關(guān)于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)運(yùn)行機(jī)制的思考

第第頁關(guān)于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)運(yùn)行機(jī)制的思考中共十七大報告提出，要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這是黨對權(quán)力制約監(jiān)督規(guī)律的新認(rèn)識，是對權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識的進(jìn)一步深化，是推進(jìn)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要指針，對于深化我國的政治體制改革，對于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、從源頭上防治腐敗，具有十分重大意義。

建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前完善權(quán)力結(jié)構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力濫用的客觀需要。應(yīng)當(dāng)說，我們國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是符合自己國情的，能夠集中力量辦大事，最大限度地發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。但是，在具體實(shí)踐中，一些地方和部門也確實(shí)存在權(quán)力過分集中的問題，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

這些年來，我們在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督方面，進(jìn)行了積極的探索，做了大量有益的工作，已經(jīng)取得明顯成效。在加強(qiáng)權(quán)力制約方面，雖然也采取了一些措施，但成效還不大。一些地方和部門主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力仍然得不到有效制約，有的部門既當(dāng)“導(dǎo)演”，又當(dāng)“演員”，還當(dāng)“評委”，自己制定規(guī)矩自己執(zhí)行等現(xiàn)象普遍存在。要通過適當(dāng)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對獨(dú)立行使，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力，從而保證權(quán)力依法運(yùn)行，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

目前，在我國政府系統(tǒng)中，實(shí)行的是高度集權(quán)的行政首長負(fù)責(zé)制，這種管理體制，為行政首長隨意行使權(quán)力、濫用權(quán)力留下了空間，為依法行政、科學(xué)行政、規(guī)范行政帶來困難和麻煩。在權(quán)力科學(xué)配置方面，同志多次強(qiáng)調(diào)要按照權(quán)力制約的特點(diǎn)和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，把對權(quán)力的科學(xué)配置與對干部的有效監(jiān)督結(jié)合起來，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制；強(qiáng)調(diào)要科學(xué)合理地配置權(quán)力，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，最大程度地減少權(quán)力“尋租”的機(jī)會。因此，在推進(jìn)行政管理體制改革過程中，加強(qiáng)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立結(jié)構(gòu)的研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立的必要性

（一）構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立是建立“權(quán)力制約”機(jī)制的需要

我國的各級政府及其工作部門，作為政權(quán)機(jī)關(guān)的組成部分，掌管著人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，它所擁有的權(quán)力和影響力是任何其他社會組織不可比擬的。在這種自我決策、執(zhí)行、監(jiān)督的封閉式權(quán)力構(gòu)架下，要建立“三權(quán)制約”機(jī)制是非常困難的。因?yàn)?，在目前的一切事?wù)都是“一把手”說了算的體制下，同一機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)與部屬之間以及上級與下級之間無形中形成了“主”“仆”關(guān)系，“一把手”決策失誤、執(zhí)行錯誤，多數(shù)人都是明哲保身，熟視無睹。因此，只有通過嚴(yán)密設(shè)計(jì)，科學(xué)分解政府職能，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分歸互不隸屬的不同部門，并制定相應(yīng)的程序使之能夠“自動”相互牽制，才能防止人民公仆變成社會“主宰”，達(dá)到相互協(xié)調(diào)配合，提高工作績效，保證政府運(yùn)作穩(wěn)定的目的。

（二）構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立是克服官僚主義的需要

長期以來，官僚主義是困擾我國政府工作的頑癥，我國行政管理體制改革就是從制度上尋求克服官僚主義的辦法。權(quán)力過分集中于一人身上，就容易使權(quán)力的行使失控，加之監(jiān)督不力，不敢監(jiān)督，就極易形成形形色色的官僚主義。比如“高高在上，濫用權(quán)力，脫離群眾，思想僵化，墨守成規(guī)，不負(fù)責(zé)任，不守信用，打擊報復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，徇私行賄，貪贓枉法”等等。這種情況，不但給政府工作帶來極大損害，而且極易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。不但容易瓦解斗志，使人離心離德，而且還會嚴(yán)重影響黨和政府的形象。而通過對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分立，不但能夠有效地消減“一把手”的權(quán)力，而且，能夠有效地制約“一把手”的權(quán)力，使其運(yùn)作權(quán)力時，不至于為所欲為地“拍腦袋決策，拍胸脯執(zhí)行”，也就能夠有效地克服官僚主義。同時，通過”三權(quán)”分立，還可以鏟斷權(quán)力運(yùn)行鏈條，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離，又相互制約，有效地抵御腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

