BOT融資模式課件

BOT融資模式2024/4/17BOT融資模式*24.1.1BOT模式的內涵與運作機理BOT：Build-Operate-Transfer定義：國家或地方政府部門通過簽約特許權協(xié)議授予投資者或其代表基礎設施項目融資、建設、運營和維護等權利在協(xié)議規(guī)定的特許期限內項目負責運營，通過銷售產(chǎn)品或提供服務，收取費用，回收投資并獲得合理的回報特許期屆滿，項目公司將標的項目無償移交給政府部門。BOT融資模式*3安全第一一種投資模式一種項目建設模式一種項目融資模式基礎設施建設投資理念的轉變政府——投資方承包商——業(yè)主項目法人招標投資者——項目公司股本資金、債務資金——社會融資設計-采購-施工設計-施工一體化融資-設計-施工-運營一體化BOT融資模式*4BOT模式的實踐發(fā)展17、18世紀的歐洲，在一些運河、橋梁的修建中就出現(xiàn)了私人投資的身影。18世紀后期和19世紀的歐洲國家，政府廣泛利用私營結構的力量，進行公路、鐵路和運河等公共基礎設施的投資開發(fā)和運營管理。19世紀后期，北美大陸的交通運輸。20世紀70年代末至80年代初，世界經(jīng)濟形勢逐漸發(fā)生變化，許多發(fā)展中國家采用私人資本和國外資金來緩解公共財政困難，提高服務效率。BOT融資模式*5BOT模式的實踐發(fā)展BOT模式的國際實踐土耳其馬來西亞泰國菲律賓巴基斯坦澳大利亞歐美BOT模式的國內實踐深圳沙角B電廠是我國早期的雛形BOT模式20世紀90年代，我國政府開始重視BOT模式，第一家專業(yè)從事BOT項目投資的商業(yè)實體——北京博拓投資開發(fā)公司正式成立。1995年，我國第一個正式BOT試點項目——廣西來賓B電廠BOT融資模式*661

1995年5月8日國家計委批準作為試點項目；31995年9月30日遞交資審文件截止；21995年8月8日發(fā)布資格預審通告；51996年5月8日提交建議書截止并開標；6

1996年6月10日至15日進行評標；4

1995年10月18日發(fā)出招標邀請；71996年10月11日草簽特許權協(xié)議。來賓B電廠項目實施主要包括下列幾個階段：項目實施BOT融資模式*77項目協(xié)議于1997年7月18日正式簽訂。在此基礎上，中標人法國電力聯(lián)合體先后完成了項目初步設計、建設合同、運營維護合同、保險協(xié)議、融資協(xié)議的簽署。同時，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部批準了項目的章程，完成項目公司的注冊成立工作。1997年9月3日，自治區(qū)政府與項目公司在北京正式簽署了特許權協(xié)議，意味著項目特許權協(xié)議正式生效，特許期開始并正式開工。項目特許權協(xié)議BOT融資模式*88特許期為18年，其中建設期為2年9個月，運營期15年3個月。特許期滿，電廠無償移交給自治區(qū)政府，并承擔移交后12個月內的質量保證義務來賓Ｂ電廠將于2015年移交廣西區(qū)政府。項目特許權協(xié)議BOT融資模式*94.1.1BOT模式的特征1、BOT項目是一種特許權項目最適用于大型基礎設施(所有權為國家所有)特許期一般為10至30年，期滿后無償移交政府2、狹義項目融資的典型特征為基礎設施項目融資成立項目公司，有限追索以項目收益來償還貸款負債比高保險、擔保較多合同結構復雜BOT融資模式*1010任何項目，但主要是資源開發(fā)、基礎設施和制造業(yè)項目，按融資易難為序：–采礦/油/氣、煉油廠(產(chǎn)品供出口)–電廠、供水或廢水/物處理廠(政府購買服務)–通訊(主要靠國際收益)–公路、隧道或橋梁–鐵路、地鐵–機場、港口–制造業(yè)(如大型輪船、飛機制造等)……4.1.2BOT模式適用范圍BOT融資模式*11114.1.3BOT模式優(yōu)點——政府方1、拓寬資金來源2、減輕財政負擔3、引入外資和外商經(jīng)驗4、降低政府風險5、合理利用資源6、促進國內金融市場BOT融資模式*1212BOT模式優(yōu)點發(fā)起人1、利用財務杠桿2、降低風險——有限追索3、獲得稅務優(yōu)惠放貸方1、增加投資機會2、利潤率高3、風險可控BOT融資模式*134.1.3BOT模式缺陷對政府而言承擔政治和外匯等風險使用價