現(xiàn)代大學制度建設(shè)的啟示

現(xiàn)代大學制度建設(shè)的啟示

一、國外大學的法人治理模式

與我國高校相比，國外發(fā)達國家的大學具有一些共同的特征，突

出體現(xiàn)為具備基本類似的法人治理結(jié)構(gòu)即具備獨立的法人資格，多

采用董事會（或理事會）治理結(jié)構(gòu)。盡管政府可任命部分董事會成員，

董事會作為最高管理機構(gòu)，負責財務(wù)等重大決策和日常事務(wù)的運行,

但是在不同的國家，大學的運行模式也有差異，其主要區(qū)別在于政

府管理、控制這些大學的方式及程度。

（一）外部治理模式

在高等教育發(fā)達的國家，大學的外部治理模式，因公立和私立不

同、歷史和文化背景不同，從政府和高校的關(guān)系上看，大致可以分

以下三類：

1.政府控制型。

這一模式的突出特點是:政府控制較為嚴格，大學自主性相對較弱。

其主要代表國家包括德國（新世紀以來以"還大學于社會"為旨趣的

改革前）、法國、盧森堡、荷蘭等國;一些地中海沿岸的南歐國家（尤

其是希臘和葡萄牙）以及法人化改革之前的日本也可歸為此類。在日

本，學校是政府行政機構(gòu)的一部分，政府承擔公立大學日常運作所

需的預算全額，教職員工為國家公務(wù)員，并由政府支付薪酬。政府

雖在一定程度上認可學校在教學研究和人事方面的自主性，但并未

賦予其實現(xiàn)財政自主化的權(quán)利。

2.政府監(jiān)督型。

這一模式的突出特點是:高等學校是自治體，具有比較充分的自主

權(quán)。其主要代表國家為美、英兩國。政府與大學在法律地位上平等，

中央及地方政府為公立大學提供經(jīng)費支持，而公立大學在經(jīng)費使用

方面享有較高自主權(quán);多數(shù)大學實行董事會治理結(jié)構(gòu);公立大學在人

事制度方面實行預算管理而非編制管理，引入競爭的準市場內(nèi)容；

由第三方機構(gòu)對學校的辦學質(zhì)量與社會聲譽進行評價。有消息表明,

近年來政府控制型模式中的日、德兩國由于本國公立大學運行機制

的僵化與低效，借鑒政府監(jiān)督型模式，實行了一系列改革，以提高

公立大學的自主性與競爭力。

3.宏觀調(diào)控型。

這一模式的突出特點是:高校在辦學方面有相當大的自主權(quán)，政府

通過法律來對私立大學進行宏觀調(diào)控。其主要代表為美國、日本。

如前所述，日本的私立大學所占比例最大，美國的私立大學發(fā)展水

平最高。日本政府通過《大學令》《教育基本法》《私學振興財團

法》《私立學校振興援助法》等，根據(jù)法律對私立大學進行宏觀調(diào)

控，以影響私立大學的發(fā)展規(guī)模和方向。美國通過《權(quán)利法案》《國

防教育法》《高等教育法》等，規(guī)定聯(lián)邦政府要向私立高等學校提

供長期資助。政府通過財政支持將其高等教育相關(guān)政策反映到大學

管理制度上，實現(xiàn)對私立大學規(guī)模、類型以及科研方向等的宏觀調(diào)

