改善政府應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的對(duì)策研究分析 公共管理專業(yè)

摘要目前我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)矛盾也成幾何式暴增，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)矛盾日益凸顯。從國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)人均生產(chǎn)總值上升到1000美元到3000美元之間，是社會(huì)發(fā)展高峰時(shí)期，也是各類(lèi)社會(huì)矛盾凸顯的時(shí)期。如何妥善處理好突發(fā)事件，是擺在中國(guó)政府面前一道難題。如果不能妥善處理好突發(fā)事件，就有可能造成經(jīng)濟(jì)滑坡。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，能夠妥善處理好應(yīng)急事件，不僅僅影響到國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，也會(huì)直接關(guān)聯(lián)到人民群眾的切身利益，同時(shí)也會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。作為執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，如何妥善、迅速處理突發(fā)性事件，是對(duì)執(zhí)政能力的考驗(yàn)，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。突發(fā)事件管理不僅僅關(guān)乎到當(dāng)前，同時(shí)也影響到未來(lái)。本論文以突發(fā)事件應(yīng)急管理中的政府責(zé)任為研究對(duì)象，對(duì)構(gòu)建我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制政府責(zé)任進(jìn)行了深入研究。主要內(nèi)容包括如下：第一部分介紹了研究背景與問(wèn)題、研究的意義、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究的基本思路，闡述了國(guó)外研究文獻(xiàn)綜述和國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述。第二部分分析了應(yīng)急管理機(jī)制的相關(guān)理論，闡述了突發(fā)事件、應(yīng)急管理、快速反應(yīng)機(jī)制，并指出了研究的理論依據(jù)。第三部分分析我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制存在的問(wèn)題及成因。首先分析了我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的建設(shè)概況。其中包括全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立、應(yīng)急管理體制初步建立、應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善、應(yīng)急管理法制體系更加完備、應(yīng)急隊(duì)伍體系初步形成。其次分析了我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨的問(wèn)題，主要分為五個(gè)方面，分別是應(yīng)急管理法制體系不完善、缺乏快速周密的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急決策系統(tǒng)不健全、缺乏應(yīng)急保障機(jī)制、缺乏善后修復(fù)轉(zhuǎn)化機(jī)制。再次明確了我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨問(wèn)題的成因，具體包括了七個(gè)方面的內(nèi)容：思想觀念落后，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、應(yīng)急管理信息系統(tǒng)缺失、預(yù)警制度缺失、物資保障缺失、責(zé)任追究制度缺失、綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失，政府部門(mén)配合不力、恢復(fù)機(jī)制缺失社會(huì)恢復(fù)工作缺位。第四部分分析了國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理體系概況及啟示，分別介紹了香港應(yīng)急管理體系概況、美國(guó)應(yīng)急管理體系概況、日本應(yīng)急管理體系概況，同時(shí)分析了國(guó)內(nèi)外先進(jìn)應(yīng)急管理體系對(duì)我國(guó)的啟示及借鑒。第五部分指出了改善我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的對(duì)策分析，分別是強(qiáng)化應(yīng)急管理快速反應(yīng)理念、構(gòu)建應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的指揮系統(tǒng)、加強(qiáng)應(yīng)急管理快速反應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)、完善應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的保障制度。關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；突發(fā)事件；政府責(zé)任AbstractAtpresent,ourcountryisintheprocessofeconomictransitionandsocialtransformation,inevitablyduetothevarioussocialconflictsandproblemscausedbydifferentdegreesofsuddenevents.Fromthepointofviewofthedevelopmentofanumberofcountries,arangeofUS$1000to3000percapitagrossdomesticproduct,isthegoldeneraofrapideconomicdevelopment,butwillalsoproducesomeunstablefactors.Thesefactorscausedtheincreaseofallkindsofunexpectedevents.Improvetheemergencyresponsecapabilities,therationale,ofcourse,isthefocusofglobalattention.Specifically,forourcountrysucharapiddevelopmentinthecountrycanrespondtoemergencies,whethertohavetheabilityofemergencymanagement,notonlyinrelationtothenationalsecurityandsocialstability,andfurtherinrelationtothesafetyofthelivesandpropertyofthemassesofthepeople,butalsotothesocialandeconomicdevelopmenthavebroadandlong-termimpact.Thussaid,isinthetransitionperiodofChina,howpeace,timelyandeffectivetreatmentofemergencies,asholdingthefocusofthepartyandthepeople'sgovernmentconcerned,butalsothewholesocietypayscloseattentiontothefocus,effectivetubeofemergencymanagementrelationstotheeconomicdevelopment,politicalstability,socialorderoftheoverallsituationandneedtofurtherstudyindepth.Inthispaper,withtheresponsibilityofgovernmentemergencymanagementastheresearchobject,theintegrateduseofmanagement,law,politicalscience,sociologyandothersubjectknowledgeandempiricalanalysis,comparativeanalysisandothermethods,toconstructourcountryemergencyemergencymanagementmechanismofgovernmentresponsibilityweredeepintoresearch.Themaincontentsareasfollows:Thefirstpartoftheresearchbackground,domesticandinternationalresearchsituation,theresearchsignificanceoftheemergencymanagementofemergencymanagement.Thesecondpartfromemergencymanagementrelatedtheoryofmacrotoexaminethecontentsoftheemergencymanagementresearch,inthispaperillustratesthehierarchicalclassificationofthedefinitionofemergency,emergency,emergency,emergencystage,thesecontentdeterminesemergencymanagementadjustingrangeandpositioning,inthispaperalsofurtherclarifiedtheconceptandcharactersoftheemergencymanagementofemergencymanagementtheoryandmadeageneralintroduction,governmentresponsibilityforemergencymanagementinthereasonsforthein-depthanalysis.ThethirdpartoftheemergencymanagementofChina'semergencymanagementsituation,theobjectiveanalysisofthepremise,intheaffirmativeAtthesametime,itisfoundthattheproblemsoccurredintheemergencymanagementinChina,andthereasonsfortheproblemsoccurredintheemergencymanagementofemergencymanagementinChina.Problemsexistinginthefourthpartinmakinguseofforeignadvancedtodealwithemergenciesemergencymanagementexperience.InordertoanalyseChina'semergencymanagementsystemandmechanism,putforwardfromthewarningemergencymanagement,emergencymanagementdivision,emergencysafeguardmechanism,rehabilitationrepairtransformationmechanismetc.severalaspectstoimproveandstrengthenourgovernmentemergencyManagementwork.Inthefifthpart,inviewoftheproblemsexistinginourcountrygovernmentemergencymanagementsystem,putforwardperfectlegalsystemofemergencymanagementandtheestablishmentofgovernmentemergencymanagementearlywarningmechanism,emergencydecisionmakingmechanismandemergencymanagementmechanismtosafeguard,remedialrepairtransformationmechanism,theideaofperfectingthemanagementsystem,toperfectChina'semergencymanagementsystemandmechanismofresponsibilityhascertainreferencesignificance.Keywords:emergencymanagement;emergency;governmentresponsibility目錄摘要 IAbstract II目錄 IV引言 1一、導(dǎo)論 2（一）研究背景與問(wèn)題 2（二）研究的意義 2（三）國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 31.國(guó)外研究文獻(xiàn)綜述 32.國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述 5（四）研究的基本思路 7二、應(yīng)急管理機(jī)制的相關(guān)理論 8（一）突發(fā)事件 8（二）應(yīng)急管理 8（三）快速反應(yīng)機(jī)制 9（四）公共財(cái)政 91.公共財(cái)政的含義及特點(diǎn) 92.公共財(cái)政在應(yīng)急管理中的定位 9（五）研究的理論依據(jù) 10三、我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制存在的問(wèn)題及成因 11（一）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的建設(shè)概況 111.全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立 112.應(yīng)急管理體制初步建立 113.應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善 114.應(yīng)急管理法制體系更加完備 115.應(yīng)急隊(duì)伍體系初步形成 116.應(yīng)急保障能力切實(shí)加強(qiáng) 12（二）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨的問(wèn)題 121.應(yīng)急管理法制體系不完善 122.缺乏快速周密的預(yù)警機(jī)制 123.應(yīng)急決策系統(tǒng)不健全 124.缺乏應(yīng)急保障機(jī)制 135.