格較高，造成國民不滿耗時長，因為風險多/合同結構復雜，談判難延緩改革對項目發(fā)起人而言融資成本較高投資額大、融/投資期長、收益不確定性大合同文件繁多、復雜有時融資桿杠能力不足母公司仍承擔部份風險(有限追索權)BOT融資模式*144.1.4BOT項目運作程序及里程碑1、項目可行性研究2、項目決策3、項目法人招標——尋找投資公司、開發(fā)商4、項目公司組建——項目投資結構5、項目融資——資金結構、擔保結構6、勘察設計、施工——DBB、CM、DB、EPC等限額設計、進度管理、成本管理、質量管理、安全管理、環(huán)境管理、節(jié)能管理7、運營——自主經(jīng)營、委托經(jīng)營8、移交BOT融資模式*154.1.5.1BOT項目可行性研究9、投資估算10、財務評價11、國民經(jīng)濟評價12、不確定性分析13、社會評價14、環(huán)境影響評價15、風險分析16、可行性研究報告總撰1、可行性研究概述2、市場分析3、資源開發(fā)利用和資源條件評價4、產(chǎn)品方案和建設規(guī)模5、項目選址6、建設方案7、項目建設實施方案8、生產(chǎn)運營方案BOT融資模式*16我國建設項目籌融資方面常出問題*投資估計不足–投資估算不準確，使得資金來源不足–勘察設計與施工條件有較大差別，增大了投資–人為地低估投資(易通過審批，“釣魚工程”)*資金來源沒有落實，盲目上項目(例：巨人大廈)*缺乏對各種融資渠道的了解，或者沒有掌握起碼的融資技巧，沒能籌到足夠資金而喪失投資機會–如項目建設嚴重拖期數(shù)年，建成后原材料漲價；而產(chǎn)品價格沒有相應增長，繼續(xù)生產(chǎn)則虧損BOT融資模式*17項目可行性研究的重要性–對項目資產(chǎn)和現(xiàn)金流的依賴性及有限追索權，以及項目本身的風險影響，促使貸款人高度重視項目的技術和經(jīng)濟可行性論證–只有確實可行，并能將風險限在可接受范圍內，銀行才會放貸可行性研究的范圍–環(huán)境分析：宏觀經(jīng)濟、市場環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、人文環(huán)境、基礎設施環(huán)境…–資源狀況：?涉及礦產(chǎn)和石油開采的項目須對儲量及其范圍、開采的條件、礦產(chǎn)的品位及可能的產(chǎn)量有較為準確的估計BOT融資模式*18可行性研究的范圍(續(xù))–市場需求：?項目提供的產(chǎn)品和服務是否有市場；?國內外的需求量是多少；?本項目的市場占有率為多少–原材料供應的可獲得性：?原材料的取得及供應地和供應商的情況；?原材料的價格及供應數(shù)量和質量–項目地點的選擇：?項目選址的方案比較?選定地點的基礎設施和服務設施的狀況，如能源、水的供應；交通和通訊設備是否快捷、通暢?取得這些設施和服務的成本BOT融資模式*19–工程設計及技術工藝、設備選擇：?項目所用技術的可行性論證，包括流程、設備選擇的方案比較，對選定方案所做的設計圖–企業(yè)組織、管理人員及勞力安排–實施進度建議–在預測的利率、匯率、通貨膨脹率、稅率基礎上的成本和收益分析–項目對環(huán)境的影響及為達到環(huán)境保護標準所采取的措施和所消耗的費用–項目的風險分析及應采取的保險措施–資金的籌措及不同融資方案的分析BOT融資模式*20項目評估-技術評估?關于項目的技術可行性，放款銀行通常依靠相對獨立的專家提交的可行性研究報告進行判斷?專家包括：土建專家及項目相關的專業(yè)工程師，如礦業(yè)、石油、道路橋梁、通訊、電力等行業(yè)的工程師?專家的重要性和主要任務，例如：–公路橋梁或隧道等建設項目：專家將仔細檢查設計和施工計劃，考察交通流量和配套基礎設施–發(fā)電廠項目：評估的重點將集中在電廠設計和投產(chǎn)后的運營計劃，專家除了考察燃料供應及消耗計劃以及電網(wǎng)需球外，還要考察系統(tǒng)啟動檢驗步驟、完工標準、必需的運輸基礎設以及電網(wǎng)容量等?許多大銀行有自己的技術專家，在技術評估中嚴格把關，但在評價和監(jiān)督工程項目時仍然會請一些工程咨詢公司的專家和工程師參與，聽取他們的評估意見BOT融資模式*21項目評估-財務評估?