（三）構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立是防止行政權(quán)力沖突的需要

所謂行政權(quán)力沖突，是指兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)對于同一行政管理行為都認(rèn)為有管轄權(quán)，或者都認(rèn)為無管轄權(quán)，也指兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)對于同一行政行為，做出相互矛盾的行政裁決。在目前按行業(yè)配置權(quán)力，劃分部門的體制下，極易形成政府公權(quán)部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益合法化。各部門都會自覺不自覺地利用掌管的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，追求部門自身局部利益，來實(shí)現(xiàn)個人利益。對于本部門有利的事，就會變著法子，打著合法的外衣，通過發(fā)文件制定政策等手段爭著管。對于有責(zé)無權(quán)的事務(wù)就相互扯皮、推諉，爭著不管。因此，在行政管理體制改革過程中，要通過政府”三權(quán)”分立這種形式，按照相互獨(dú)立，互相制衡的原則。從決策、執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督入手，合理確定各部門職責(zé)，使其各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成相互協(xié)調(diào)約束機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

二、構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)權(quán)力分立設(shè)想

防止腐敗和權(quán)力被濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力。決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)重疊，監(jiān)督與決策和執(zhí)行難以區(qū)分，不僅直接影響工作效率，而且無法形成權(quán)力相互制約機(jī)制。因此，在權(quán)力配置上，應(yīng)按照決策機(jī)構(gòu)只有決策權(quán)，而沒有執(zhí)行權(quán)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)只有執(zhí)行權(quán)，而沒有決策權(quán)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置的原則，科學(xué)、合理地將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開。

（一）集體行使決策權(quán)。

目前，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能在政府與部門，或部門與部門之間配置不科學(xué)的問題仍然存在，政府的許多決策權(quán)由政府各部門行使，形成了“弱政府，強(qiáng)部門”的不正常現(xiàn)象。這種分割和肢解政府政權(quán)力的“一言堂”體制，不但容易決策失誤，而且極易出現(xiàn)濫用職權(quán)、越權(quán)、失職、瀆職、貪污受賄、敲詐勒索等現(xiàn)象。因此，在決策權(quán)力的行使上，應(yīng)按照民主科學(xué)決策的要求，在建立專家咨詢制度、社會聽證制度的基礎(chǔ)上，在監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，一律由各級人大和政府集體決策。具體說來，有關(guān)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)等重大事項(xiàng)，由同級人民代表大會決定，一般事項(xiàng)由同級人大常委會決定，形成的決議由政府執(zhí)行，督察機(jī)構(gòu)監(jiān)督。政府各部門原來行使的決策權(quán)，一律由政府常務(wù)會議或辦公會議行使。各級政府都應(yīng)建立每日交接班制度，處理政府日常事務(wù)。交接班會議由當(dāng)日值班的政府領(lǐng)導(dǎo)主持，政府各部門值班領(lǐng)導(dǎo)參加，會議內(nèi)容主要是各部門匯報前一天工作，政府領(lǐng)導(dǎo)安排當(dāng)天具體工作，時間一般不超過1個小時。各部門提出的需要政府研究的事項(xiàng)，及時提交政府常務(wù)會議或辦公會議決定。通過這種形式，徹底改變過去一般事務(wù)由政府分管領(lǐng)導(dǎo)個人決策的做法，避免決策的片面性和決策中的沖突。