控，使其沿著有利于國家利益、社會利益和民眾需求的道路發(fā)展。

美國政府對私立大學的質(zhì)量控制主要依賴獨立于政府、大學之外的

第三方鑒定機構(gòu)。就法人治理結(jié)構(gòu)而言，盡管國外大學具有大致相

同的董事會（或理事會）法人治理結(jié)構(gòu)，但公立大學與私立大學在治

理結(jié)構(gòu)方面也存在一定的差異性，呈現(xiàn)出不同的特征。

（二）內(nèi)部治理模式

由于各國法律和歷史背景的差異，不同國家借助類型不同的治理

機制和法律形式來實現(xiàn)大學的功能，具體如下：

1.委員會管理模式。

英國的一些大學采用了此模式，通過龐大的委員會體系進行管理

和決策。這一治理結(jié)構(gòu)通常由校務(wù)委員會、學術(shù)委員會、董事會和

副校長等組成。其中，校務(wù)委員會主要由來自商業(yè)界、工業(yè)界、地

方行政當局、地方教育界、其他高等教育機構(gòu)的校外成員組成，是

大學形式上的最高權(quán)力機構(gòu)，其主要職責是確保校務(wù)的誠信、公開

與透明，對大學的發(fā)展戰(zhàn)略方向進行頂層設(shè)計，商議財務(wù)規(guī)劃、招

聘政策等，并監(jiān)控已制定目標和基準的實施情況，確保資金使用得

當、各項管理措施充分到位等。學術(shù)委員會是大學的最高學術(shù)管理

機構(gòu)，主席由副校長擔任，其成員通常包括大學的全體教授、系主

任、教學人員、管理人員和學生代表等，主要負責制定學術(shù)發(fā)展戰(zhàn)

略、科研促進措施、審核教學內(nèi)容、督促學生紀律等與教學科研密

切相關(guān)的工作。學術(shù)委員會向校務(wù)委員會報告工作。校董事會擁有

監(jiān)督學?；顒蛹百Y源使用、人事任命、財務(wù)管理等權(quán)力。校長一般

由具有較高聲譽的人士擔任，但只作為學校的象征與代表，發(fā)揮領(lǐng)

導權(quán)威的作用，副校長才是"首席學術(shù)和行政官員"，擁有人事任

免權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和財務(wù)權(quán)力。

2.董事會管理模式。

美國高等教育從創(chuàng)建以來一直沿襲了一個基本制度，即以董事會

為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。與企業(yè)中的董事會對企業(yè)活動承擔的法律

責任一致，大學的董事會對學校也承擔著最終責任。作為大學的法

人機關(guān)，美國高校的董事會大多接受學校創(chuàng)立者的信任委托，并以

信托的方式持有學校財產(chǎn)，其主要職責是使受益人利益最大化、聘

任大學校長和籌措與管理學校資源。美國大學的內(nèi)部管理模式有一

個突出的特點，就是"外行領(lǐng)導內(nèi)行"------由校外非教育行業(yè)人

士管理大學。這種管理模式使得董事會能夠站在公共利益與消費者

的角度監(jiān)督公立高校的辦學績效，并促使學校對社會需求做出必要

的回應(yīng)。美國公立高校內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)通常由董事會、行政委員會等

評議會組成。董事會負責大學規(guī)章修訂、組織變更與發(fā)展方向規(guī)劃,

行政委員會負責學校重要行政事務(wù)處理，學術(shù)評議會則負責學術(shù)事

務(wù)審議以及學校發(fā)展建議的提出?？傮w看，董事會的職責主要集中

在學校的發(fā)展戰(zhàn)略層面，而對校內(nèi)具體的日常運轉(zhuǎn)工作則不做過多

干涉。美國高校的行政委員會成員通常包括校長、副校長、財務(wù)長、

學院院長、董事會代表、校友會代表、學生代表等，其職能主要集

中在聘任學校主管、管理學校財務(wù)、簽訂協(xié)議與契約以及授權(quán)處理

重要行政事務(wù)。學術(shù)評議會是董事會下設(shè)的學術(shù)管理機構(gòu),是大學

學術(shù)權(quán)威的代表，確定并管理學校總的學術(shù)政策，負責學科建設(shè)與

發(fā)展、課程設(shè)置與教學管理、學位事項與對外學術(shù)交流活動，同時

也負責教師的聘任、考核與晉升等事務(wù)。

二、國內(nèi)大學治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國普通本、?？普猩鷶?shù)1998年