財務評估以現(xiàn)金流量分析為基礎，說明項目能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流以支付經(jīng)營費用、債務清償及稅金，且有充足的應急資金應付市場需求、匯率、利率和通貨膨脹率的變化?通過財務評價計算出項目的凈現(xiàn)值、內部收益率和投資回收期，看項目在支付一切費用后能否給項目公司和投資人帶來凈收益，以及是否達到其收益率的目標?還應算出貸款的償還期和各年的償還額(貸款銀行要審查項目的償還計劃，以保證貸款的按期歸還）BOT融資模式*2222財務分析基本模型中的參數(shù)?收益–各計算期的產(chǎn)量–生產(chǎn)損失–價格–匯率–特權–各種應稅和免稅收益–作為債務人支出?運營成本–累計或不累計成本(如人工費、材料費等)–庫存費–特別費用(如拆遷、復原費)–支付債權人支出?資金支出–支出時間–各類貶值或不貶值支出–零件的特別支出–投資和/或其他支出?折舊費–各種注銷/銷賬–現(xiàn)有設備至今的折舊–開始折舊的日期?稅金–各種資金支出的銷賬–應交稅的稅率和時間–免稅額–可延期交稅額BOT融資模式*2323財務分析基本模型中的參數(shù)(續(xù))?貸款–各種貸款來源–不同幣種貸款–提款時間–利率–還款計劃–手續(xù)費–其他費用?資本金–各期中的股東資金–分紅方法-紅利率或數(shù)量–分紅時間–優(yōu)先資本金B(yǎng)OT融資模式*2424財務分析的重點和基準?財務分析的重點–凈收益的大小和時間–凈收益受哪些風險的如何定量影響–對這些風險的可承受程度?優(yōu)化的基準情形–可接受的本貸比–適當?shù)倪€本付息率–合理的投資回報率–主要參數(shù)的敏感性不會引起無法還本付息BOT融資模式*2525財務分析技術-敏感度分析?非概率分析技術(敏感度分析)–對現(xiàn)金流和現(xiàn)金流盈虧平衡點的敏感度分析BOT融資模式*2626BOT項目財務敏感度分析的主要參數(shù)?凈收益?通脹率?利率?匯率?工期延誤?銷售延誤?原材料供應延誤?成本超支/節(jié)省?上述參數(shù)共同作用的不利和有利情況BOT融資模式*2727財務分析技術-概率分析?概率分析技術–MonteCarlo模擬–Beta因素分析?最可能情形?最樂觀情形?最悲觀情形BOT融資模式*28項目評估-國民經(jīng)濟、社會評估基礎設施及公共項目還應對項目帶來的外部效果進行評價–外部效果指項目的投入和產(chǎn)出除對項目本身帶來直接費用和直接收益外，對社會其他相關部門產(chǎn)生的間接費用和間接收益，例如?鐵路和公路的修通帶來沿線工商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(間接收益)?水電建設項目附帶產(chǎn)生的防洪、灌溉及旅游效益(間接收益)?而化工廠或造紙廠的污水排放造成水體污染(間接費用/外部費用)–外部效果能用貨幣來衡量的，應盡可能計入項目的費用和收益中–外部效果不能用貨幣衡量的，應對其影響作定性說明BOT融資模式*29項目的現(xiàn)金流量分析?定義：–以項目作為一個獨立系統(tǒng)，在已有的財政、稅收、金融外匯政策下，對項目在建設期和營運期(特許期/計算期)內的收入和支出作出預測，編制現(xiàn)金流量表，并以此分析項目的財務狀況、盈利能力和債務清償能力?目的：對項目進行經(jīng)濟可行性檢驗?步驟：–建設期投資支出估算?有形資產(chǎn)支出：建造建筑物、購置和安裝設備費用等?無形資產(chǎn)支出：專利使用權費、技術轉讓費、設計咨詢費等?要估算出項目的總投資及其各年度投入的現(xiàn)金流出BOT融資模式*30–經(jīng)營期現(xiàn)金流量?項目投入運營后的產(chǎn)品銷售收入或提供服務的營業(yè)收入，以及運營成本支出、還本付息支出及稅務支出?項目每年的現(xiàn)金收入和支出構成了現(xiàn)金流量序列。每個時點上的現(xiàn)金流入減去現(xiàn)金流出稱為凈現(xiàn)金流量–期末資產(chǎn)回收?如果不是免費移交的話，特許期未，項目移交的價格應作為項目計算期末的現(xiàn)金流入30BOT融資模式*31項目的現(xiàn)金流量分析(續(xù))?步驟(續(xù))：–項目凈現(xiàn)值?凈現(xiàn)值是項目在計算期內各年凈現(xiàn)金流量按資金成本折現(xiàn)至基準年的現(xiàn)值之和，反映項目在整個特許期內的價值總和：NPV?