財政法律制度的建設(shè)

PAGE2PAGE5財政法律制度的建設(shè)隨著我國法治社會的建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)法治財政、依法理財?shù)挠^念逐漸深入人心，推進依法理財是貫徹依法治國方略的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為全面提高財政管理水平和有效行使財政職能的需要。依法理財首先要有法可依，有良法可依，財政法律法規(guī)的制定和完善是推進依法理財?shù)幕A(chǔ)。本文試結(jié)合我國財政立法的現(xiàn)狀，分析當前財政法律制度建設(shè)中存在的若干問題，并就這些問題的解決淺談一些粗淺的看法。一、財政法律制度建設(shè)的現(xiàn)狀改革開放以來，我國已制定一系列財政、稅收、財務(wù)、會計方面的法律法規(guī)，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政法律法規(guī)制度框架。目前，全國人大及其常委會已經(jīng)制定的有關(guān)財政方面的法律及決定有《預算法》、《稅收征管法》、《會計法》、《政府采購法》、《注冊會計師法》、《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》等16件;國務(wù)院發(fā)布的財政行政法規(guī)及法規(guī)性文件有170多件;財政部單獨或與其他部門聯(lián)合制定的有關(guān)財政工作的規(guī)章有1000多件;其他財政規(guī)范性文件有3000余件;地方人大及其常委會、地方政府制定的地方性財政法規(guī)規(guī)章有數(shù)百件。上述法律法規(guī)組成了我國財政法律法規(guī)的基本體系，對于規(guī)范財政管理、維護財經(jīng)秩序，保障財政改革的不斷深入，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，總體而言，我國財政法律體系還很不健全，總體層次較低，與公共財政相適應(yīng)的一些基本法律尚未制定，目前正在施行的相當一部分法律法規(guī)，還難以很好地滿足當前經(jīng)濟發(fā)展的要求，另外，財政立法質(zhì)量不高，財政法律法規(guī)規(guī)定之間不協(xié)調(diào)的問題也很突出。二、財政法律制度建設(shè)中存在的問題（一）立法滯后，一些基本的財政法律、法規(guī)尚未制定。與公共財政政相適應(yīng)的一些基本法律制度，如財政基本法、稅法通則、財政監(jiān)督法等還沒有制定相應(yīng)的法律，在現(xiàn)有的財政法津法規(guī)中不同程度地存在與世貿(mào)組織、社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和建立公共財政體制的需要不相適應(yīng)的問題，需要進行修訂。具體而言，下列財政法律法規(guī)需要制定：1、制定《政府采購法實施細則》。《政府采購法》的內(nèi)容規(guī)定的非常原則，沒有具體的實施細則，不便于操作。《政府采購法》將該法實施的具體步驟和辦法授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，但目前具體的實施細則尚未出臺，也沒有相應(yīng)的司法解釋，因而給統(tǒng)一執(zhí)行帶來困難，也給監(jiān)督管理造成難度。2．制定稅收基本法和稅法通則。因為：(1)我國稅種比較多，不可能每個稅種都制定一部法律，只有首先制定一部稅收基本法或稅法通則，把我國稅收法制原則、稅法構(gòu)成要素、稅種設(shè)計、稅制結(jié)構(gòu)、稅收管理體制、納稅人的權(quán)益保帶過；法律缺乏可操作性。財政部門及其工作人員即使違反財政法律法規(guī)規(guī)章，一般也沒有什么大的責任和嚴重的后果，大部分僅限于行政處分，法律法規(guī)規(guī)章起不到應(yīng)有的威懾警示作用。（三）財政法律法規(guī)之間以及與其他法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不一致的問題比較突出。