缺乏善后修復(fù)轉(zhuǎn)化機(jī)制 13（三）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨問(wèn)題的成因 131.思想觀念落后，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng) 132.應(yīng)急管理信息系統(tǒng)缺失 133.預(yù)警制度缺失 144.物資保障缺失 145.責(zé)任追究制度缺失 . 146.綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失，政府部門(mén)配合不力 147.恢復(fù)機(jī)制缺失社會(huì)恢復(fù)工作缺位 14四、國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理體系概況及啟示 15（一）香港應(yīng)急管理體系概況 151.強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)測(cè)機(jī)制的全面性 152.引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對(duì)應(yīng)急資金問(wèn)題 153.通過(guò)全民參與的應(yīng)急動(dòng)員計(jì)劃提升各層的應(yīng)急能力 15（二）美國(guó)應(yīng)急管理體系概況 151.職責(zé)清晰層級(jí)明確的應(yīng)急組織體制 152.分級(jí)負(fù)擔(dān)分工合理的應(yīng)急財(cái)政保障機(jī)制 163.科學(xué)完善的預(yù)警機(jī)制和信息系統(tǒng) 164.高效統(tǒng)一的應(yīng)急決策機(jī)制 16（三）日本應(yīng)急管理體系概況 161.層級(jí)清晰職責(zé)明確應(yīng)急決策機(jī)制 162.利用市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò) 173.高度重視危機(jī)教育建立全民參與的應(yīng)急體制 17（四）國(guó)內(nèi)外先進(jìn)應(yīng)急管理體系對(duì)我國(guó)的啟示及借鑒 171.完善我國(guó)應(yīng)急管理的法律體系 172.以本國(guó)的行政管理體制為基礎(chǔ)建立應(yīng)急管理體系 183.通過(guò)民主參與提升預(yù)警系統(tǒng)的科學(xué)性 194.應(yīng)急管理決策機(jī)制的統(tǒng)一性與合作性并重 195.建立完備強(qiáng)大的信息管理系統(tǒng) 196.加強(qiáng)應(yīng)急救援資金保障體制建設(shè) 197.加大危機(jī)教育力度 208.建立完善災(zāi)后救助和恢復(fù)重建機(jī)制 21五、改善我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的對(duì)策分析 21（一）強(qiáng)化應(yīng)急管理快速反應(yīng)理念 21（二）構(gòu)建應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的指揮系統(tǒng) 22（三）加強(qiáng)應(yīng)急管理快速反應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè) 221.建議國(guó)務(wù)院設(shè)立應(yīng)急管理委員會(huì) 232.由常設(shè)的管理機(jī)構(gòu)處理日常事務(wù) 233.抓緊開(kāi)發(fā)建設(shè)中樞應(yīng)急信息系統(tǒng) 234.組織專家委員會(huì) 23（四）完善應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的保障制度 231.突發(fā)事件應(yīng)急管理的信息保障 242.突發(fā)事件應(yīng)急管理的物資保障 243.突發(fā)事件應(yīng)急管理的資金保障 244.突發(fā)事件應(yīng)急管理的隊(duì)伍保障 25（五）完善公共財(cái)政保障機(jī)制,提升應(yīng)急管理能力 261.完善財(cái)政應(yīng)急機(jī)制 262.完善應(yīng)急管理資金投入保障制度 283.加強(qiáng)對(duì)非政府組織的財(cái)政支持力度 304.加強(qiáng)資金使用的績(jī)效考評(píng) 315.關(guān)注財(cái)政稅收減免安排 31結(jié)語(yǔ) 33參考文獻(xiàn) 34后記 36引言21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也在不斷發(fā)生變化，社會(huì)矛盾日益凸顯，利益分配中存在的矛盾也日益明顯，使得我國(guó)各類(lèi)突發(fā)性事件頻頻發(fā)生。我國(guó)突發(fā)性事件集中表現(xiàn)在自然災(zāi)害、事故、公共衛(wèi)生和群體性事件等方面，這些問(wèn)題直接影響著我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展步伐。隨著全球化進(jìn)程的加快，城市之間的聯(lián)系越發(fā)密切，加之信息傳播工具不斷優(yōu)化，國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素都有可能引發(fā)大規(guī)模的公共群體性事件，直接危害到群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年突發(fā)性事件到達(dá)120萬(wàn)件，直接損失高達(dá)3000億元人民幣，造成20萬(wàn)人死亡。2008年的貴州甕安事件、甘肅隴南事件、2009年的湖北石首事件、2010年蘇州通安事件、2011年潮州古巷事件、湖州織里事件、2012年江蘇啟東事件這一系列的突發(fā)事件直接影響到了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)中央和地方政府應(yīng)急管理能力的考驗(yàn)。這些重大突發(fā)事件，由于體制、法律等多方面的原因，我國(guó)政府往往缺乏足夠的應(yīng)對(duì)對(duì)策，使得事件造成了極為嚴(yán)重的后果。在當(dāng)前我國(guó)大力構(gòu)建和諧社會(huì)的前提下，如何能夠更加有效地處置突發(fā)事件，是非常必要的，也是我國(guó)各級(jí)政府急需解決的問(wèn)題。一、導(dǎo)論（一）研究背景與問(wèn)題目前來(lái)看，學(xué)界對(duì)于應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究主要集中在以下幾類(lèi)：突發(fā)事件的成因和分類(lèi)研究、類(lèi)型間演化研究、應(yīng)急處置的體系構(gòu)建和媒體應(yīng)對(duì)等機(jī)制研究、各級(jí)政府和各職能部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)研究以及國(guó)內(nèi)外各種應(yīng)急處置體系對(duì)比研究等。在這些領(lǐng)域，學(xué)者們已經(jīng)取得了豐碩的研究成果，科學(xué)地指導(dǎo)了中央和各級(jí)政府建設(shè)高效的應(yīng)急管理體系。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的應(yīng)急管理體系已經(jīng)從單一的防災(zāi)減災(zāi)體系逐步過(guò)渡到了綜合性的應(yīng)急管理體系建設(shè)。制定了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等一系列法律法規(guī)，中央和地方各級(jí)政府根據(jù)各自的實(shí)際情況成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，初步形成了以“一案三制”為基本架構(gòu)的應(yīng)急管理體系，各級(jí)政府和各職能部門(mén)圍繞這一體系都已制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，綜合性的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系基本形成。然而，回顧近年來(lái)我國(guó)政府處置各類(lèi)突發(fā)事件典型案例，我們發(fā)現(xiàn)在多起突發(fā)事件轉(zhuǎn)化成大規(guī)模的群體性事件的案例中，突發(fā)事件剛剛發(fā)生時(shí)都未能引起足夠的重視，現(xiàn)場(chǎng)的公安和城管等力量也未能有效地處置，使突發(fā)事件有時(shí)間受各種因素影響迅速演化和膨脹，演變成大規(guī)模的群體性事件，影響力和破壞力大大增強(qiáng)。當(dāng)應(yīng)急管理機(jī)制響應(yīng)，指揮機(jī)構(gòu)調(diào)集相關(guān)的處置力量趕到事件現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，突發(fā)事件往往已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，從而大大增加處置的難度，事后開(kāi)展恢復(fù)重建也需要花費(fèi)更大的精力和財(cái)力。最典型案例就是2008年發(fā)生的貴州甕安“6.28”事件。因?qū)ΞY安女學(xué)生李樹(shù)芬的死因鑒定結(jié)果不滿，死者家屬組織十多名人員打橫幅游行請(qǐng)?jiān)?，由于該事件各種謠言的傳播、社會(huì)矛盾的長(zhǎng)期積累及少數(shù)不法分子的煽動(dòng)，導(dǎo)致游行規(guī)模在短時(shí)間內(nèi)迅速擴(kuò)大；等這一突發(fā)事件層層上報(bào)，公安、消防等力量趕到現(xiàn)場(chǎng)處置時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)完全失控，現(xiàn)場(chǎng)圍觀群眾超過(guò)2萬(wàn)人，300余人直接參與打砸搶燒，事件造成甕安公安局、財(cái)政局、縣委和縣政府被燒毀，以及一百多名公安民警被打傷的嚴(yán)重后果。因此，在當(dāng)前的形勢(shì)下，開(kāi)展政府快速反應(yīng)機(jī)制的研究和實(shí)踐，完善政府應(yīng)急管理體系，有助于進(jìn)一步提升各級(jí)政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力。（二）研究的意義開(kāi)展政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從理論上說(shuō)，應(yīng)急管理包含了突發(fā)事件事前預(yù)防、事中處置、事后恢復(fù)等突發(fā)事件所有方面的管理，涉及公安、消防、衛(wèi)生、交通、宣傳等眾多部門(mén)，如何有效地組織應(yīng)急處置的各種力量，建立符合中國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理體系需要科學(xué)方法的指導(dǎo)。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)理論研究學(xué)者與實(shí)踐工作者通過(guò)不斷引進(jìn)國(guó)外應(yīng)急管理方面的成熟方法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)不同性質(zhì)、不同類(lèi)別、不同領(lǐng)域突發(fā)事件的機(jī)理特征做了深入的研究，從應(yīng)急管理體系建設(shè)的危機(jī)意識(shí)、預(yù)警指揮、力量組織、預(yù)案保障、法制建設(shè)、總體布局等方面提出了科學(xué)地對(duì)策，有效指導(dǎo)了各級(jí)政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)，然而從實(shí)踐的情況看，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急管理體系的研究還存在許多問(wèn)題，尤其多數(shù)研究都以應(yīng)急管理的一個(gè)階段或應(yīng)急管理體系的一個(gè)部分單獨(dú)開(kāi)展研究，對(duì)各個(gè)階段的銜接沒(méi)有足夠的重視和深入的論述，造成應(yīng)急管理體系未能形成一個(gè)高效的有機(jī)整體，各級(jí)政府在實(shí)際的突發(fā)事件處置中也還停留在被動(dòng)應(yīng)對(duì)的階段。本研究由此切入，立足多年處置突發(fā)事件工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，引出快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)作為進(jìn)一步提升政府應(yīng)急管理能力的突破口，本研究嘗試將應(yīng)急管理體系的理論研究與杭州市的快速反應(yīng)機(jī)制實(shí)踐相結(jié)合，通過(guò)對(duì)突發(fā)事件的特性研究和我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理現(xiàn)狀的深入剖析，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理方面的先進(jìn)方法和成功經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的相關(guān)對(duì)策，試圖為政府應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的建設(shè)尋找經(jīng)濟(jì)上合理、操作上可行、實(shí)際上有效的理論指導(dǎo)，作為預(yù)警與政府決策處置的重要銜接，促進(jìn)應(yīng)急管理體系各個(gè)階段有效銜接，進(jìn)一步豐富和完善我國(guó)的應(yīng)急管理理論體系。從現(xiàn)實(shí)方面看，隨著我國(guó)和諧社會(huì)理念的推行和構(gòu)建，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安全和穩(wěn)定已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要方向，這就要求我國(guó)各級(jí)政府必須能夠解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，有效處置各類(lèi)突發(fā)事件。雖然經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)圍繞“一案三制”初步建立了應(yīng)急管理體系，并積累了一定的處置經(jīng)驗(yàn)，但各級(jí)政府在突發(fā)事件的處置上仍然存在很多問(wèn)題，比如信息收集判斷跟不上事件變化速度、牽涉部門(mén)眾多導(dǎo)致決策執(zhí)行緩慢等問(wèn)題。