項目凈現(xiàn)值大于等于零，說明該項目可以成立?項目的凈現(xiàn)值越大，表明項目的盈利能力越強，資產(chǎn)價值越高?因此，在多個方案選擇時應取凈現(xiàn)值大的方案BOT融資模式*32融資評估-放貸者的要求?在合理的假設條件和現(xiàn)金流敏感度分析之后，證明BOT項目可行?融資計劃中要采取措施保證特許期內項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量收益足以支付現(xiàn)金流量支出包括還本付息，并留有一定余地以應付不可預見事件和費用?評估現(xiàn)金流適當?shù)闹饕笜耍酣C利息備付率–償債備付率–還款期：還清所有貸款本金和利息的時間(應<<特許期)BOT融資模式*33融資分析–資本金投資者的要求?與放貸者要求類似，但更關心投資回報：–投資回報率(ROI)/內部收益率(IRR)：使特許期內所有現(xiàn)金流出量折現(xiàn)值等于流入量折現(xiàn)值的折現(xiàn)率。ROI根據(jù)稅后現(xiàn)金流量確定但不考慮利息。如果ROI足夠高(如比貸款利率高8-10個百分點)，則項目可行–資本金回報率(ROE)：使資本金折現(xiàn)值等于所有凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)值的折現(xiàn)率。ROI是根據(jù)所有投資計算，而ROE僅根據(jù)資本金計算。如果ROE比貸款利率高10個百分點，則項目具吸引力–稅后凈現(xiàn)值(NPV)：所有凈現(xiàn)金流量的折現(xiàn)值減去資本金折現(xiàn)值之差。如果該NPV>0,項目可行BOT融資模式*344.1.5.2BOT項目法人招標項目準備與審批資格預審招標投標評標中標簽訂合同履行合同資格預審概念資格預審信息資格預審準則招標文件基本內容招標文件作用、要求投標文件投標書基本內容廢標情況評標方法評標一般準則評標特殊準則評標案例建設過程運營過程BOT融資模式*35資格預審?政府通常委托BOT代理對外商進行資格預審?可根據(jù)邀標書和資格預審要求申請?所需主要文件:–類似項目的經(jīng)·驗–財政實力–在母國和項目所在國的經(jīng)營許可證–主要人員的資質和經(jīng)驗–完整的申請表格–母國政府的支持，如出口信貸等?預審資格一般是基于項目的(只對該項目有效)BOT融資模式*36資格預審應提供的信息?投標聯(lián)合體及各成員公司的介紹?各公司過去經(jīng)驗?各公司之間的關系?各公司的財務狀況?各公司任何可能發(fā)生的債務?各公司正在或將發(fā)生的訴訟?各公司無法完成或有違約賠償?shù)暮贤?各公司的主要人員(如董事、管理/技術人員等)BOT融資模式*37資格預審應提供的信息(續(xù))?聯(lián)合體在投標期將投入的資源?聯(lián)合體的設計、建造、運營和維護方法/計劃?聯(lián)合體經(jīng)營和開發(fā)與項目相關業(yè)務的方法/計劃?聯(lián)合體的環(huán)保策略?聯(lián)合體的管理結構?聯(lián)合體對區(qū)分項目發(fā)起人(如果也是項目承包商之一)和整個聯(lián)合體利益的安排?聯(lián)合體內外任何可能的利益沖突?聯(lián)合體對項目的任何建議BOT融資模式*38資格預審準則?技術/財務/商業(yè)/管理等方面的有據(jù)可查的經(jīng)驗和記錄(trackedrecords)?對項目的真正了解?滿足政府對項目要求的能力和潛力?愿意提交滿足政府要求的標書?避免利益沖突?提醒：–各個項目不同–了解項目和項目所在國的真正要求–資格預審官員是否有采用其主觀標準的權利?–項目是否高風險?預審標準是否過高?(如是，應放棄)BOT融資模式*39招標書(RFP)的作用和要求?作用–建立對投標者的基本(門檻)要求–向投標者提供項目信息，利于他們投標–提出投標者應在投標書提供的信息要求?要求:–明確政府的責任和義務–明確投標者的責任和義務–明確其他有關方的責任和義務，如地方政府和公共服務部門BOT融資模式*40招標書的基本內容?政府對項目的基本要求(通常是不可談判的)–項目的詳細規(guī)定和必須達到的具體標準，包括項目的規(guī)模、時間、履約標準、收入性質與范圍、(協(xié)議草案)–投標書必須滿足這些基本要求(否則標書會被拒)?