為108.36萬人，2010年增加到661.76萬人，2013年增加到

699.8萬人;研究生招生數(shù)1998年為7.25萬人，2010年增長

到53.82萬人,2013年增加到61萬人。高等教育取得巨大進展，

實現(xiàn)大眾化，這是毋庸置疑的成功之處，然而在快速發(fā)展的同時,

國內(nèi)高校也因人才培養(yǎng)質(zhì)量有待提高、行政化積弊嚴重等問題而受

到詬病。

（一）辦學自主性受到抑制

從外部來看，我國高校書記、校長多由政府主管部門任命，即便

個別校長由學校內(nèi)部選舉產(chǎn)生，也必須經(jīng)過政府主管部門認可，代

表政府主管部門行使對大學的管理權(quán)力。這種體制在一定的歷史階

段對于提高領(lǐng)導者素質(zhì)和保證政令暢通、提高工作效率有一定的積

極作用，但是在高等教育進入大眾化發(fā)展階段后，其缺陷逐漸體現(xiàn)

出來。教育主管部門在對高校進行管理的過程中，存在"管得過多、

管得過死"的現(xiàn)象，抑制了大學辦學的自主性，導致學校個體活力

喪失、創(chuàng)造力下降、辦學特色弱化，逐漸不能適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

有些高校因行政權(quán)力中心化的管理模式導致官僚、腐敗現(xiàn)象滋生,

嚴重掣肘學?？茖W發(fā)展，在社會上給高等教育造成惡劣的影響。

（二）資源配置不夠均衡

長期以來，我國的大學多由國家（政府）出資興辦，具有學校資產(chǎn)

國家所有或公共所有的性質(zhì);承擔提供社會基本公共服務(wù)的職能，具

有公益性或非營利性;在內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置、人事制度、財政供給等

方面較多受到政府直接的行政控制。這種治理結(jié)構(gòu)的特點在于教育

資源的集中分配，這種分配制度導致的直接結(jié)果就是:各高校為爭取

自身發(fā)展所需的資源，把教學、科研中一些涉及經(jīng)濟利益的任務(wù)作

為硬性指標，與學校內(nèi)部的"績效分配”制度掛鉤，使教師疲于應(yīng)

對各種指標的完成，無暇加強自身學術(shù)修養(yǎng)及關(guān)注學生個性發(fā)展,

導致責任不到位、精力投入不足、主導作用發(fā)揮不夠。教師與學生

缺乏必要的溝通，在指導學生樹立科學精神、掌握科研方法、遵守

學術(shù)規(guī)范、撰寫學術(shù)論文等方面還存在不足，甚至對學生的學術(shù)失

范問題也無法及時覺察。

（三）育人主體積極性弱化

大學的主體是教師和學生，以教師和學生為主體的人才培養(yǎng)工作

是大學的核心。根據(jù)《高等教育法》規(guī)定，目前我國的大部分高校

都設(shè)有學術(shù)委員會，但是由于定位不明確、委員產(chǎn)生機制不規(guī)范、

人員組成結(jié)構(gòu)不合理、教授治學水平不平衡等問題，導致其"審議

學科、專業(yè)的設(shè)置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研

究成果等有關(guān)學術(shù)事項"的職能未能得到充分的發(fā)揮。高?？蒲?、

學科、平臺、國際交流合作等優(yōu)質(zhì)資源全面向人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)化的人才

