之間的自發(fā)行為。由于缺乏必要的法律常識，在土地流轉(zhuǎn)過程中有些農(nóng)戶采用口頭協(xié)議的方式或是只是簽訂了簡單的書面合同，土地流轉(zhuǎn)往往沒有經(jīng)過必要的程序也沒有通過相關(guān)部門的許可，農(nóng)戶間私下交易比較盛行。如本課題組在對土地流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行問卷調(diào)查和典型地區(qū)實(shí)地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)有32.4%的農(nóng)戶是采用私下流轉(zhuǎn)的，其對土地的后續(xù)利用產(chǎn)生的隱患也是顯而易見的：一是土地流轉(zhuǎn)的期限較短，造成了土地流轉(zhuǎn)相對一方的短期行為，不愿對土地做過多的投入。二是土地承包戶害怕把土地交回集體后自己又缺乏必要的保障，因此將土地再次承包只是為了繼續(xù)持有對土地的承包經(jīng)營權(quán)，不會考慮承包人的具體情況，加大了土地利用中的風(fēng)險。三是這種流轉(zhuǎn)不利于土地管理部門及時的掌握確鑿的土地流轉(zhuǎn)信息，也就不能準(zhǔn)確的制定出土地流轉(zhuǎn)政策。2.2.3土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范近幾年，新疆土地流轉(zhuǎn)雖然已經(jīng)呈現(xiàn)出上升的趨勢，但與之配套的規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度卻遲遲沒有出臺。因此，在具體的操作中各地的隨意性較大，造成土地承包關(guān)系混亂，而由此引起的土地承包糾紛數(shù)量也在增加。土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范主要表現(xiàn)在一是操作程序不規(guī)范，二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，雙方口頭流轉(zhuǎn)的多，缺乏有效的市場機(jī)制，影響了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。2.2.4對土地流轉(zhuǎn)理解有偏差在新疆農(nóng)村的土地管理中，由于村干部堅持“增人不增地，減人不減地”、“土地承包30年不變”的政策，桎梏了土地流轉(zhuǎn)。如有的地區(qū)人地矛盾非常突出，但由于村干部堅持這些政策而不能及時的調(diào)整承包地，不但激發(fā)了農(nóng)戶和村干部間的矛盾，還極大的影響了農(nóng)戶經(jīng)營的積極性。而有的地區(qū)卻又不顧國家的政策，“土地平均分配”思想嚴(yán)重，只要村里的人口發(fā)生變動，就要求重新分配土地或是要求收回土地，極大的侵害了農(nóng)民的權(quán)益。2.2.5土地流轉(zhuǎn)市場尚未建立農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地一樣是都屬于不動產(chǎn)。目前，我國的城市土地交易市場已經(jīng)建立且在不斷完善，市場機(jī)制在土地交易過程中發(fā)揮著重要的作用，土地的資產(chǎn)價值可以在土地交易過程中真正得以體現(xiàn)。但是，由于一些特殊的原因，如法律上不允許，現(xiàn)行交易案例少，使得農(nóng)地交易市場遲遲不能建立，而土地流轉(zhuǎn)多數(shù)屬于農(nóng)戶之間的一種自發(fā)行為，因此，新疆尚未形成一個統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地交易市場，土地流轉(zhuǎn)也就缺乏必要的市場運(yùn)作機(jī)制。這就造成土地流轉(zhuǎn)既缺乏必要的場所，在交易中又不能真真體現(xiàn)農(nóng)地的價值。2.2.6流轉(zhuǎn)信息缺乏且不暢通正是因為缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，在區(qū)域內(nèi)難以形成有效的土地流轉(zhuǎn)供需信息，土地供需雙方也就不能及時溝通。在新疆還存在“有流轉(zhuǎn)意向而又找不到合適的需求方，有需要土地而又找不到有意向的供給方”，土地“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到”等情況，使得土地難以形成有效流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約了土地的合理流動和優(yōu)化配置。政府對土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)較少，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)比例。2.2.7中介服務(wù)組織不健全，土地流轉(zhuǎn)管理滯后在土地流轉(zhuǎn)過程中，缺乏大量的既理解相關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，熟悉具體操作程序，又能及時收集相關(guān)土地流轉(zhuǎn)信息資料的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)紀(jì)人，也就是在新疆尚不存在一家具有相應(yīng)資質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，這往往造成了在土地流轉(zhuǎn)過程中事前信息無人收集，事中無人提供服務(wù)，事后無人監(jiān)管的局面。目前土地流轉(zhuǎn)沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)，沒有統(tǒng)一的操作規(guī)程和流轉(zhuǎn)文書格式，缺乏完整的政策體系。多數(shù)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)。3促進(jìn)新疆新農(nóng)村建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的對策措施3.1進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)法律體系缺乏制度和法律的保障，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的一大問題。因此，應(yīng)及時出臺和修改有關(guān)的土地政策和法律條文，完善《農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有法可依、有章可循。3.1.1改革農(nóng)村土地制度農(nóng)村土地制度是土地流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。