主要的基本要求通常包括:–最遲運行開始時間–最低和最大項目規(guī)模要求–對項目發(fā)起人的最低資本金要求–對項目外匯數(shù)額的最低要求BOT融資模式*41投標時應提交的文件?投標者應提交的主要文件:–投標函–項目可行性研究報告–項目融資方案–項目建設工期與進度安排–投標保證金–招標文件中規(guī)定的其他文件BOT融資模式*42投標書的基本內容?投標者應提供的主要信息:–項目建議的主要細節(jié)–項目合同更新/重新談判的建議–建議的產(chǎn)品/服務價格，包括財務模型–項目維護建議–事故/災難應急計劃BOT融資模式*43標書被拒的主要原因?投標書在投標截止日期之后送達?投標書沒有簽名或聯(lián)合體成員公司的授權?投標書不符合規(guī)定的格式?投標書沒有提供所要求的與貨幣/金錢相關或不相關的信息?投標書沒有說明所要求的報價有效期限BOT融資模式*44常用評標方法?打分法(Pointsapproach)–將評標準則分為價格和非價格兩大類指標–對各投標書的各指標打分，匯總得出總分比較–總分最高的中標–各指標還可根據(jù)政府要求的優(yōu)先/重要性再賦予不同的權重，得出加權總分?篩選法(HurdleApproach)–將評標準則分為價格和非價格兩大類指標–對投標書先進行非價格指標評估–拒絕不滿足非價格指標最低要求的投標書–對滿足的投標書再評估其價格競爭力–假設任何滿足非價格指標的投標書可以滿足政府要求，因此價格最低的最好→中標BOT融資模式*45評標的一般準則?是否最短特許期?(考慮技術競爭力/設備壽命/買回價/維護性)?是否最低產(chǎn)品/服務價格?(如電/水價、過路/橋費)?是否最佳融資安排/最低融資成本?(特別是對政府而言)–分期付款和集中付款的比例–收益和貸款/支持貸款的比例?是否最大或最早的投資??保留的原員工數(shù)是否最多(如有授權經(jīng)營現(xiàn)有項目)??各個單項指標排名是否在投標者中靠前??對特殊問題的解決方案是否最佳??是否給招標者帶來其他利益(如節(jié)約外匯/技術轉移/就業(yè)機會/培訓)，……BOT融資模式*46評標時的特殊考慮?現(xiàn)有固定資產(chǎn)的估價(最低價/算法/需求變化)?項目規(guī)模大小(經(jīng)濟性/可分割性/可完成性)?合同中止條件(自動更新/重新談判/政府購回/他人接管?)?調價條件(外部競爭力/社會影響/分配效應/對商務效率影響)?爭議解決方式(程序/調解/仲裁機構和流程/適用法律)?性能保證措施(合同規(guī)定/行業(yè)缺陷/監(jiān)控機制/信息/激勵制)?質量控制(技術/服務質量/獨立控制機制/合同規(guī)定壽命/太高/低要求/誰承擔控制成本/懲罰措施)?投資計劃(可監(jiān)控性/靈活性-因項目需求變化)?社會和其他服務責任(價格/服務/安全/環(huán)保/勞工法)?滿足各要求的一致性BOT融資模式*47來賓二期電廠的評標原則?電價(在評標中占60%的比重)–均衡電價、外匯比率–EdF&GEC:最低電價(US$0.05/kWh,稅前)和合理的投資回報率ROI(17.5%)?融資、技術和運營維護移交(占40%)–財務規(guī)劃、成本分析、融資方式和資本金比率(占本類60%比重)–技術的可靠性和質量(占20%比重)–運營維護移交和培訓的可行性及適應性(占20%比重)BOT融資模式*4848發(fā)起人/承包商建議項目:項目建議階段BOT融資模式*49簽定合作備忘錄階段BOT融資模式*50簽定意向書階段BOT融資模式*51合同結構和組織階段BOT融資模式*52項目建造階段BOT融資模式*53項目運營階段BOT融資模式*544.1.5BOT合同與組織結構項目發(fā)起人股東/投資者貸款人保險/擔保機構產(chǎn)品購買/服務接受者運營公司供應商監(jiān)理單位承包商設計單位咨詢/顧問機構政府項目公司項目公司協(xié)議融資協(xié)議保險/擔保合同產(chǎn)品/服務購買協(xié)議服務收費運營和維護費用特許權協(xié)議咨詢協(xié)議咨詢協(xié)議建設合同供應合同咨詢協(xié)議外部系統(tǒng)內部系統(tǒng)BOT融資模式*55BOT項目的主要參與者及合同BOT融資模式*56BOT主體協(xié)調關系外部系統(tǒng)關系：政府與項目公司股東/投資者與項目公司貸款人和項目公司保險/擔保機構和項目公司內部系統(tǒng)關系：項目公司與設計單位/承包商/監(jiān)理單位項目公司與供應商項目公司與產(chǎn)品購買/服務接受者項目公司與運營公司BOT融資模式*5757發(fā)展中國家電廠項目的典型合同結構BOT融資模式*58菲律賓Pagbilao項目結構圖BOT融資模式*59香港合和實業(yè)公司日本兼松商社中資公司合和電力公司深圳特區(qū)電力開發(fā)公司深圳沙角B電廠合作協(xié)議項目建設資金國際貸款銀團日本進出口銀行經(jīng)營期利潤建設經(jīng)營10年后無償轉讓股本資金（延期付款）人民幣從屬付款股本資金債務資金50%5%45%深圳沙角B電廠的投資結構、特許權協(xié)議BOT融資模式*6060主要合同和文件?三類主要(長期)合同：–特許權協(xié)議：政府和項目公司之間–履約合同：項目公司和承包商/運營商之間–貸款/融資合同：債權人和項目公司之間?五類重要文件(詳見后面電廠示例文件)：–融資文件–項目文件–支持文件–擔保文件–專家意見BOT融資模式*61可以參考采用的有關合同/文件?來賓B：由澳大利亞法律公司起草的合同，已成為國內范本，也適用于我公司到發(fā)展中國家使用?世界銀行和USAID(國際發(fā)展美國代理)專為發(fā)展中國家電力項目起草的指南(非合同)?FIDIC國際工程師聯(lián)合會：–紅/黃/白(施工/D&B/EPC)合同–合資(聯(lián)合體)協(xié)議–海外建設工程標準信函–承包商資格預審標準格式–風險管理手冊–正在起草BOT/PPP/PFI指南BOT融資模式*62合同的長期性?三類主要(長期)合同：–特許權協(xié)議：政府和項目公司之間–履約合同：項目公司和承包商/運營商之間–貸款/融資合同：債權人和項目公司之間?長期合同的原因：–項目的先建/特定/風險/長期特點：如電廠/橋/路是固定的–資本金的長期投入–一旦投資失敗，合同各方的激勵機制將改變?借鑒：–如果沒有適當合同的保護(以解決合同和風險分擔問題),投資者/銀行將不愿意投資/融資–要考慮長遠(不是一錘子買賣)BOT融資模式*634.1.6BOT項目特許權協(xié)議特許權協(xié)議——主合同特許權協(xié)議——行政合同政府優(yōu)先權政府監(jiān)督權特許權協(xié)議的主要形式政府通過立法性文件確立授權關系以合同或協(xié)議的形式確定立法、合同形式并用BOT融資模式*64特許經(jīng)營權協(xié)議的主要內容?特許經(jīng)營權的范圍–權力的授予：規(guī)定由哪一方來授予項目發(fā)起人某些特權，一般是業(yè)主政府或其公營機構授予私營機構特權；–授權范圍：包括項目的建設、運營、維護和轉讓權等，有時還授予發(fā)起人一些從事其他事務的權力–特許期限：業(yè)主政府許可發(fā)起人在項目建成后運營合同實施的期限，該條款與業(yè)主政府及其用戶的利益密切相關，所以也是特許經(jīng)營權協(xié)議的核心條款?項目建設方面的規(guī)定–規(guī)定項日的發(fā)起人或其承包商如何從事項目的建設，包括項目的用地、項目的設計要求、承包商的具體業(yè)務、施工方法、施工技術、建設質量保證措施、工程的進度及工程的延誤等方面的一系列具體規(guī)定BOT融資模式*65特許經(jīng)營權協(xié)議的主要內容(續(xù))?項目的融資及其方式–規(guī)定項目將如何進行融資、融資的利率水平、資金來源等?項目的經(jīng)營和維護–規(guī)定發(fā)起人運營和維護設施的方式和措施等?項目的收費水平及計算方法–在實踐中，該條款是非常難以談判和確定的，因為該條款內容的合適性與正確性將直接關系到整個BOT項目的成功與否?能源供應條款–規(guī)定業(yè)主政府將如何保證按時、按質地向發(fā)起人保證能源供應BOT融資模式*66特許經(jīng)營權協(xié)議的主要內容(續(xù))項目經(jīng)營方式?獨立經(jīng)營，即由外商獨資經(jīng)營，自負盈虧–有利于東道國學習外商的先進技術和管理經(jīng)驗–對東道國來說，僅僅利用稅收及使用費和提供材料供應即可增加收入，而不承擔任何經(jīng)濟風險?