培養(yǎng)管理體制和運行機制尚不健全與完善。高校缺乏引導教師心無

旁鷲地安守教學崗位的保障制度與物質(zhì)條件，不能在制度上鼓勵更

多的教師重視教學、潛心教學。教師隊伍中不同程度地存在浮躁、

功利的傾向，有的教師對提高教育教學質(zhì)量的重要性認識不到位,

重科研輕教學、重學科輕育人;有的教師工作積極性不足，教學理念

落后、教學方法陳舊，缺少對學生科學思維的訓練，難以激發(fā)學生

對學術(shù)探究的熱情。

（四）社會合作制度有待完善

在20世紀80年代末，我國一些高校相繼建立了學校董事會。當

時《高等教育法》對于多元化投資體系雖然有明確的表述："國家鼓

勵企事業(yè)單位、社會團體及其它社會組織和個人向高等教育投入"，

但卻未對董事會的法律地位予以明確，關(guān)于董事會成員之間的權(quán)力

分配及責任界定也較為模糊，阻礙了高校董事會職能的發(fā)揮。在高

校內(nèi)部，負有社會合作職能的社會合作處、校企合作處等部門開展

工作時無法可依、無章可循，難以充分發(fā)揮作用;在社會層面，由于

社會合作制度不完善、不健全，高校引入社會資本合作辦學的前景

不明朗，社會力量參與辦學的動力不足。這一切都使大學難以通過

有效的途徑實現(xiàn)籌措辦學資源和擴展社會合作的目標，一些在發(fā)展

過程中逐步建立起來的社會合作關(guān)系也難以得到持續(xù)、健康、有序

的發(fā)展。

三、國外大學法人治理模式對我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)的啟示

大學為經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)各行各業(yè)所需要的人才，為科學進步提

供創(chuàng)新技術(shù)與成果，為人類文明進步實現(xiàn)知識傳播與傳承……正如

塔潘所言，”在人類所有的社會機構(gòu)中，沒有哪一個會像大學一樣

如此重要和富有影響"。由于歷史條件、文化傳統(tǒng)以及社會制度的

不同，各國大學法人治理結(jié)構(gòu)都不盡相同，并不存在一個統(tǒng)一的模

式。經(jīng)合組織的一項研究指出，"從整體上說，這是一個沒有明確

界定的領(lǐng)域"。雖然如此，我們?nèi)匀豢梢詮囊恍┌l(fā)達國家的大學法

人治理模式中概括出一些規(guī)律性的認識,對我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)

的改革與實踐有所啟示。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

從外部治理結(jié)構(gòu)來看，我國高校與各級政府一樣，其管理者均按

政府行政的級別進行設(shè)置，大學中的書記、校長按照政府的行政體

制，都享有相應(yīng)的等級與待遇。在國外，公立大學資產(chǎn)主要來源于

公共資源或公共財政，國家或地方政府并非普通意義上的財產(chǎn)所有

者，其權(quán)利主要體現(xiàn)為可對高校行使特別權(quán)力，可要求大學提供基

本的社會公益性公共服務(wù)以及承擔更多的公共服務(wù)義務(wù)等，但不允

許其具體的經(jīng)營者或管理者從事營利性經(jīng)營;如學校有經(jīng)營利潤，也

應(yīng)嚴守"不分配約束"，將其用于自身事業(yè)發(fā)展。當前國外高等教

育的發(fā)展趨勢是"政府監(jiān)督型"逐步完善，而"政府控制型"逐漸

向〃政府監(jiān)督型"轉(zhuǎn)變，我國政府高等教育行政部門可鑒于此，轉(zhuǎn)

變行政理念、轉(zhuǎn)換行政職能，積極推動高校從"國家控制"向"政

府監(jiān)督"轉(zhuǎn)變，對大學減少干涉、增加支持，切實加強高校辦學自

主權(quán),激發(fā)其辦學活力與創(chuàng)造力。2015年3月，教育部有消息稱

今年將印發(fā)有關(guān)推進管、辦、評分離的文件，進一步轉(zhuǎn)變管理方式、

簡政放權(quán)、落實高校辦學自主權(quán)。這方面，美國由具有專業(yè)性、中

立性的第三方中介機構(gòu)對大學質(zhì)量與信譽進行評估、評價的模式可

資借鑒。針對我國高等教育現(xiàn)狀，建立"管、辦、評"分離的治理

結(jié)構(gòu)，政府通過政策、規(guī)劃、經(jīng)費、評估等杠桿對大學進行間接引

導調(diào)控，大學則在取得辦學主體地位和自主權(quán)的同時有效自律，構(gòu)