開(kāi)展應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的研究和建設(shè)，指導(dǎo)各級(jí)政府組織建立突發(fā)事件快速反應(yīng)力量，可使突發(fā)事件在發(fā)生的第一時(shí)間就有相關(guān)力量進(jìn)行控制和處置，將部分突發(fā)事件處置在萌芽階段，有效減少突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為大規(guī)模危機(jī)事件的概率，達(dá)到降低突發(fā)事件對(duì)社會(huì)的破壞的目的，從應(yīng)急管理體系的角度看，快速反應(yīng)機(jī)制能夠有效的銜接預(yù)警和決策處置，在預(yù)警機(jī)制相應(yīng)后能夠迅速發(fā)揮作用，為政府決策機(jī)構(gòu)提供突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)信息保障，為政府決策機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取判斷形勢(shì)、作出決策和調(diào)集力量的時(shí)間，從而在整體上提高各級(jí)政府處置突發(fā)事件的效力和效率。（三）國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀在西方學(xué)術(shù)界，突發(fā)事件也稱為“危機(jī)”，“危機(jī)”一詞最早源于希臘，是一個(gè)醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)。隨著時(shí)代發(fā)展，“危機(jī)”的含義不斷擴(kuò)展，18至19世紀(jì)，“危機(jī)”逐步被引入政治領(lǐng)域，繼而有了“危機(jī)管理”概念，也稱為“突發(fā)事件管理”，指公共危機(jī)潛伏、爆發(fā)、控制、化解、恢復(fù)過(guò)程中的政府應(yīng)對(duì)機(jī)制；在我國(guó)，公共危機(jī)與突發(fā)事件雖有著不同的定義，但這兩者之間有著諸多同樣的特征，且兩者之間存在著一定的轉(zhuǎn)化關(guān)系，薛瀾等諸多危機(jī)管理學(xué)方面的知名學(xué)者都認(rèn)同兩者間的聯(lián)系。由此，本文也將突發(fā)事件與公共危機(jī)共同作為政府應(yīng)急管理的對(duì)象開(kāi)展研究，不再對(duì)突發(fā)事件與公共危機(jī)的概念加以區(qū)分。1.國(guó)外研究文獻(xiàn)綜述自人類(lèi)社會(huì)形成以來(lái)，突發(fā)危機(jī)就時(shí)刻伴隨著人類(lèi)，然而針對(duì)突發(fā)事件和公共危機(jī)的專門(mén)性應(yīng)急管理理論的研究出現(xiàn)得相當(dāng)晚。危機(jī)管理理論起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)管理、公共事務(wù)管理、政治學(xué)、外交決策等多個(gè)學(xué)科，是危機(jī)理論與管理理論交叉研究的產(chǎn)物，其中又以危機(jī)理論的影響為主。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理理論研究起步較早，早期的研究重點(diǎn)是自然災(zāi)害，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，超過(guò)單一領(lǐng)域的危機(jī)事件不斷發(fā)生，危機(jī)管理理論被各行各業(yè)所采納。危機(jī)事件特別是一些重大的自然災(zāi)害和人為公共危機(jī)事件造成的大范圍經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡給政府帶來(lái)了嚴(yán)重的信任危機(jī)，危機(jī)管理因此受到各國(guó)政府的重視，成為政府公共管理水平的一種體現(xiàn)。到18至19世紀(jì)，危機(jī)管理被引入了政治研究領(lǐng)域，焦點(diǎn)在于發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾葛時(shí)國(guó)家和政府如何應(yīng)對(duì)。1962年“古巴導(dǎo)彈”危機(jī)發(fā)生后，格雷厄姆?阿利森（GrahamT.Allison）在《決策的本質(zhì)》中對(duì)轟動(dòng)一時(shí)的古巴導(dǎo)彈危機(jī)適用的三種模型，即合理模型、組織過(guò)程模型、官僚政治模型進(jìn)行了詳細(xì)的分析[1]，這本書(shū)開(kāi)啟了針對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急管理研究。20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者提出了“危機(jī)管理”的概念，之后危機(jī)管理理論的覆蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，逐漸形成一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科進(jìn)行研究，其發(fā)展主要得益于兩個(gè)高潮時(shí)期：第一次高潮是從20世紀(jì)60年代至80年代，冷戰(zhàn)時(shí)期國(guó)際關(guān)系的危險(xiǎn)性促使國(guó)際關(guān)系取代自然災(zāi)害成為危機(jī)管理研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)西方的危機(jī)管理理論研究進(jìn)入高潮。期間，危機(jī)管理理論的研究領(lǐng)域從技術(shù)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)政治領(lǐng)域向政治、社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展，涉及理論研究、國(guó)際危機(jī)研究、災(zāi)難研究、沖突研究和危機(jī)中的組織行為研究等，研究方法也發(fā)生了根本性的改變，學(xué)者們不再僅僅從哲學(xué)或者歷史的角度出發(fā)，而更多地關(guān)注系統(tǒng)論、博弈論、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、模型與模擬等定量化分析手段，為科學(xué)地解釋危機(jī)提供了可能。在這一發(fā)展過(guò)程中，危機(jī)管理逐步形成一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科并發(fā)展出公共危機(jī)管理和企業(yè)危機(jī)管理兩個(gè)既相互獨(dú)立發(fā)展又相互融合的學(xué)科分支。在理論研究飛速發(fā)展的支持下，各西方發(fā)達(dá)國(guó)家從保障國(guó)土安全和利益的角度出發(fā)，紛紛結(jié)合各自的國(guó)情，建立起了較為健全的政府公共危機(jī)管理體系，并制定了一系列相應(yīng)的法律作為保障。這一時(shí)期的代表性著作和具有影響力的研究成果有：查爾斯.赫爾曼(CharlesF.Hermann)的《國(guó)際危機(jī)》；羅森塔爾(UrielRosenthal)的《應(yīng)對(duì)危機(jī)：管理災(zāi)難、暴亂與恐怖主義》；勞倫斯?巴頓的《組織危機(jī)管理》和羅伯特?希斯的《危機(jī)管理》以及斯蒂芬.芬克（StevenFink）的“階段分析理論”等。查爾斯.赫爾曼(CharlesF.Hermann)在《國(guó)際危機(jī)》中認(rèn)為，危機(jī)是含有“威脅、時(shí)間限制、意外”三種特點(diǎn)的狀況，即：1.決策主體的優(yōu)先目標(biāo)受到威脅；2.作出決策時(shí)可以獲得的反應(yīng)時(shí)間非常有限；3.對(duì)決策主體而言，危機(jī)形勢(shì)的變化出乎決策主體的意料[2]。是最早界定“危機(jī)”概念的學(xué)者之一。荷蘭社會(huì)公共危機(jī)管理學(xué)的權(quán)威學(xué)者羅森塔爾(UrielRosenthal)在《應(yīng)對(duì)危機(jī)：管理災(zāi)難、暴亂與恐怖主義》一書(shū)中對(duì)危機(jī)做出了定義：危機(jī)是指“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件?！边@一定義被我國(guó)學(xué)術(shù)界普遍接受[3]。危機(jī)管理權(quán)威羅伯特?希斯在《危機(jī)管理》中將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與管理理論融為一爐，從管理的角度對(duì)危機(jī)進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，涉及危機(jī)反應(yīng)、預(yù)防、恢復(fù)、計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)評(píng)價(jià)的全過(guò)程，提出了4R危機(jī)管理理論，即縮減力（Reduction）、預(yù)備力（Readiness）、反應(yīng)力（Response）、恢復(fù)力（Recovery），圍繞危機(jī)管理的減少危機(jī)的破壞力和影響力、做好處理危機(jī)的準(zhǔn)備、盡力應(yīng)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)以及從中恢復(fù)四個(gè)過(guò)程為實(shí)踐中的危機(jī)應(yīng)對(duì)提供了寶貴的理論指導(dǎo)。[4]斯蒂芬.芬克（StevenFink）提出了“階段分析理論”，它系統(tǒng)地研究了危機(jī)傳播的基本規(guī)律性，根據(jù)危機(jī)發(fā)生發(fā)展的“生命周期”，把危機(jī)的發(fā)生過(guò)程劃分了四個(gè)階段：潛伏期、爆發(fā)期、延續(xù)期、痊愈期，指導(dǎo)人們清楚地了解危機(jī)產(chǎn)生之前、危機(jī)初始階段、發(fā)展階段、解決階段和危機(jī)過(guò)后的評(píng)估階段等危機(jī)發(fā)生的全過(guò)程[5]。1980年到現(xiàn)在，是第二次發(fā)生的時(shí)間。當(dāng)今世界全球化趨勢(shì)日趨強(qiáng)烈，世界的聯(lián)系和分工日益明顯，各種經(jīng)濟(jì)政治文化的矛盾也日益顯現(xiàn)，社會(huì)危機(jī)也日趨明顯，因而有關(guān)政府危機(jī)管理的理論研究也隨之漸趨發(fā)展。當(dāng)今世界的突發(fā)事件綜合且復(fù)雜，美國(guó)“911”恐怖事件、非典病毒、瘋牛病等事件都是其典型的表現(xiàn)。這讓世界各國(guó)幡然醒悟：現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)管理系統(tǒng)必須要進(jìn)行全面的改革升級(jí)在能夠應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)各方面的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。行動(dòng)迫在眉睫，各種研究措施引發(fā)了危機(jī)管理的第二次高潮。此時(shí)，危機(jī)管理有了一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)——應(yīng)急管理。并有了一個(gè)明確的側(cè)重點(diǎn)，側(cè)重于政府應(yīng)用何種方式手段來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)波及范圍廣破壞性較大，無(wú)論是自然或人為事件，如何處理應(yīng)對(duì)能夠使情況在最短的時(shí)間內(nèi)得到有效的控制，使社會(huì)所受到的破壞最小化。這就要求政府著力提高自身的能力——迅速科學(xué)的做出決策，合理調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，整合自身各部門(mén)的人力物力財(cái)力為危機(jī)出一份力，做好災(zāi)后各項(xiàng)恢復(fù)重建工作。與以前不同的是，知識(shí)分子對(duì)危機(jī)管理的研究中更多的強(qiáng)調(diào)了理論與實(shí)踐的結(jié)合，在理論分析的基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)了危機(jī)管理體制機(jī)制的建設(shè)、危機(jī)控制途徑與方法和過(guò)程中的信息化管理等的問(wèn)題。將其小結(jié)一下，主要分為三個(gè)方面。第一，應(yīng)急管理機(jī)制體制的一體化。應(yīng)急管理要迅速高效則要保證指揮、行動(dòng)、協(xié)作、聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)一，因此要整合行動(dòng)、組織、資源等各項(xiàng)要素。第二，應(yīng)急管理過(guò)程的綜合化程度，實(shí)行分階段應(yīng)對(duì)。將完整的應(yīng)急管理過(guò)程分為預(yù)防、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段，在每個(gè)階段采取合理科學(xué)的應(yīng)對(duì)措施。第三，重視與社會(huì)的合作。在應(yīng)急管理中，政府雖然是核心領(lǐng)導(dǎo)，但僅依靠政府的力量是不夠的，加強(qiáng)與各社會(huì)組織的合作，才能夠更高效更專業(yè)更有力更有保障的開(kāi)展應(yīng)急管理。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和高成熟度的社會(huì)制度，又有了這樣的研究成果，建起了當(dāng)今世界頂端的應(yīng)急管理體制。美國(guó)、日本和香港便是成功應(yīng)急管理的典范。美國(guó)的應(yīng)急管理模式有綜合性強(qiáng)、全過(guò)程管理等特點(diǎn)。包括集戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理、非戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理、民防、災(zāi)害管理、反恐、非反恐應(yīng)急管理等，有著雇員17.9萬(wàn)人的內(nèi)閣級(jí)國(guó)土安全部，下轄22個(gè)聯(lián)邦部門(mén)。法律方面，通過(guò)了《反恐怖主義法》、《國(guó)土安全法》。日本是個(gè)多地震島國(guó)，在震驚世界的阪神大地震后，對(duì)城市的應(yīng)急管理做了深入的研究和改革。專門(mén)設(shè)立了危機(jī)管理總監(jiān)，由首相直接任命，統(tǒng)一了各省廳的管理方式。香港則通過(guò)訓(xùn)練公務(wù)員和志愿人員建立了一支專業(yè)化的應(yīng)急隊(duì)伍來(lái)使適應(yīng)管理體制的改革，完成了從臨時(shí)性、部門(mén)型、非權(quán)威制體制到常設(shè)性、綜合性、權(quán)威性體制的轉(zhuǎn)變。