我國的財政法律體系雖然龐大，但經(jīng)過全國人大及其常委會制定的法律過少，大多數(shù)是國務(wù)院的行政法規(guī)和部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，效力層次較低，由于沒有一部財政基本法，很多法律、法規(guī)都涉及到財政稅收問題，不同的法律、法規(guī)之間對同一問題的規(guī)定有時不一致，給執(zhí)法造成很大困難，出現(xiàn)了法律對法律的“肢解”。主要表現(xiàn)在：1．法律之間的沖突。根據(jù)《政府采購法》第四條的規(guī)定，不以招標投標方式而是以其他采購方式采購工程的，應(yīng)當適用《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定。而《招標投標法》第三條第一款規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。根據(jù)該款規(guī)定，只要使用了國有資金，都必須進行招投標，這是法律的強制性規(guī)定，況且這部法律對此又沒有例外規(guī)定。這樣一來，兩部法律對于采購工程就有了不同的標準，由于兩部法律都是屬于同一位階的，因而造成了在適用法律方面的沖突。2.法律與部門規(guī)章之間的沖突。例如，《政府采購法》第七十七條規(guī)定，供應(yīng)商有法定違法情節(jié)的，處以“采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款”，而財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第七十四條對同樣的違法行為規(guī)定的罰款幅度為“政府采購項目中標金額千分之五以上千分之十以下”?！安少徑痤~”和“政府采購項目中標金額”不是同一個概念，前者的數(shù)額要大于后者，因而前者的處罰力度也就大于后者。實際上財政部的規(guī)章降低了罰款的幅度。在同一問題上，不同的法律和部門規(guī)章之間規(guī)定不一致。如對政府采購監(jiān)督管理部門的規(guī)定就存在界定不清的問題，如《政府采購法》第十三條規(guī)定“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！薄墩袠送稑朔ā返谄邨l規(guī)定“招標投標活動及其當事人應(yīng)當接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！薄秶鴦?wù)院辦公廳印發(fā)〈國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責的意見的通知〉》（國辦發(fā)[2000]34號）第三條規(guī)定“各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負責?！鄙鲜鲆?guī)定，造成在財政性資金建設(shè)工程的監(jiān)管部門界定問題上產(chǎn)生異議和沖突。3．財政法律規(guī)范與其他部門法律規(guī)范之間的沖突問題。第一，財政規(guī)章與行政處罰法的沖突。如政府采購行政處罰中的聽證程序，是政府采購行政主管部門做出相關(guān)行政處罰決定的一個必經(jīng)程序。然而，《政府采購法》實施以來，幾乎所有的政府采購案件都沒有引入《行政處罰法》所規(guī)定的聽證程序。2005年，財政部公布了銀行利率網(wǎng)修改的《財政機關(guān)行政處罰聽證實施辦法》，該辦法沒有將“數(shù)種行政處罰合并執(zhí)行”列入聽證程序，也沒有將禁止、限制供應(yīng)商交易活動納入聽證范圍。政府采購中的行為處罰，是限制和剝奪供應(yīng)商參加政府采購活動資格的處罰措施。實踐中的政府采購違法案件，一旦供應(yīng)商的違法事實成立，必須同時被處以三種處罰，這是非常嚴重的行政處罰?！墩少彿ā返谄呤邨l規(guī)定，供應(yīng)商如果提供虛假材料謀取中標、成交的，所遭遇的行政處罰將是：本次采購合同金額千分之五的罰款，列入不良記錄名單，在一年至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動。在這三種行政處罰種類中，罰款是屬于財產(chǎn)罰，列入不良記錄名單是屬于聲譽罰，禁止交易是屬于行為罰。后二種處罰都是非常嚴重的處罰，直接影響到供應(yīng)商的生存和發(fā)展。倘若不賦予相對人在行政執(zhí)法過程中的救濟權(quán)，則有悖于我國行政處罰法的立法精神。