針對目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明，產(chǎn)權(quán)不明晰等問題。第一，要明確集體土地所有權(quán)主體；第二，強(qiáng)化集體土地使用權(quán)；第三，穩(wěn)定集體土地承包權(quán)；第四，確保收益權(quán)和處分權(quán)；第五，完善土地他項權(quán)利。3.1.2修訂《土地承包法》和《土地管理法》目前《土地承包法》《土地管理法》己越來越不適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展需要，應(yīng)該盡快進(jìn)行修訂。首先，將《土地承包法》和《土地管理法》中限制土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)內(nèi)容予以刪改，和土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需要保持一致。其次，《土地承包法》承認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承性，但沒有認(rèn)可其抵押性。土地抵押是土地轉(zhuǎn)讓的一種方式，既然法律允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地抵押也應(yīng)該成立。再次，《土地管理法》應(yīng)對“公共利益的需要”作出明確的界定。征地權(quán)作為國家的強(qiáng)制性權(quán)力，只能嚴(yán)格用于公共利益的需要，經(jīng)營性項目用地不能啟動國家的征地權(quán)。3.1.3制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定散見于《土地承包法》和《土地管理法》兩部法律中，缺乏系統(tǒng)性，2005年1月中央下發(fā)《中共中央關(guān)于農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，該通知內(nèi)容較為具體，但沒有上升到法律層次，不具有法律約束力。因而急需研究制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律基礎(chǔ)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、形式、運(yùn)作程序及相應(yīng)的法律后果做出明確系統(tǒng)的界定。3.2加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序3.2.1加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)程序管理只有嚴(yán)格把好土地流轉(zhuǎn)操作程序關(guān)，才能防止暗箱操作。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見后，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證和登記。同時要進(jìn)一步明確農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶對外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。3.2.2加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)登記管理按照規(guī)定的程序登記、備案，可以增強(qiáng)人們進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的安全感，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，同時也可以使政府掌握土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，制定正確的政策措施。要切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)登記管理，可作出硬性規(guī)定，流轉(zhuǎn)合同如不經(jīng)過有關(guān)機(jī)構(gòu)審查、簽證和登記，則不具備法律效力。3.2.3加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理合同檔案是土地流轉(zhuǎn)的原始文字依據(jù)，必須妥善進(jìn)行管理。農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容進(jìn)行審查、鑒證和指導(dǎo)，提高合同的合法性；要統(tǒng)一制發(fā)土地流轉(zhuǎn)合同文本，提高合同的規(guī)范性；要設(shè)置專門的合同檔案管理專柜和專門的管理人員，完善流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔、調(diào)閱工作，提高合同的安全性和保密性。3.3建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場3.3.1建立對農(nóng)地價格的科學(xué)評價體系綜合考慮各種影響地價的因素，依科學(xué)方法計算地價，得出科學(xué)的、合理的土地流轉(zhuǎn)價格。這一價格可以作為基準(zhǔn)價成為政府調(diào)控指導(dǎo)價的依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)中的成交價應(yīng)圍繞這一價格隨供求關(guān)系的變化而上下變動。有了科學(xué)、合理的土地價格，土地流轉(zhuǎn)則有據(jù)可依，有序市場的建立也指日可待。3.3.2建立土地流轉(zhuǎn)中心在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，供求信息在空間分布上極為分散，傳遞設(shè)施和手段相對落后，存在雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流。這直接導(dǎo)致較高的土地交易成本，土地資源配置的效率低。因此，需要建立專門的土地流轉(zhuǎn)交易場所，解決信息傳遞問題，以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的運(yùn)作效果。3.3.3發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織土地流轉(zhuǎn)與一般商品交易不同，其運(yùn)行過程比較復(fù)雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記等眾多環(huán)節(jié)，違約后還要處理違約糾紛。