參與經(jīng)營：–按國際慣例，由投資者和東道國共同成立股權式的合營企業(yè)，合營企業(yè)成立董事會，依照合同、章程的規(guī)定，決定重大問題，并任命或聘任總經(jīng)理，負責日常的經(jīng)營管理工作?不參與經(jīng)營：–經(jīng)合營或合作雙方商定，委任所在國一方或聘請第三方進行管理，投資方不參與經(jīng)營–一般都以固定的收益保障作為前提條件BOT融資模式*67特許經(jīng)營權協(xié)議的主要內容(續(xù))?項目的移交–規(guī)定項目移交的范圍、運營者如何對設施進行最后的檢修。合同設施的風險在何時何地進行轉移、合同設施移交的方式及費用如何負擔、移交的程序如何協(xié)商確定等?合同義務的轉讓–在國際實踐中，特許經(jīng)營權協(xié)議的主體雙方并非是一般經(jīng)濟合同中的普通民事主體之間的關系，業(yè)主政府在協(xié)議中的法律地位具有一定程度的“不可挑戰(zhàn)性”，因此，實踐中通常規(guī)定：發(fā)起人不得將其在本協(xié)議下的合同義務轉讓給第三者，而業(yè)主政府則可因其國內原因將其在本協(xié)議項下的合同義務轉讓給法定的繼承者或第三方BOT融資模式*68政府在BOT項目中的作用/角色*特許權授予*擔保*資金提供*投資*產(chǎn)品/服務購買*原料供應*其它支持，如外匯/利率擔保和稅收優(yōu)惠*水電等供應*土地提供*其它基礎設施提供*直接立法/規(guī)*宏觀經(jīng)濟調控BOT融資模式*6969政府在BOT項目中常犯錯誤*不決策/決策延誤*內部不和*政策、決定等改變*短期行為/目的*官僚主義*貪污腐敗*擔心外企/私企化*無知/無競爭力*不確實期望/目標*內部競爭(國家、區(qū)域、地方、部門等之間)BOT融資模式*70社會投資者風險分析分析《長春匯津污水處理專營管理辦法》：合同對投資者十分有利(價格有很大的不合理因素，一級處理費達0.6元/噸)政府為了降低企業(yè)風險，BOT合作合同中固定了污水處理的保底數(shù)量、保底價格、固定了匯率和定價條件

目前許多城市的污水處理BOT項目都存在不同程度的間接固定回報的特點。這主要是考慮到污水處理行業(yè)的特殊性，投資大，資金回收期長，而且排污費的收取和利用權都掌握在政府手里，因此對污水處理費的收取，一般慣例都采取“照付不議”的原則。然而我國各地許多政府為了吸引建設資金，或者因為政府官員的尋租，往往會過高地承諾對投資者的利潤回報，同時又要對購買量和價格做出保障。因而，這其中隱藏著一個很重要的風險(對投資者而言也可能是最大的)：政策風險。BOT融資模式*71社會投資者風險分析

我國目前對BOT一類特許權的出(受)讓的法規(guī)還只是在“通知”、“意見”、“辦法”和“暫行規(guī)定”層次上，遠沒有到法律能界定雙方權利和義務的程度。2004年3月19日建設部新頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但仍然只停留在“管理辦法”的層次上，遠沒有上升到法律的高度。一旦發(fā)生糾紛，政府和民間投資者在法律地位上往往并不對等，一般采用《合同法》，但合同法上明確規(guī)定“國家另有法規(guī)規(guī)定者除外”，因此政府當然可以借助于此取消或要求修改特許權出(受)讓合同。

上述長春匯津以及一大批與外資簽訂的帶有固定回報性質的BOT項目就是在國辦發(fā)(2002)43號文，《關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資回報項目有關問題的通知》的名義下被取消和修改合約的BOT融資模式*72社會投資者風險分析BOT項目一般歷時較長，通常要經(jīng)歷當?shù)財?shù)屆政府，管理體制造成政府尤其是地方政府決策的草率性和短視性，城市決策者不會考慮以后十年甚至二十年當?shù)氐乃畼I(yè)，往往急于引資建設建立政績，從而對投資者輕易承諾。過高的回報率，必然隱藏著更高的政策風險，下屆地方政府會拒絕按一定的購買數(shù)量和購買價格兌現(xiàn)合同，會要求修改合同，甚至就像長春市人民政府單方面取消合同。