第二，轉(zhuǎn)移支付立法與非財政法律的沖突。如我國現(xiàn)行的非財政類專業(yè)法律、法規(guī)，特別是農(nóng)業(yè)類、科教文衛(wèi)類和權(quán)益保障類的法律、法規(guī)中，確立了相當一部分的財政收支條款，或以稅式支出的優(yōu)惠減免、以特定支出的增長幅度、特定支出的一定比例等方式，不分區(qū)域和城鄉(xiāng)，對各級政府的預算安排提出強制性的要求。這些法定的收支事項在不同級政府中有不同的地位，未必能成為轉(zhuǎn)移支付計算公式的測算要素，卻對地方政府的預算支出形成了約束，從而影響轉(zhuǎn)移支付期待目標的實現(xiàn)，引發(fā)財政法律與非財政專業(yè)法律實施上的效力沖突。中央與地方政府的預算安排如果強調(diào)非財政類專業(yè)法律的要求，就會違背轉(zhuǎn)移支付法的制度目的和預算法對預算收支平衡的要求；預算安排如果遵循了預算法或者轉(zhuǎn)移支付法的要求，就會因為財力原因而違背非財政類專業(yè)法律的規(guī)定。第三，《政府采購法》與《合同法》的銜接方面也存在一些問題?！墩少彿ā返谒氖龡l規(guī)定“政府采購合同適用合同法”，即政府采購合同的法律定性是民事合同。既然是民事合同，那么合同的締結(jié)、變更、中止、終止或者解除，只要雙方協(xié)商一致就是法律所允許的。但是，《政府采購法》第五十條又規(guī)定，政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。顯然，《政府采購法》在有關(guān)政府采購合同的問題上與《合同法》的銜接是有問題的。（四）財政立法質(zhì)量不高，影響財政法律、法規(guī)的執(zhí)行和適用。許多財政法律規(guī)范過于概括、簡約、原則和籠統(tǒng)，彈性較大，缺乏可操作性，有的立法相對滯后或者缺乏前瞻性，有些財政立法過于超前，或者有些立法是生搬硬套，照抄照搬國外立法，而沒有很好地考慮我國的具體國情，有些立法對財政管理相對人的合法權(quán)益保護不夠充分，而比較注重對相對人違法行為的處罰，缺乏引導，有些立法對行使權(quán)力主體的職權(quán)規(guī)定得周到具體，而對其應(yīng)承擔的法律責任則規(guī)定較少，缺乏監(jiān)督。具體表現(xiàn)有：1.《預算法》的規(guī)定原則性太強。多數(shù)條款只提出了要求卻沒有規(guī)定操作方法，而且有些規(guī)定不盡合理，使其難以實施，最后流于形式。2．政府采購法律規(guī)范存在一些缺陷。第一，適用范圍的規(guī)定前后矛盾。《政府采購法》第二條第一款規(guī)定在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用該法的規(guī)定，第四款規(guī)定采購的對象包括工程、貨物和服務(wù)，因而本條應(yīng)理解為在中國境內(nèi)采購工程、貨物和服務(wù)均適用該法的規(guī)定。而該法第四條卻又規(guī)定政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。這意味著以招標投標方式采購工程的不適用該法，以其他方式采購工程以及采購貨物和服務(wù)的適用該法。這兩條規(guī)定相互矛盾；第二，采購方式規(guī)定的缺陷。有關(guān)采購方式的規(guī)定，《政府采購法》將公開招標作為政府采購對象即貨物、工程和服務(wù)的主要采購方式，但該法卻沒有詳細規(guī)定公開招標的程序，而對邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等非主要采購方式規(guī)定得非常清楚。這樣，在貨物和服務(wù)進行公開招標適用《政府采購法》時，必然造成法律適用的真空；第三，法律規(guī)定的漏洞?！墩少彿ā返摹胺韶熑巍币徽?，主要規(guī)定了采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商的違法行為的法律責任，而對評標委員的法律責任卻未做任何規(guī)定，而實際工作中，評標委員的違法行為也時有發(fā)生，對此類行為以及對采購活動如何處理，法律沒有明確的規(guī)定；第四，法律條款沒有明確的后續(xù)規(guī)定，如《政府采購法》第七十七條規(guī)定了在五種情況下，中標、成交結(jié)果無效，但其后果，即采購活動如何處理卻沒有明確規(guī)定，導致監(jiān)督管理部門在認定中標、成交結(jié)果無效后無所適從。