2.國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述我國(guó)的應(yīng)急管理在各方面都與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著一定的差距，因?yàn)槲覈?guó)的應(yīng)急管理研究起步較晚。早期的研究涉及危機(jī)管理事務(wù)的領(lǐng)域多是專門(mén)部門(mén)對(duì)特定災(zāi)害的專業(yè)研究，如水利、消防、氣象、衛(wèi)生、安全、航天等部門(mén)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制和安全性研究，有一定的優(yōu)點(diǎn)，但不足之處也是顯而易見(jiàn)的，主要有三方面：第一，這些研究大部分缺乏綜合應(yīng)急反應(yīng)體系與規(guī)劃、法律法規(guī)體系與制度、部門(mén)溝通與協(xié)調(diào)、資源儲(chǔ)備和保障、激勵(lì)與責(zé)任機(jī)制等方面的研究，被動(dòng)性太強(qiáng)；二是范圍不夠廣泛，對(duì)許多問(wèn)題估計(jì)不足，甚至沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案。第三，理論研究不夠，缺乏科學(xué)的理論研究勢(shì)必不會(huì)有著科學(xué)的措施。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)才逐步涉及危機(jī)管理的綜合性研究，并取得了一些研究成果，如1994年魏加寧發(fā)表的論文《危機(jī)與危機(jī)管理》，對(duì)于危機(jī)的解讀以及為克服或者消解所開(kāi)列的種種理論和實(shí)踐方法[6]；王貴秀在1996發(fā)表了題為《創(chuàng)建危機(jī)學(xué)當(dāng)議》的論文，在文章中“危機(jī)學(xué)”的構(gòu)想被提出來(lái)，并嘗試提出“危機(jī)學(xué)”的基本框架，這是創(chuàng)建危機(jī)管理學(xué)科的較為系統(tǒng)和規(guī)范的設(shè)想在我國(guó)第一次提出[7]；許文惠、張成福教授主編出版《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》一書(shū)，從社會(huì)變革的視角，為公共危機(jī)的成因及政府管理中的責(zé)任作了進(jìn)一步的研究[8]；薛瀾在《應(yīng)盡快建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系》中指出在中國(guó)建立現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的重要性和必要性[9]。我國(guó)的應(yīng)急管理研究在2003年“SARS”事件后發(fā)展迅速。2003年的“SARS”事件使中國(guó)政府的管理者、學(xué)術(shù)界真正認(rèn)識(shí)到公共管理的領(lǐng)域不能只陷于學(xué)科概念及范疇的爭(zhēng)論，還必須回到中國(guó)現(xiàn)實(shí)，將理論應(yīng)用到實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期的各種社會(huì)問(wèn)題。薛瀾在《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》中通過(guò)對(duì)典型案例進(jìn)行分析和危機(jī)管理理論的研究，提出了我國(guó)在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期面臨的危機(jī)形態(tài)的特征及其發(fā)生根源，初步描繪出了我國(guó)危機(jī)管理體系的基本框架[10]；王宏偉在《應(yīng)急管理理論與實(shí)踐》一書(shū)中提出在采取解析應(yīng)急管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)(應(yīng)急規(guī)劃、減緩與準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)與預(yù)警、響應(yīng)與處置、恢復(fù)重建、社會(huì)動(dòng)員等)的方法對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行了不同角度的闡述[11]；張成福，唐鈞等將危機(jī)管理分為預(yù)警、準(zhǔn)備、舒緩、應(yīng)對(duì)、重建五個(gè)方面，全面、系統(tǒng)地提出了政府危機(jī)管理能力評(píng)估的知識(shí)框架，并提出了“政府危機(jī)管理評(píng)估的能力指標(biāo)體系”[12]。計(jì)雷等則對(duì)突發(fā)事件等基本概念進(jìn)行了闡述，對(duì)發(fā)生機(jī)理進(jìn)行了分析，對(duì)應(yīng)急管理的體系構(gòu)建與應(yīng)急處置的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，對(duì)突發(fā)事件的產(chǎn)生發(fā)展的機(jī)理、應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急管理的體系框架構(gòu)建、突發(fā)事件的分類(lèi)分級(jí)方法、應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)博弈網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、應(yīng)急預(yù)案的管理、應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)等進(jìn)行了介紹，通過(guò)案例進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明[13]。當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于應(yīng)急管理體制的研究主要側(cè)重于實(shí)踐領(lǐng)域的研究，多數(shù)集中于兩個(gè)方面：一方面是介紹國(guó)外應(yīng)急管理體制的經(jīng)驗(yàn)；主要側(cè)重于對(duì)美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理模式進(jìn)行研究，以此探討我國(guó)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比較系統(tǒng)全面的是由趙成根主編的《國(guó)外大城市危機(jī)管理模式研究》一書(shū)，該書(shū)綜合分析了西方發(fā)達(dá)國(guó)家大城市全政府、全社會(huì)型綜合危機(jī)管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況，分別描述分析了美國(guó)、加拿大、口本、德國(guó)、英國(guó)等十大城市危機(jī)管理組織機(jī)制及其運(yùn)行情況。并在此基礎(chǔ)上，以案例分析的方式研究了在應(yīng)對(duì)“9"11”恐怖襲擊事件、北美地區(qū)大停電等五大典型危機(jī)事件過(guò)程中，各國(guó)大城市危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行狀況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[14]。這是國(guó)內(nèi)第一次系統(tǒng)地研究西方國(guó)家大城市的危機(jī)管理機(jī)制及其運(yùn)行狀況。另一方面是結(jié)合中國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題對(duì)策。眾多學(xué)者在借鑒國(guó)外政府應(yīng)急管理體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從不同角度提出了許多建設(shè)性的策略和建議。鄧云峰認(rèn)為應(yīng)把城市應(yīng)急能力評(píng)估納入政府和部門(mén)工作績(jī)效考核體系，評(píng)估體系中包含了管理機(jī)構(gòu)和指揮中心等內(nèi)容[15]；王光、秦立強(qiáng)、張明則提出要加強(qiáng)政府與社會(huì)合作，建立多方合作、分權(quán)自治、多中心的政府應(yīng)急管理機(jī)制，形成政府與社會(huì)共同承擔(dān)危機(jī)后果的的權(quán)責(zé)體系[16]；段曉竣、李靜分析了目前應(yīng)急管理體制方面存在的缺陷，認(rèn)為缺乏統(tǒng)一權(quán)威的應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏靈敏高效運(yùn)作的應(yīng)急系統(tǒng)，建議建立高效統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[17]。劉士駐、任億對(duì)我國(guó)目前城市應(yīng)急管理工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，認(rèn)為應(yīng)急救援力量分散，應(yīng)急指揮職能交叉；應(yīng)急救援管理薄弱，應(yīng)急救援反應(yīng)遲緩等，并在此基礎(chǔ)上提出了建立中國(guó)特色城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的思考[18]；王滿倉(cāng)從政府治理角度出發(fā)，認(rèn)為從建立柔性化政府、學(xué)習(xí)型政府和信息化、開(kāi)放式政府三方面提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，以實(shí)現(xiàn)政府公共治理再造[19]。夏瓊提出建立多層面應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的設(shè)想，根據(jù)不同危機(jī)狀況，選擇不同層次的應(yīng)急管理系統(tǒng)。同時(shí)，明確應(yīng)急管理中心的職責(zé)是整合資金和物質(zhì)設(shè)備資源、人力資源、信息資源[20]；劉霞提出了強(qiáng)化我國(guó)公共危機(jī)管理的對(duì)策措施，強(qiáng)調(diào)了明確政府在公共危機(jī)管理中的責(zé)任，進(jìn)一步完善公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)為有必要重新整合各級(jí)政府和不同政府部門(mén)的應(yīng)急管理職能和相互關(guān)系，構(gòu)建責(zé)任明確、統(tǒng)一指揮、分工合作的應(yīng)急管理體制[21]。（四）研究的基本思路本文以應(yīng)急管理中的快速反應(yīng)機(jī)制為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科知識(shí)和借鑒比較、實(shí)例分析論證等方法，對(duì)應(yīng)急管理中的快速反應(yīng)機(jī)制進(jìn)行了深入的研究，主要包含五個(gè)部分：第一部分為導(dǎo)論。介紹論了論文選題的背景、意義和突發(fā)事件應(yīng)急管理的國(guó)內(nèi)外研究綜述，并通過(guò)分析確定了本文的基本研究思路和研究方法。第二部分為突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本理論概述。從基本理論入手，主要對(duì)突發(fā)事件、應(yīng)急管理和快速反應(yīng)機(jī)制的含義、類(lèi)型、特征等概念進(jìn)行了介紹，并闡述了應(yīng)急管理和快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。第三部分為發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過(guò)對(duì)美國(guó)、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)應(yīng)急管理體系的介紹、總結(jié)和比較研究，為構(gòu)建、完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中的快速反應(yīng)機(jī)制提供借鑒。第四部分為我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的現(xiàn)狀分析。對(duì)我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制狀況和面臨的問(wèn)題進(jìn)行介紹和分析，為下一步提出改善的構(gòu)想打好基礎(chǔ)。第五部分為改善我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的對(duì)策分析。主要從快速反應(yīng)的理念、指揮系統(tǒng)的搭建、專業(yè)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)及相關(guān)的保障等方面入手，提出了改善我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的相關(guān)對(duì)策。第六部分為杭州市應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的實(shí)例分析。在前文對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制深入剖析的基礎(chǔ)上，以杭州市的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制為實(shí)例進(jìn)行分析驗(yàn)證。二、應(yīng)急管理機(jī)制的相關(guān)理論（一）突發(fā)事件一開(kāi)始，突發(fā)事件不是一個(gè)法律上的專有名詞。突發(fā)事件分為兩種，即突發(fā)公共事件和突發(fā)私人事件，是按照其影響范圍和領(lǐng)域來(lái)進(jìn)行分類(lèi)的。而就突發(fā)事件本身而言，包括的范圍非常廣。在歷史角度上說(shuō)，時(shí)代的變化和政權(quán)的更迭對(duì)定義突發(fā)事件也有著很大的影響。古時(shí)需要應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件重點(diǎn)在政權(quán)更迭所連帶出的戰(zhàn)亂。今天需要應(yīng)對(duì)管理的突發(fā)事件重點(diǎn)則在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故等情況上。與此同時(shí)，也包含了現(xiàn)實(shí)生活中的恐怖活動(dòng)、虛擬世界的戰(zhàn)爭(zhēng)等，當(dāng)今突發(fā)事件的囊括面很廣，因?yàn)槠浞秶鼜V，對(duì)象難度系數(shù)更高，類(lèi)別也更多。