在與長春市人民政府的博弈中，匯津公司欠收污水處理費(截止到2003年10月底)累計達到約9700萬元人民幣，已面臨停產(chǎn)的危機BOT融資模式*73地方政府風險分析對地方政府而言，更改甚至取消不合理的BOT合同，雖然規(guī)避了經(jīng)濟上的損失，但是卻面臨了更大的風險:社會安定和環(huán)保風險。同時城市政府的信譽也會受到影響，會打擊一大批投資者對該城市的投資信心。總而言之，過高的投資回報率，不合理的風險分配，對投資者和政府而言，都可能是一個“雙輸”的局面。目前BOT投資污水處理產(chǎn)業(yè)市場競爭不規(guī)范，運作還很不健全。將BOT應用在污水處理行業(yè)中，只有近三年的時間，而行業(yè)本身發(fā)展過快，這其中就隱藏著很多的風險。比如，政府作為BOT項目的主持人，對BOT認識普遍不深，面對現(xiàn)在市場上魚龍混雜的項目投資者無所適從。BOT融資模式*74地方政府風險分析

另一個問題是污水處理服務費的價格問題，BOT方式投資的污水處理廠，最終收費價格包括三部分:建設成本回收、運營成本和投資收益。目前市場上一級處理污水單價參差不齊，有很多投資者單靠“算”獲得市場，看算得是否比競爭對手準，是否比政府準，而沒有足夠的低成本的融資渠道，沒有扎實的企業(yè)管理平臺，這在大量依靠信貸資金的BOT項目，是很危險的。

BOT只是污水處理設施建造的融資手段之一，并沒有整合供排水產(chǎn)業(yè)鏈，無法在政府和投資者之間實現(xiàn)真正的利益平衡。一個明顯的例子就是很多污水處理廠外收集管網(wǎng)建設不配套，導致廠建成了卻沒有污水可以處理，而簽訂的又是“照付不議”的合同。社會投資者僅熱衷于水廠項目，不愿承擔管網(wǎng)項目，把投資大、見效慢、利潤低的困難甩給地方政府。社會投資者也只會將資金投向獲利能力較好的基礎設施項目，對于那些獲利能力不佳的困難項目，還是由政府買單，投資利潤從政府轉移到社會投資者手中，這是由投資者追求利潤最大化的本性決定的。BOT融資模式*75地方政府風險分析BOT等一類投融資模式的起因可能是為了引進民融資本，解決政府的財政不足，但更重要的是引進民營的市場競爭機制，提高資源配置的效率，同時也可以分散公共部門的風險。因為政府部門和民營企業(yè)在處理不同類別的風險方面有各自的優(yōu)勢，這種公私的合作有可能帶來雙贏的局面。如果單純?yōu)榱私鉀Q財政資金之不足，為追求政績而寅吃卯糧，并不能把壞的項目變好，民營資本也不會為政府提供免費的午餐。如果民營資本不是通過提高效率和降低成本而是靠政府的允諾或保護獲取投資回報，那么，對社會來說，非但不是免費午餐，而是國有財富的流失。因此，要有一套BOT的評價標準:這種投資模式是否提高了政府公共資金的價值(valueformoney-VFM)。BOT融資模式*76我國BOT模式的立法現(xiàn)狀及展望從長春匯津污水處理廠的案例引申出一個新的問題：目前我國BOT的立法層次較低，只停留在“通知”、“意見”、“辦法”和“暫行規(guī)定”層次上，一旦與政府發(fā)生沖突，民間投資者沒有足夠的法律依據(jù)來保護自己的利益目前我國有關BOT方式的政策和立法還比較零散:1995年，國家計委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關于試辦外商投資特許項目審批管理有關問題的通知》1995年，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布的《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》2004年，建設部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》BOT融資模式*77我國BOT模式的立法現(xiàn)狀及展望上述規(guī)范為現(xiàn)階段我國BOT項目的運作起到了指導作用，但隨著我國基礎產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它們已遠遠不能滿足我國推廣BOT投融資模式的需要:法律效力層次低目前除了這三個規(guī)范性文件以外，我國還沒有針對BOT方式的專門立法。而這幾個規(guī)范性文件，從立法層次上看，僅屬于國務院下屬部委制定的行政規(guī)章，其效力層次較低。條文內容相當簡陋，存在許多立法空白BOT項目的實施是一項復雜的