建科學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將有效提升高校治理能力。

（二）推進依法治校

事業(yè)單位是我國特有的一種組織機構(gòu)。我國的《事業(yè)單位登記管

理暫行條例》（國務(wù)院令第4n號）修訂后明確規(guī)定："事業(yè)單位應(yīng)當

具備法人條件"。我國《民法通則》第三十六條規(guī)定，法人指"具

有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民

事義務(wù)的組織"。大學作為事業(yè)單位，也需要具備與之相適應(yīng)的組

織機構(gòu)和管理體制，才能具有決策能力和管理能力，以行使權(quán)力,

承擔責任。2011年《高等學校章程制定暫行辦法》實施，至2015

年底，教育部及中央部門所屬的114所高校將分批全部完成章程制

定與核準工作。大學章程是大學的"憲法"，是"政校分開、管辦

分離、依法辦學、社會參與"的現(xiàn)代大學制度的集中體現(xiàn)。從國外

經(jīng)驗看，包括學校、醫(yī)院等在內(nèi)的公共服務(wù)機構(gòu)，都普遍或較多地

采用法人治理模式，我國的大學在建立內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)時，可以

創(chuàng)造性地參考這些治理模式，設(shè)置相對獨立的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機

構(gòu)，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離制衡，借以實現(xiàn)學校內(nèi)部

治理的制度化，提高運作效率、公信力與透明度。

1.堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制。

在國外多元化公共服務(wù)機構(gòu)提供主體中，公立公共服務(wù)機構(gòu)與我

國的事業(yè)單位相似性較大，其法人治理的基本類型與模式或資借鑒。

因此，可在大學法人治理模式改革過程中，根據(jù)我國政治社會體制

特征，根據(jù)政府對不同類型高校的管理要求，結(jié)合不同學校的層次

與特點，選擇符合實際的法人治理模式。如前文所述，發(fā)達國家大

學法人治理結(jié)構(gòu)的核心在于，由利益相關(guān)者組成董事會和負責日常

事務(wù)的管理層，構(gòu)建權(quán)責分明、互動互利的有效機制，約束與激勵

利益相關(guān)者，促進高校自身的良性發(fā)展。堅持黨委在大學治理中的

領(lǐng)導核心地位，是完善我國大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必須堅持的前提和方

向。2014年10月，中共中央《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委

領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》，明確指出："校長是學校的法定

代表人，在學校黨委領(lǐng)導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨

委有關(guān)決議，行使高等教育法等規(guī)定的各項職權(quán)，全面負責教學、

科研、行政管理工作"?？梢哉f，實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，

是中國特色現(xiàn)代大學制度的核心。

2.科學定位新時期的理事會（董事會）。

在國外主要發(fā)達國家，不少大學采用以董事會為核心的大學治理

體系、校長為中心的大學行政管理系統(tǒng)和學術(shù)委員會學術(shù)管理體系。

在這一模式中，董事會是大學的最高決策機構(gòu)，成員由不同利益相

關(guān)者組成，主要負責學校發(fā)展方針政策的制定;校長是大學的最高行

政負責人，由董事會指定并受董事會委托，管理學校日常行政事務(wù)。

我國公立大學的書記、校長目前由政府任命，但可在學校社會合作

制度建設(shè)過程中，參考國外大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的董事會模式，建

立吸收校外利益相關(guān)者參與學校決策和決策咨詢的制度，從而改變

決策機構(gòu)全部由校內(nèi)人士組成的模式，使其能夠更好地體現(xiàn)公共價

值、行使辦學權(quán)力。2014年7月，教育部《普通高等學校理事會

規(guī)程（試行）》,稱"本規(guī)程所稱理事會，系指國家舉辦的普通高等

學校（以下簡稱:高等學校）根據(jù)面向社會依法自主辦學的需要，設(shè)立

的由辦學相關(guān)方面代表參加，支持學校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與

監(jiān)督機構(gòu)，是高等學校實現(xiàn)科學決策、民主監(jiān)督、社會參與的重要

組織形式和制度平臺"。"高等學校使用董事會、校務(wù)委員會等名

稱建立的相關(guān)機構(gòu)適用本規(guī)程"。這一規(guī)定的實施，為國家舉辦的

高校遵循高等教育本身的規(guī)律和市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰的原則，將新形

勢下的董事會功能定位在有利于高等教育事業(yè)發(fā)展、有利于高校與

企業(yè)的產(chǎn)學研結(jié)合以及體現(xiàn)管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)上指明了方向，也為

推進中國特色現(xiàn)代大學制度建設(shè)和健全高等學校內(nèi)部治