突發(fā)事件的概念曾在我國(guó)的法律條文中被多次提到，但都沒(méi)有將界定統(tǒng)一起來(lái)，因而一直以來(lái)都沒(méi)有一個(gè)明確的定位和意義。出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》后，其外延和內(nèi)涵得到了一個(gè)明確的定位。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為依據(jù)，本文有了一個(gè)明確的定位，在日常的社會(huì)生活中，影響范圍較廣，事先難以預(yù)測(cè)并對(duì)社會(huì)公共生活領(lǐng)域造成很大的威脅和危害的突發(fā)公共緊急事件就是突發(fā)事件。而突發(fā)性事件中政府所面對(duì)的一般是指有可能導(dǎo)致或者已經(jīng)導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡、生態(tài)破壞和社會(huì)破壞等的突然發(fā)生的事件，這類(lèi)事件會(huì)造成重大的社會(huì)影響，并且關(guān)系到大眾安全的緊急性事件。（二）應(yīng)急管理應(yīng)急管理主要是針對(duì)突發(fā)事件的管理。國(guó)外應(yīng)急管理主要體現(xiàn)為危機(jī)管理。危機(jī)管理，主要是指在突發(fā)事件發(fā)生的情況下，在高度緊張和壓力下，力圖降低危機(jī)造成的損害，應(yīng)急管理者以最短的時(shí)間拿出解決方案，制定解決對(duì)策，從而能夠扭轉(zhuǎn)危機(jī)。應(yīng)急管理研究時(shí)間比較長(zhǎng)，雖然當(dāng)時(shí)并沒(méi)有對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行一個(gè)統(tǒng)一的含義界定，但是應(yīng)急管理研究專家均對(duì)應(yīng)急管理提出了自己的定義。比如說(shuō)威廉·沃指出應(yīng)急管理等同于風(fēng)險(xiǎn)刮泥，就是能夠使社會(huì)承受環(huán)境、技術(shù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。美國(guó)應(yīng)急管理署則認(rèn)為應(yīng)急管理就是有組織、有計(jì)劃地充分調(diào)動(dòng)一切人力、物力卻減少危害所產(chǎn)生的影響，從而能夠?qū)崿F(xiàn)危機(jī)減緩。在聯(lián)合國(guó)一份國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略報(bào)告中認(rèn)為，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)是組織和管理緊急事務(wù)的責(zé)任。應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)明確管理計(jì)劃、組織和安排，能夠有效整合志愿者、私人機(jī)構(gòu)和政府之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)工作，從而能夠滿足各種緊急需求，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理。我國(guó)應(yīng)急管理研究主要分為三個(gè)階段：第一階段主要是注重干擾管理研究，力圖從預(yù)防角度來(lái)進(jìn)行危機(jī)管理，把危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。第二階段中期管理就是防止危機(jī)的角度研究。第三階段更加注重實(shí)證研究，探求如何有效的進(jìn)行應(yīng)急管理。應(yīng)急管理是一門(mén)綜合學(xué)科，需要綜合應(yīng)用科技、信息和管理方面的學(xué)科知識(shí)，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效管理。應(yīng)急管理就是綜合運(yùn)用各種有效資源，及時(shí)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警和控制，從而有效降低突發(fā)事件的危害。地方政府突發(fā)事件預(yù)警處理可以理解為地方政府的突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程。（三）快速反應(yīng)機(jī)制快速反應(yīng)機(jī)制是指在由于突發(fā)性的、不確定性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而產(chǎn)生的一系列危機(jī)中，危機(jī)決策者需要在有限時(shí)間內(nèi)迅速做出決策，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)和資源，將危機(jī)控制在最小范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序平穩(wěn)。（四）公共財(cái)政1.公共財(cái)政的含義及特點(diǎn)公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府為納稅人提供公共產(chǎn)品的法治財(cái)政。公共財(cái)政是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，相對(duì)市場(chǎng)機(jī)制而言，政府的職能是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，滿足社會(huì)公共需要，財(cái)政則是實(shí)現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。正是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政存在和發(fā)展的主要依據(jù)在于滿足社會(huì)公共需要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政亦被稱為“公共財(cái)政”。公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系，是滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類(lèi)型，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政體制和財(cái)政制度。公共財(cái)政具有如下基本特征：一是公共性。即公共財(cái)政著眼于滿足社會(huì)公共需要。公共財(cái)政的職能范圍是以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定的，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就不去介入；凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就必須涉足。二是非盈利性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為社會(huì)管理者，其行動(dòng)的動(dòng)機(jī)不是、也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利，而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過(guò)滿足社會(huì)公共需要的活動(dòng)，為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時(shí)提供的公共物品或服務(wù)的活動(dòng)也會(huì)附帶產(chǎn)生數(shù)額不等的收益，但其基本出發(fā)點(diǎn)或歸宿仍然是滿足社會(huì)公共需要，而不是盈利。表現(xiàn)在財(cái)政收支上，財(cái)政收入的取得，要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌集資金的基礎(chǔ)上；財(cái)政支出的安排，要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨。三是法制性。即收支行為規(guī)范化。公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為基本出發(fā)點(diǎn)，與全體社會(huì)成員的切身利益直接掛鉤。不僅財(cái)政收入要來(lái)自于社會(huì)成員的繳納，財(cái)政支出要用于向社會(huì)成員提供公共物品和服務(wù)的事項(xiàng)，而且財(cái)政收支出現(xiàn)差額帶來(lái)的成本和效益，最終仍要落到社會(huì)成員的身上。既然大家的事情大家都有份，社會(huì)成員對(duì)于公共財(cái)政的運(yùn)作便有強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，從而要求和決定著政府財(cái)政收支行為的規(guī)范化：以法制為基礎(chǔ)、全部政府收支進(jìn)預(yù)算、財(cái)稅部門(mén)總攬政府收支。公共財(cái)政是按國(guó)家(政府)提供公共商品的決策方式來(lái)劃分的類(lèi)型，與此相對(duì)應(yīng)的應(yīng)是“家計(jì)財(cái)政”和“計(jì)劃財(cái)政”。2.公共財(cái)政在應(yīng)急管理中的定位財(cái)政部門(mén)作為社會(huì)公共資源的分配管理部門(mén)，應(yīng)當(dāng)著力于提高應(yīng)急管理相關(guān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，著力于解決市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。具體而言，財(cái)政部門(mén)要按照建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步退出市場(chǎng)可以發(fā)揮作用的竟?fàn)幮灶I(lǐng)域;對(duì)于市場(chǎng)失靈或者市場(chǎng)供給不足的領(lǐng)域，適當(dāng)加大介人力度。從應(yīng)急管理看，財(cái)政部門(mén)應(yīng)合理界定市場(chǎng)和政府的邊界，明確政府和市場(chǎng)的職責(zé)，確定各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域。對(duì)于可以通過(guò)市場(chǎng)解決的突發(fā)公共事件，政府在財(cái)力和政策上對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)予以支持，通過(guò)完善和調(diào)整財(cái)政政策等方式，培育和扶持保險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，由市場(chǎng)進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。同時(shí)，政府應(yīng)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)做好規(guī)劃，確保市場(chǎng)的健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)于市場(chǎng)失靈或者市場(chǎng)供給不充分的領(lǐng)域，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面重點(diǎn)保證。一是運(yùn)用和調(diào)整稅收政策，對(duì)受突發(fā)公共事件影響較大的行業(yè)、企業(yè)和個(gè)人，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策等方式，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。二是優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政應(yīng)急管理的投入力度，保障應(yīng)急管理部門(mén)的日常管理工作經(jīng)費(fèi);突發(fā)事件發(fā)生以后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)撥付應(yīng)急救援資金，保障救援物資的及時(shí)到達(dá)，同時(shí)安排專項(xiàng)資金支持受災(zāi)地區(qū)的恢復(fù)與重建工作。（五）研究的理論依據(jù)危機(jī)管理理論有三個(gè)方面，分別是危機(jī)管理體系、應(yīng)急管理績(jī)效考核和應(yīng)急管理區(qū)域。在危機(jī)管理體系的研究方面，張成福的觀點(diǎn)是：以最高領(lǐng)導(dǎo)者為領(lǐng)導(dǎo)中心，同時(shí)以制度、政策、法律為限制條件，將各種資源予以整合，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的高效分工協(xié)作，同時(shí)通過(guò)危機(jī)管理使政府的危機(jī)處理能力有一個(gè)大幅度的提升，能有效降低危機(jī)所帶來(lái)的負(fù)面影響，使人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全的到全面的保護(hù)。而在高小平看來(lái)，政府應(yīng)急管理應(yīng)有一個(gè)明確的改革方向，即以傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，形成的五個(gè)板塊，指揮機(jī)構(gòu)、操作機(jī)構(gòu)、信息部門(mén)、物質(zhì)保障機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，其中指揮機(jī)構(gòu)是位于指揮地位，起統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮的作用。從應(yīng)急管理區(qū)域來(lái)看，盧正恒等認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)急管理更為重要。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能發(fā)生更大的社會(huì)危機(jī)，波及更多人的生命財(cái)產(chǎn)安全，因?yàn)槠淙丝诙唷⒐I(yè)發(fā)達(dá)、污染嚴(yán)重，更多的自然災(zāi)害和人為因素危機(jī)會(huì)產(chǎn)生。而談到績(jī)效考核，鄧云峰說(shuō)，作為政府績(jī)效考核的一部分，城市應(yīng)急管理能力優(yōu)劣評(píng)估中，管理機(jī)構(gòu)和指揮中心應(yīng)是一個(gè)重要的內(nèi)容。科技手段層面上來(lái)看張柏成說(shuō)，地理信息系統(tǒng)能支持決策，應(yīng)該建立。