（二）分散行使執(zhí)行權(quán)。

執(zhí)行權(quán)是通過具體的執(zhí)行行為來體現(xiàn)出來，而執(zhí)行則是把行使決策權(quán)時的決策事項(xiàng)化為工作實(shí)際，達(dá)到工作目標(biāo)的全部活動過程。這里所說的分散行使執(zhí)行權(quán)，是指政府的決策事項(xiàng)分別由政府各部門執(zhí)行，政府各部門由過去的集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的機(jī)構(gòu)，變?yōu)榧兇獾膱?zhí)行機(jī)構(gòu)。長期以來，在我國的行政管理過程中，重決策，輕執(zhí)行；重制定政策，輕抓落實(shí)的現(xiàn)象比較突出，最明顯的表現(xiàn)就是以會議落實(shí)會議，以會議貫徹會議，導(dǎo)致出現(xiàn)“決策空轉(zhuǎn)，人心渙散”的不和諧局面。因此，要把人大、政府決策的事項(xiàng)落到實(shí)處，就必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，這些機(jī)構(gòu)就是政府的各部門。政府各部門領(lǐng)導(dǎo)是貫徹落實(shí)決策的組織者和實(shí)施者，不再是決策者，只是決策的執(zhí)行者，原來行使的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，一律由政府決定后，分別由政府的人事部門、財(cái)政部門實(shí)施，人事處分權(quán)由監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)實(shí)施。這樣一來，就可以把權(quán)力分散開來，大大削減了部門“一把手”的權(quán)力。在設(shè)置執(zhí)行（執(zhí)法）機(jī)構(gòu)時，盡量削減執(zhí)行的層次和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建扁平化政府行政機(jī)構(gòu)，能由政府部門直接執(zhí)行的，就不要或盡量不要設(shè)置二級機(jī)構(gòu)。

（三）獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。

孟德斯鳩曾經(jīng)說過“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！边@個界限就是靠監(jiān)督來創(chuàng)造。由此可見，監(jiān)督權(quán)是防止決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)亂用和濫用的重要措施。

我國政府現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，從理論上講，擁有的監(jiān)督主體很多。從政府系統(tǒng)內(nèi)部來看，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)，下級機(jī)關(guān)對上級機(jī)關(guān)有批評建議權(quán)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等具有專門的監(jiān)督權(quán)力；從政府的外部來看，各級黨委、人大、人民政協(xié)、人民法院、人民檢察院、各民主黨派、社會團(tuán)體、社會輿論、公民個人等都具有監(jiān)督權(quán)力。但是，如此多的監(jiān)督主體，卻沒有形成一個合理的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，更無法形成合力，造成監(jiān)督不到位、監(jiān)督疲軟等現(xiàn)實(shí)。從我國古代來看，無論是秦朝、元朝，還是明代、清代都設(shè)置有只對皇帝一人負(fù)責(zé)的監(jiān)督系統(tǒng)。從現(xiàn)代社會來看，西方國家不論總統(tǒng)制、內(nèi)閣制，還是君主立憲制，其最監(jiān)督機(jī)關(guān)都直接隸屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對權(quán)力機(jī)關(guān)報告工作，已經(jīng)不是作為政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個職能部門存在。

根據(jù)黨的十七關(guān)于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的總體要求，借鑒古今中外的經(jīng)驗(yàn)，建議整合現(xiàn)有的檢察、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)以及政府各部門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行接受上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，向本級人民代表大會及其常委會報告工作并接受其監(jiān)督對其負(fù)責(zé)的雙重管理體制。地方各級人大常委會主任由同級黨委書記兼任，保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置檢察、監(jiān)察、審計(jì)、稽查、督導(dǎo)等分支機(jī)構(gòu)，對同級政府、法院的決策過程，以及各部門的執(zhí)行過程進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督檢查，從而構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)緊密、功能齊全、監(jiān)督有力的強(qiáng)大監(jiān)督系統(tǒng)，增強(qiáng)整體監(jiān)督效能。在監(jiān)督過程中，不但要對決策、執(zhí)行內(nèi)容是否合法進(jìn)行監(jiān)督，還要對決策、執(zhí)行的程序是否規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督。不但要對違法行為進(jìn)行監(jiān)－中國最強(qiáng)免費(fèi)文秘網(wǎng)！督，還要對該執(zhí)法而不執(zhí)行的瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督無論是政府工作人員、法院的法官，還是監(jiān)督人員，只要違規(guī)、違法，就要毫不留情予以辭退，否則，就不可能實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制衡和相互協(xié)調(diào)，也會失去監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不但為政協(xié)、各民主黨派、社會團(tuán)體、社會輿論、公民個人等監(jiān)督提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾，也為徹底改變過去那種多頭監(jiān)督，都不監(jiān)督的局面提供了組織保障。

當(dāng)前，要按照黨的十七大報告的要求，著重抓好以下五個方面：一是在鞏固以往改革成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在黨堅(jiān)持依法執(zhí)政、擴(kuò)大黨代會和全委會的決策權(quán)、強(qiáng)化紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在發(fā)揮人大對政府和司法機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督作用，在規(guī)范和公開行政權(quán)力，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制等方面，進(jìn)行積極有益的探索。二是要健全各部門各系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的合理