以上這些事宜非農(nóng)戶所能獨(dú)立完成。所以，必須大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢、預(yù)測、資產(chǎn)估價、土地保險、土地托管、土地融資等各類中介服務(wù)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，明確其法律地位，規(guī)范其職能，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理及中介，包括土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，收集發(fā)布土地供求信息進(jìn)行項目推介，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。3.4推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)配套改革3.4.1推進(jìn)現(xiàn)行戶籍制度改革我國現(xiàn)行戶籍制度的形成是同我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制的形成聯(lián)系在一起的，是計劃經(jīng)濟(jì)時代短缺經(jīng)濟(jì)條件下人為因素的產(chǎn)物。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊的戶籍制度的限制，束縛了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，這樣既延緩了城市的建設(shè)步伐，又制約著土地的流轉(zhuǎn)。這種城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要制度根源。因此，要促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須以改革戶籍制度為突破口，拆除城鄉(xiāng)壁壘，給進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供制度性保障。3.4.2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷下降。農(nóng)業(yè)勞動人口被大量釋放出來，農(nóng)村勞動力進(jìn)一步過剩。因此應(yīng)該打破城鄉(xiāng)封鎖，消除就業(yè)歧視，構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場。必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化建設(shè)，通過勞動力市場，為農(nóng)村勞動力提供指導(dǎo)、咨詢與介紹服務(wù)，發(fā)展多種形式的勞動就業(yè)中介組織，建立完善農(nóng)村勞動力就業(yè)登記調(diào)查制度，加強(qiáng)農(nóng)村勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。3.4.3推進(jìn)農(nóng)村社會保障改革，弱化農(nóng)村土地社會保障功能正是由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔(dān)的社會保障功能，農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關(guān)系，只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這就造成了中國城市化進(jìn)程跟不上工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)狀。因此，要促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須完善農(nóng)村社會保障體系，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險，先通過建立“承包地+個人賬戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人賬戶”的雙重保障體制向單純的“個人賬戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。3.4.4發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，充分創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，能夠不斷創(chuàng)造出大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，不斷將農(nóng)業(yè)勞動力吸納到非農(nóng)就業(yè)崗位，不斷降低農(nóng)業(yè)就業(yè)比重和數(shù)量。在未來很長的一段時間里，我國的比較優(yōu)勢都將是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，遵循比較優(yōu)勢發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力，因為成本低廉而具有相當(dāng)強(qiáng)的市場競爭力，可進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。3.5加大農(nóng)村金融對土地流轉(zhuǎn)的支持由于農(nóng)村土地投資風(fēng)險高，回收期長，大規(guī)模的土地經(jīng)營需要有力的資金支持。但是，目前農(nóng)業(yè)的金融支持十分薄弱，普通農(nóng)民很難通過正規(guī)渠道取得貸款，從而影響土地市場化流轉(zhuǎn)。農(nóng)村信用社在新疆農(nóng)村金融中有著重要地位，農(nóng)民卻難以從金融機(jī)構(gòu)取得貸款，缺乏農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，影響了土地投入和產(chǎn)出；成為制約新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。地方政府應(yīng)該從以下幾方面著手，完善農(nóng)村信貸市場和農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境：①政府盡快建立以土地抵押的農(nóng)村土地金融制度；②改革信貸管理體制，加大農(nóng)業(yè)信貸投入；③改善信貸投向，使信貸投入資金向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、專業(yè)能手；④適當(dāng)降低利率，減輕農(nóng)民還貸負(fù)擔(dān)。3.6政策建議l、進(jìn)一步建立健全土地