美國(guó)地方政府的相關(guān)信息和法律責(zé)任具有參考意義，吳量福進(jìn)行了介紹和評(píng)價(jià)。對(duì)應(yīng)急管理的研究，不能像從前一樣過(guò)于強(qiáng)調(diào)理論基礎(chǔ)而忽視非常重要的系統(tǒng)細(xì)節(jié)研究，應(yīng)急管理中，政府該如何做，如何將政府作為應(yīng)急管理的核心承擔(dān)主體，如何明確它在突發(fā)事件中所要承擔(dān)的任務(wù)和所需要做的工作，具體的細(xì)節(jié)非常重要，也是一個(gè)有著較大研究空間的亟待好好利用開(kāi)發(fā)的空白地段。而如何把政府的應(yīng)急管理系統(tǒng)中的體制加以完善和聯(lián)系，也恰恰就是本文的研究主題。三、我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制存在的問(wèn)題及成因（一）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制的建設(shè)概況結(jié)合我國(guó)自身的國(guó)情，可以看到，漫長(zhǎng)的社會(huì)發(fā)展歷程中，災(zāi)難如影隨形。源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史文化中，應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)有著長(zhǎng)時(shí)間的積累。自從新中國(guó)建立，突發(fā)事件的應(yīng)急管理在我國(guó)取得了一個(gè)跨越式的發(fā)展，取得了很大的成就，國(guó)家管理的到了良性的轉(zhuǎn)變。以黨中央及中央政府為領(lǐng)導(dǎo)核心的正確領(lǐng)導(dǎo)下，無(wú)論是從理論研究還是實(shí)踐操作上我國(guó)都取得了很大的成就，管理機(jī)制也運(yùn)轉(zhuǎn)良好的建立起來(lái)。1.全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立我黨和國(guó)家對(duì)突發(fā)事件也有著自己成功的經(jīng)驗(yàn)。到2014年為止，全國(guó)各級(jí)政府制定應(yīng)急預(yù)案超過(guò)130萬(wàn)件，且包含范圍非常之廣。初步建起了較為完善的應(yīng)急預(yù)案體系，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生，各級(jí)政府能夠以預(yù)案為依據(jù)，迅速高效的采取措施，保證人民群眾的的生命安全。我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的建立，是突發(fā)事件發(fā)生后如何行動(dòng)如何處理的原則和依據(jù)。2.應(yīng)急管理體制初步建立如今，我國(guó)正把突發(fā)事件的應(yīng)急管理作為政府工作的重要部分，逐步漸進(jìn)的建立專門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。以國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分部門(mén)的管理，堅(jiān)持分管與統(tǒng)一相結(jié)合，正規(guī)化制度化的構(gòu)成了一套明確的管理體系。這樣有利于發(fā)揮中央和地方的雙重積極性，也有利于各個(gè)地方針對(duì)自身的具體情況充分發(fā)揮能動(dòng)性。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，我國(guó)各級(jí)人民政府都成立了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，政府領(lǐng)導(dǎo)為核心，相關(guān)部門(mén)服從配合，社會(huì)組織和人民群眾參與，應(yīng)急管理體制隨之初步建成。3.應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善為了不斷加強(qiáng)完善應(yīng)急管理體制，需要有書(shū)面文件明文規(guī)定來(lái)做支撐。黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委做到了這一點(diǎn)，發(fā)布的有關(guān)應(yīng)急管理機(jī)制的文件包含決策指揮、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、信息發(fā)布、恢復(fù)重建等多個(gè)方面。至此，我國(guó)的應(yīng)急管理體制不斷得到完善，災(zāi)害預(yù)警及時(shí)迅速，應(yīng)急處置流程也漸趨明確。災(zāi)害發(fā)生前人民群眾能及時(shí)的獲得預(yù)警消息，受災(zāi)后人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全能得到有效保護(hù)，能在最大程度上減少損失。4.應(yīng)急管理法制體系更加完備我國(guó)不僅在文件上有著明文規(guī)定，還有著較為完備的應(yīng)急管理法制體系。相繼制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件的法律法規(guī)60多部。以《憲法》為基本，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套，基本涵蓋了突發(fā)事件的所有類(lèi)型。在這些法律法規(guī)的綜合指導(dǎo)，突發(fā)事件應(yīng)急管理工作逐漸制度化、規(guī)范化、法制化，如何有效實(shí)施應(yīng)急管理也有了操作性較強(qiáng)的法律依據(jù)。5.應(yīng)急隊(duì)伍體系初步形成自新中國(guó)成立，一批突發(fā)事件救援隊(duì)伍，主要包括撲救火災(zāi)、處置危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏和參與各類(lèi)搶險(xiǎn)救援的公安消防隊(duì)伍、交通事故救援隊(duì)伍、醫(yī)療急救機(jī)構(gòu)、其他行業(yè)救援隊(duì)伍、軍隊(duì)救援隊(duì)伍先后建立?；拘纬闪斯歉闪α俊⒒玖α亢洼o助力量相輔相成的應(yīng)急隊(duì)伍體系。骨干力量包括公安、軍隊(duì)、武警。基本力量包括防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林消防、海上搜救、鐵路事故救援、礦山救護(hù)、動(dòng)物疫情處置、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)隊(duì)伍，輔助力量主要包括專兼職隊(duì)伍、應(yīng)急志愿者等。這在保衛(wèi)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和保障國(guó)家長(zhǎng)治久安等方面起到了無(wú)法替代的作用。6.應(yīng)急保障能力切實(shí)加強(qiáng)為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，我國(guó)先后投入了數(shù)百億元，由政府財(cái)政投入為主，投入資金用于救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。中央政府和受災(zāi)地區(qū)上級(jí)政府能夠在第一時(shí)間為受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保救災(zāi)物資能夠及時(shí)足額到位。我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急保障能力集中體現(xiàn)在加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警方面。我國(guó)因?yàn)?zāi)害受損的房屋得到了重建，災(zāi)后恢復(fù)能力也明顯加強(qiáng)。（二）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨的問(wèn)題在中央政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府應(yīng)急管理有了長(zhǎng)足進(jìn)步，無(wú)論是理論研究方面還是實(shí)踐方面都有了進(jìn)步，從總體上來(lái)說(shuō)我國(guó)應(yīng)急管理工作水平也得到了提升，取得了一些成績(jī)。在看到成績(jī)的時(shí)候，我們也必須看到當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)急管理依然存在較大的問(wèn)題，這些問(wèn)題制約著我國(guó)應(yīng)急管理水平的提升。1.應(yīng)急管理法制體系不完善制度有效維護(hù)者必然是法律。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，我國(guó)應(yīng)急法制方面也取得了進(jìn)步。按照現(xiàn)代民主發(fā)展要求和法治化國(guó)家的理念，雖然我國(guó)出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，奠定了我國(guó)應(yīng)急管理的法律基礎(chǔ)，但是依然存在著諸多不足。在我國(guó)立法體系來(lái)看，應(yīng)急管理法律比重低，數(shù)量少，層次低，到目前為止也沒(méi)有設(shè)立緊急狀態(tài)法。目前的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把突發(fā)事件和緊急狀態(tài)進(jìn)行了分離，沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一管理。突發(fā)事件并沒(méi)有囊括緊急事件。另一方面應(yīng)急事件處理征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法存在法律空白，對(duì)實(shí)際操作中如何有效的進(jìn)行應(yīng)急管理沒(méi)有提供法律依據(jù)，造成執(zhí)行難的問(wèn)題。2.缺乏快速周密的預(yù)警機(jī)制應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)是政府對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理的第一步。通過(guò)進(jìn)行嚴(yán)密的檢測(cè)，能夠在第一時(shí)間內(nèi)分析判斷危機(jī)，針對(duì)危機(jī)建立有效的措施。第一，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)并不完善，無(wú)法對(duì)社會(huì)中可能出現(xiàn)的突發(fā)性事件進(jìn)行研判，缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，很有可能導(dǎo)致一些高風(fēng)險(xiǎn)被忽視，為下一步應(yīng)對(duì)埋下隱患。第二，從國(guó)家安全層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有自定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，不利于發(fā)揮我國(guó)各級(jí)部門(mén)和各地區(qū)之間分工合作的職能，不利于綜合發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)急管理措施。在應(yīng)對(duì)應(yīng)急事件過(guò)程中，往往存在部門(mén)職責(zé)不清，分工協(xié)調(diào)不明確等問(wèn)題，極易出現(xiàn)職責(zé)重疊和重復(fù)建設(shè)、管理脫節(jié)的問(wèn)題。指揮部與各級(jí)應(yīng)急部門(mén)管理理順不清，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也缺乏明確的職責(zé)，使得工作進(jìn)度難以有序推進(jìn)。3.應(yīng)急決策系統(tǒng)不健全首先，應(yīng)急決策系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)中樞。在當(dāng)前行政體制劃分下，部門(mén)分割情況嚴(yán)重。一項(xiàng)決策需要多個(gè)部門(mén)進(jìn)行分析和調(diào)度，從而使得決策效率低下，不利于有針對(duì)性地提升工作效率，最終造成重大損失。其次，決策智力支持系統(tǒng)不到位。在應(yīng)急決策過(guò)程中，專家組扮演著非常重要的角色。在實(shí)際操作中，大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有建立應(yīng)急決策專家信息庫(kù)和專家參謀決策組織。再次，應(yīng)急決策者水平需要提升。在高度緊張狀態(tài)下，決策者快速平衡各方利益，高超處理，都有利于快速平息事件。目前決策者存在水平能力的問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)突發(fā)事件也造成了非常被動(dòng)的影響。4.缺乏應(yīng)急保障機(jī)制具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)急資源投入不足和浪費(fèi)問(wèn)題。一方面，各級(jí)各部門(mén)應(yīng)急管理自成體系，投入大量資金建設(shè)本部門(mén)的組織指揮體系和緊急避難場(chǎng)所，各個(gè)部門(mén)的應(yīng)急資料、救援隊(duì)伍、人力資源僅僅納為自己所用，但是由于自身職能有限，造成了部分資源難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另一方面，部分應(yīng)急管理措施由于難度和技術(shù)問(wèn)題，導(dǎo)致缺乏建設(shè)，形成了空白區(qū)域。第二，應(yīng)急信息保障水平較低。要充分發(fā)揮信息管理系統(tǒng)在應(yīng)急管理系統(tǒng)中的重要性。我國(guó)信息傳遞以逐級(jí)匯報(bào)為主，尚未建立有效的溝通聯(lián)系方式，無(wú)法在關(guān)鍵時(shí)刻，實(shí)現(xiàn)信息有效整合。第三，中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家。應(yīng)急事件始終依靠國(guó)家力量進(jìn)行救援，一方面對(duì)我國(guó)財(cái)政也是非常大的壓力，另一方面也存在著力不從心的問(wèn)題。我國(guó)危機(jī)管理體制尚未建立社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)各界力量，讓廣大社會(huì)力量參與到應(yīng)急管理中來(lái)。