再如，該法第四十六條規(guī)定，采購人與中標、成交供應(yīng)商應(yīng)當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同，但是在“法律責任”一章中卻未規(guī)定“采購人與中標、成交供應(yīng)商未按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同”的罰則，實際上，對于以非招標方式確定成交供應(yīng)商后，如果采購人與成交供應(yīng)商不按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同不會受到處理，這構(gòu)成法律規(guī)范的一個調(diào)整空白；等等。三、解決財政法律制度建設(shè)問題的對策思考針對上述目前財政法律制度建設(shè)中存在的問題，本文試提出如下解決思路和對策：（一）加強立法規(guī)劃，注重對立法和計劃工作的研究，科學編制立法項目庫。財政立法應(yīng)緊密結(jié)合財政改革和財政發(fā)展的需要，以建立公共財政為目標，盡力避免突擊立法和應(yīng)急立法。目前，應(yīng)主攻兩個方面的財政立法重點，一是與深化財政體制改革相關(guān)的財政立法工作，包括與建立公共財政體制框架、推進財政支出制度改革相關(guān)的立法，與預算管理制度改革相配套的立法，與完善稅收制度和稅費改革相配套的立法，與國有資產(chǎn)運營監(jiān)管密切相關(guān)的立法等；二是與我國加入世貿(mào)組織有關(guān)的立法工作。同時，財政立法要適度超越時代，又不超越必經(jīng)的財政立法階段，將財政改革的成功經(jīng)驗規(guī)范化、制度化，條件成熟，及時上升為法律，例如要結(jié)合電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)稅收等新生的財政行為，提前進行全面的相關(guān)財政立法研究,并完善與電子商務(wù)相關(guān)的財會電算化計算機網(wǎng)絡(luò)、金融和商貿(mào)的配套立法。另外要不斷總結(jié)財政立法工作中的成功經(jīng)驗，努力探索新時期財政立法工作的規(guī)律，善于借鑒吸收和移植國外先進的立法原則和立法技術(shù)并進行法律的本土化改造。（二）堅持財政法制統(tǒng)一原則，維護財政法規(guī)的統(tǒng)一性。財政立法要注意協(xié)調(diào)好新立法規(guī)與已頒布法規(guī)之間的關(guān)系，做好協(xié)調(diào)、配套工作，不能顧此失彼，前后矛盾。這就要求必須重視不同效力層次的法律法規(guī)之間以及與規(guī)范性文件的關(guān)系，要建立和實行財政法律法規(guī)的備案審查制度，實現(xiàn)不同層次之間的財政法律法規(guī)互相協(xié)調(diào)，促進財政法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一；同時，協(xié)調(diào)好各個部門之間的關(guān)系，嚴格審核和修訂其它經(jīng)濟和行政法律、法規(guī)和規(guī)章草案中涉及財政問題的條款，防止法出多門，減少執(zhí)行中互相抵觸、扯皮的現(xiàn)象，另外，要繼續(xù)加緊清理現(xiàn)行財政法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，進一步加快財政法規(guī)匯編工作。（三）改進立法程序和方式，克服部門保護主義。根據(jù)馬克思主義哲學原理，矛盾是普遍存在的，國家利益、政府利益、部門利益與人民利益、社會利益存在一定的沖突。財政法律法規(guī)不僅是用來管理約束行政相對人的，還應(yīng)是管理約束國家和政府理財行為的，因此，財政部門在立法過程中不可避免地會從自身權(quán)力與利益出發(fā)，導致部門保護主義現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果把財政法律法規(guī)起草論證的權(quán)力完全交給政府或財政部門，那就不免要受到政府保護主義、部門保護主義的影響，市場經(jīng)濟發(fā)達國家無不利用立法與司法權(quán)力來制約政府和部門的權(quán)力。所以