我國(guó)尚未形成政府和社會(huì)力量協(xié)同管理突發(fā)事件機(jī)制。5.缺乏善后修復(fù)轉(zhuǎn)化機(jī)制首先，政府責(zé)任體系薄弱。政府相關(guān)部門(mén)職責(zé)不清，突發(fā)事件管理尚未脫離單災(zāi)種管理體制，難以有效開(kāi)展重建工作。其次，我國(guó)關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)制引入的法律政策限制較多，在災(zāi)后補(bǔ)償方面僅能單純依靠國(guó)家財(cái)政支付和民間捐助，難以有效發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的作用。再次，心理干預(yù)機(jī)制存在制約因素。我國(guó)心理干預(yù)資源短缺，組織缺乏協(xié)調(diào)，同時(shí)在宣傳教育方面也沒(méi)有引起足夠的重視。政府和民眾對(duì)應(yīng)急事件防范意識(shí)淡薄，對(duì)突發(fā)事件的嚴(yán)重性和危害性認(rèn)識(shí)不清，民眾缺乏自救意識(shí)和能力。（三）我國(guó)應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制面臨問(wèn)題的成因1.思想觀念落后，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，部分部門(mén)思想觀念尚未轉(zhuǎn)變，依然停留在老觀點(diǎn)和老思路中，始終存在部門(mén)權(quán)利個(gè)人化，個(gè)人權(quán)利利益化的問(wèn)題，對(duì)應(yīng)急管理缺乏全局觀念。在實(shí)際應(yīng)急管理過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)配合不到位和互相推諉的問(wèn)題。部分部門(mén)把公共信息資源當(dāng)作私有財(cái)產(chǎn)，排斥信息共享，以各種借口推脫，導(dǎo)致信息難以有效整合傳達(dá)，對(duì)人民群眾造成重大損失。2.應(yīng)急管理信息系統(tǒng)缺失應(yīng)急管理活動(dòng)必須要以準(zhǔn)確無(wú)誤的信息為基礎(chǔ)，在實(shí)際操作過(guò)程中，往往存在信息收集渠道過(guò)窄、信息發(fā)布不到位等問(wèn)題，由于應(yīng)急管理系統(tǒng)的缺失，導(dǎo)致政府各個(gè)部門(mén)之間難以形成有效的信息溝通，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。3.預(yù)警制度缺失一般來(lái)說(shuō)，突發(fā)事件往往是存在征兆的，如果預(yù)警制度完善，能夠在第一時(shí)間對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行研判，從而能夠?yàn)槭录鉀Q提供寶貴的時(shí)間，降低事件處理難度。我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警制度欠缺，體系不健全，平時(shí)缺乏對(duì)應(yīng)急事件管理的教育和培訓(xùn)，使得工作處于被動(dòng)地步。4.物資保障缺失雖然各級(jí)政府部門(mén)能夠在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的時(shí)候，確保大批物資到位。這種應(yīng)急物資應(yīng)當(dāng)是在政府財(cái)政預(yù)算之外的，由于平時(shí)并沒(méi)有建立相應(yīng)的保障制度，這種物資儲(chǔ)備具備較強(qiáng)的應(yīng)急色彩，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。5.責(zé)任追究制度缺失 .長(zhǎng)期以來(lái)，官本位思想泛濫，我國(guó)政府始終以管理者自居，缺乏服務(wù)理念。同時(shí)我國(guó)政府責(zé)任追究制度缺失，對(duì)于沒(méi)有完成任務(wù)或者工作的部門(mén)和個(gè)人難以進(jìn)行處罰，長(zhǎng)此以往容易造成濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。6.綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失，政府部門(mén)配合不力我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理依賴現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)缺失，臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部具有較強(qiáng)臨時(shí)性。在進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作的時(shí)候，容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)工作量大、協(xié)調(diào)不力的局面出現(xiàn)。同時(shí)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)職責(zé)分配不清，許多應(yīng)急管理事項(xiàng)職責(zé)存在部門(mén)分割的現(xiàn)象。這種分散的管理體制就造成了我國(guó)政府各個(gè)部門(mén)之間信息溝通不暢，協(xié)調(diào)不統(tǒng)一，尤其是面臨一些復(fù)合型的突發(fā)事件，應(yīng)急管理工作效率便更為低下。7.恢復(fù)機(jī)制缺失社會(huì)恢復(fù)工作缺位當(dāng)前政府各部門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)人員認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)政府受制于人力、物力因素，突發(fā)事件恢復(fù)工作往往處于缺失狀態(tài)。我國(guó)應(yīng)急管理恢復(fù)機(jī)制嚴(yán)重缺失。一方面，由于恢復(fù)機(jī)制的缺失，難以彌補(bǔ)突發(fā)事件造成的損失，另一方面也不能夠及時(shí)有效的對(duì)突發(fā)事件總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。完善政府管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分研究突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為以后有效管理和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供依據(jù)。雖然目前各級(jí)政府對(duì)突發(fā)事件所有反思，但是對(duì)于完善突發(fā)事件管理一般性要求還存在較大差距。四、國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理體系概況及啟示（一）香港應(yīng)急管理體系概況香港在危機(jī)的預(yù)防和化解方面有一套成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，形成了突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的長(zhǎng)效機(jī)制。1.強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)測(cè)機(jī)制的全面性香港建立起了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與偵測(cè)機(jī)制”（RiskAssessmentandhorizonScanningSystem)，能夠隨時(shí)對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進(jìn)行評(píng)估和分析，進(jìn)而擬定相應(yīng)解決策略。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作用就是收集突發(fā)事件信息，捕捉細(xì)微的信號(hào)，充分掌握可能出現(xiàn)的突發(fā)事件的信息，這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)象主要包括自然災(zāi)害、疾病災(zāi)害、恐怖活動(dòng)和戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)等內(nèi)容。2.引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對(duì)應(yīng)急資金問(wèn)題香港商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制運(yùn)用比較成熟，分析預(yù)測(cè)公共風(fēng)險(xiǎn)的資金大部分由商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)承擔(dān)。目前香港災(zāi)害保險(xiǎn)公司達(dá)到了幾十家，保險(xiǎn)中介公司也高達(dá)一百多家，繁榮的災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。3.通過(guò)全民參與的應(yīng)急動(dòng)員計(jì)劃提升各層的應(yīng)急能力為了能夠在遇到突發(fā)事件的時(shí)候，全體民眾取得一致步調(diào)，香港地區(qū)制定了一套全民應(yīng)急動(dòng)員計(jì)劃，并在香港地區(qū)得以推廣。全民參與應(yīng)急動(dòng)員計(jì)劃一方面可以增強(qiáng)民眾的危機(jī)意識(shí)，讓民眾充分認(rèn)識(shí)到突發(fā)事件的危害，做好相應(yīng)的思想準(zhǔn)備。另一方面也能夠增進(jìn)各個(gè)階層之間民眾之間的交流，避免因此出現(xiàn)突發(fā)事件，而造成社會(huì)的混亂。（二）美國(guó)應(yīng)急管理體系概況美國(guó)是一個(gè)突發(fā)事件高危國(guó)家。為了能夠有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府制定了一套完備的突發(fā)事件管理體系，這套管理體系能夠充分調(diào)動(dòng)各方面資源，將損失降低到最小限度。1.職責(zé)清晰層級(jí)明確的應(yīng)急組織體制美國(guó)政治體制是一個(gè)中央與地方分權(quán)管理的國(guó)家。因此美國(guó)在制定危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的時(shí)候，分為聯(lián)邦和州政府兩個(gè)層面。聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)國(guó)家整體預(yù)防，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。州政府一方面設(shè)置國(guó)家部門(mén)地方分支機(jī)構(gòu)，另一方面根據(jù)州內(nèi)自身情況進(jìn)行預(yù)防管理。具體來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府危機(jī)管理部門(mén)構(gòu)成主要是國(guó)家安全部，安全部聯(lián)合美國(guó)聯(lián)邦其他二十多個(gè)部門(mén)，其中包括應(yīng)急管理署。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署長(zhǎng)官由總統(tǒng)任命，資金來(lái)源主要依靠聯(lián)邦預(yù)算，目標(biāo)就是應(yīng)急事件預(yù)防、響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)應(yīng)急管理工作。由于自身國(guó)體的原因，美國(guó)州政府擁有獨(dú)立立法權(quán)和行政權(quán)。美國(guó)各個(gè)州政府根據(jù)自身情況，建立與之相對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理體系，一般稱之為州政府緊急服務(wù)辦公室。2.分級(jí)負(fù)擔(dān)分工合理的應(yīng)急財(cái)政保障機(jī)制美國(guó)政府應(yīng)急財(cái)政主要依托兩個(gè)方面，一方面是撥付體系，另一方面是災(zāi)后重建救助體系。資金撥付體系是美國(guó)政府為災(zāi)后救援工作提供的資金保障，在來(lái)源上遵循分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理的原則。按照《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》規(guī)定，遇到災(zāi)害時(shí)，州政府提供資金支持，當(dāng)州政府無(wú)力提供相應(yīng)的資金支撐時(shí)，可以向上級(jí)政府申請(qǐng)?jiān)?。個(gè)人救助體系主要是針對(duì)災(zāi)后重建工作。這種社會(huì)救援重建和個(gè)人救援重建分開(kāi)操作的做法，保證了充足的資金和資金的有效使用。3.科學(xué)完善的預(yù)警機(jī)制和信息系統(tǒng)“911事件”后，美國(guó)核管理委員會(huì)(NRC)提出一種新的“威脅預(yù)警系統(tǒng)”(ThreatAdvisorySystem)取代以前所使用的方法。該系統(tǒng)在國(guó)土安全咨詢系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上，將事件分為五個(gè)等級(jí)，由低至高分別以五中顏色編碼：綠色、藍(lán)色、黃色、橙色以及紅色。每逢有重大節(jié)假日或者破獲恐怖組織前后，美國(guó)政府就會(huì)相應(yīng)的提高預(yù)警級(jí)別。這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)有效的將風(fēng)險(xiǎn)降到了最低限度，減少了經(jīng)濟(jì)生活中的不穩(wěn)定因素。美國(guó)情報(bào)收集系統(tǒng)和分析系統(tǒng)非常嚴(yán)格高效。美國(guó)信息管理系統(tǒng)涉及到多個(gè)部門(mén)，美國(guó)眾多部門(mén)參與其中，實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)和不同領(lǐng)域之間的信息結(jié)合，同時(shí)及時(shí)高效將信息傳遞到相關(guān)部門(mén)，為危機(jī)解決提供信息依據(jù)。聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局信息發(fā)布對(duì)象是相關(guān)機(jī)構(gòu)和民眾日常生活，不斷提高民眾對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)，達(dá)到警示的作用。4.高效統(tǒng)一的應(yīng)急決策機(jī)制目前美國(guó)的應(yīng)急決策指揮中心是總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全委員會(huì)，當(dāng)涉及國(guó)家安全的事件發(fā)生后，該委員會(huì)根據(jù)事態(tài)的形式以及后果的嚴(yán)重程度召開(kāi)級(jí)別不同的安全委員會(huì)議，及時(shí)地應(yīng)對(duì)危機(jī)并且制定相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)政策。在上述宏觀決策基礎(chǔ)上，國(guó)家安全委員會(huì)還設(shè)立了協(xié)調(diào)委員會(huì)，其主要任務(wù)是對(duì)地區(qū)性或?qū)ｉT(mén)性國(guó)家安全政策的制定和貫徹提出具體意見(jiàn)和建議。在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)家安全委員會(huì)還根據(jù)形式變化的需要設(shè)立不同工作小組或相關(guān)機(jī)構(gòu)，有事還會(huì)設(shè)立一些跨部委員會(huì)或機(jī)構(gòu)管理相應(yīng)問(wèn)題。這些機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任成員一般由國(guó)家和聯(lián)邦部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人兼任。在重大危機(jī)發(fā)生前后，這些機(jī)構(gòu)就會(huì)評(píng)估危機(jī)形勢(shì)，提出對(duì)策建議，執(zhí)行行政首腦的命令。（三）日本應(yīng)急管理體系概況日本的突發(fā)事件管理全面、系統(tǒng)、有效。從突發(fā)事件的防范預(yù)警，到發(fā)生時(shí)的援助，到災(zāi)后的重建過(guò)程，都有著完善的應(yīng)急管理步驟和系統(tǒng)。形成了一個(gè)完善的大型應(yīng)急管理的網(wǎng)絡(luò)。1.層級(jí)清晰職責(zé)明確應(yīng)急決策機(jī)制日本突發(fā)事件管理可以分為災(zāi)時(shí)和平時(shí)。在中央級(jí)別，中央防災(zāi)會(huì)議由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門(mén)，制定防災(zāi)計(jì)劃和相應(yīng)步驟。一旦發(fā)生災(zāi)害，中央設(shè)置緊急對(duì)策。中央防災(zāi)公共部門(mén)包括如本銀行總裁、紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)、日本電信電話株式會(huì)社社長(zhǎng)等。在地方一級(jí)應(yīng)急管理，都（道、府、縣）與市（町、村）的地方首長(zhǎng)以及相關(guān)人士共同參加地區(qū)性的防災(zāi)會(huì)議，并一同制定出地區(qū)性防災(zāi)計(jì)劃；在發(fā)生災(zāi)害時(shí)設(shè)置“災(zāi)害對(duì)策部”則立即為對(duì)口機(jī)關(guān)?！爸醒搿肌小比?jí)制是日本的應(yīng)急決策運(yùn)作過(guò)程，各層級(jí)政府在平時(shí)都定期制定并貫徹執(zhí)行防災(zāi)計(jì)劃，召開(kāi)防災(zāi)會(huì)議。每重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，由內(nèi)閣總理大臣通過(guò)征詢中央防災(zāi)會(huì)議的意見(jiàn)，并經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)后，由內(nèi)閣設(shè)置“非常災(zāi)害對(duì)策部”進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在災(zāi)區(qū)通過(guò)設(shè)立“非常災(zāi)害現(xiàn)地對(duì)策本部”以便就近管理指揮；都、道、府、縣、市、町、村層層也設(shè)置“災(zāi)害對(duì)策本部”，各自執(zhí)行所管轄的區(qū)域任務(wù)。2.利用市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)日本政府充分重視非政府組織機(jī)構(gòu)的作用，并在危機(jī)事件管理中積極鼓勵(lì)非政府組織參與。通過(guò)修改和制定法律，放寬非政府組織進(jìn)入公共事務(wù)管理的權(quán)限和條件。除了法律層面，日本政府也通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，主動(dòng)加強(qiáng)與非政府組織之間的合作，通過(guò)與公益防災(zāi)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體簽訂合作救援協(xié)議。在發(fā)生災(zāi)害的情況下，委托非政府組織進(jìn)行協(xié)作和救援，并就物資征用程序、保險(xiǎn)費(fèi)用和職責(zé)等進(jìn)行商定，形成了一個(gè)廣泛參與的防災(zāi)體系，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)資源的有力整合。3.高度重視危機(jī)教育建立全民參與的應(yīng)急體制日本地震頻發(fā)，因此日本更加重視對(duì)民眾危機(jī)意識(shí)的教育。日本政府對(duì)民眾的危機(jī)教育主要分為學(xué)校教學(xué)和日常生活教育。每年的9月1日被稱為日本的防災(zāi)日，全國(guó)各級(jí)政府、居民區(qū)、學(xué)校都會(huì)開(kāi)展防災(zāi)演練，特別是地震發(fā)生頻率高的地區(qū)要開(kāi)展綜合性防震訓(xùn)練。日本全國(guó)各地設(shè)置了眾多體驗(yàn)中心，免費(fèi)對(duì)公眾開(kāi)放。目前日本越發(fā)重視防災(zāi)市民組織的建設(shè)。防災(zāi)市民組織是以區(qū)市町村的政府作為其主體，由地區(qū)或社區(qū)居民和組織資助結(jié)成的團(tuán)體。其中政府不僅能提供諸如防災(zāi)器材設(shè)備等方面的資助還能對(duì)整個(gè)組織進(jìn)行指導(dǎo)和建議。（四）國(guó)內(nèi)外先進(jìn)應(yīng)急管理體系對(duì)我國(guó)的啟示及借鑒一個(gè)國(guó)家如何建立突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制，是與該國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和面臨突發(fā)事件的頻率、范圍等因素相關(guān)聯(lián)的，因此不可能有統(tǒng)一的應(yīng)急處理機(jī)制。但突發(fā)事件應(yīng)急管理有一些普遍適用的規(guī)則。1.完善我國(guó)應(yīng)急管理的法律體系西方國(guó)家應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)之一便是強(qiáng)調(diào)法律的作用，強(qiáng)調(diào)法律在突發(fā)事件中的應(yīng)用。西方國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律，一方面對(duì)災(zāi)害救助和緊急狀態(tài)救援提供法律依據(jù)，另一方面也通過(guò)法律條文的形式明確了突發(fā)事件的具體工作步驟和工作思路，并且針對(duì)多種應(yīng)急事件分別進(jìn)行了法律解讀，從而能夠有針對(duì)性的防治突發(fā)事件，也能夠在最短時(shí)間內(nèi)拯救更多的生命和財(cái)產(chǎn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步完善全國(guó)性的突發(fā)事件管理法律，增強(qiáng)我國(guó)法律對(duì)突發(fā)事件的適應(yīng)性，充分滿足未來(lái)突發(fā)事件處置需要，唯有如此，才能穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。（1）憲法中規(guī)定應(yīng)急法制建立全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的基本法。成立專門(mén)的危機(jī)管理法，危機(jī)管理方法提供危機(jī)管理的基本法律原則和法律精神。將應(yīng)急法制納入憲法的調(diào)整范圍，明確其在我國(guó)憲政體制中的地位。要更明確地規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認(rèn)、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范；將公民對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利納入憲法之中；在憲法中，對(duì)行政緊急權(quán)的行使和最基本人權(quán)不可克減的原則進(jìn)行必要的照應(yīng)。（2）協(xié)調(diào)應(yīng)急法制對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律進(jìn)行修改,使之與危機(jī)管理基本法相協(xié)調(diào)。盡管目前我國(guó)已有《戒嚴(yán)法》、《游行示威法》、《治安管理處罰條例》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《礦山安全法》、《道路交通安全法》、《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》、《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī),但這些法律法規(guī)除《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等少數(shù)法律法規(guī)制定或修改于非典公共危機(jī)之后,基本上都是從前制定的，由于因?yàn)橐郧叭狈Υ蠓秶参C(jī)基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)，也缺乏公共危機(jī)管理思想，與新制定的危機(jī)管理基本法還是存在不協(xié)調(diào)的情況，所以還是有必要對(duì)各種應(yīng)急法律進(jìn)行清查，清理。修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。在應(yīng)急立法的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性原則的指導(dǎo)下，根據(jù)應(yīng)急管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，把經(jīng)濟(jì)類(lèi)突發(fā)事件作為一個(gè)單設(shè)類(lèi)別，對(duì)軍隊(duì)等武裝力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的地位和作用，地方政權(quán)無(wú)法行使應(yīng)急職權(quán)時(shí)應(yīng)采取的補(bǔ)救性規(guī)則，及網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急工作中的作用等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的針對(duì)性和可操作性。加強(qiáng)重要領(lǐng)域單行法的立法，完善應(yīng)急法制單行法體系。應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要出臺(tái)一些新的災(zāi)害防治法，如《臺(tái)風(fēng)防治法》、《沙塵暴防治法》等。對(duì)地震以外的其他地質(zhì)災(zāi)害也應(yīng)加強(qiáng)專門(mén)立法。為加強(qiáng)綜合減災(zāi)并進(jìn)行災(zāi)難救助，應(yīng)出臺(tái)《綜合減災(zāi)法》、《災(zāi)害救助法》等法律法規(guī)。第五，對(duì)現(xiàn)存的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行全面、系統(tǒng)的清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依照應(yīng)急法律規(guī)范的不同效力等級(jí)和一般法理，分別對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強(qiáng)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實(shí)效性。

加強(qiáng)應(yīng)急法制中的具體制度建設(shè)，包括建立健全危機(jī)管理信息公開(kāi)制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，行政緊急程序、法律救濟(jì)和對(duì)應(yīng)急法制執(zhí)行情況的監(jiān)督等制度，以及將“公平補(bǔ)償”作為目標(biāo)的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場(chǎng)機(jī)制的各種救濟(jì)制度，通過(guò)完善這些主體制度，以使應(yīng)急法制的內(nèi)容逐步完善和規(guī)范，以增強(qiáng)其對(duì)應(yīng)急機(jī)制的保障力。（3）提高應(yīng)急法制的執(zhí)行力首先，應(yīng)做好應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排。在危機(jī)的前期控制和預(yù)防、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲(chǔ)備等方面做好應(yīng)急規(guī)劃，并將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，并使應(yīng)急經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)。其次，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)案演練。應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和應(yīng)急實(shí)踐的新要求，及時(shí)修改和補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案，以增強(qiáng)其實(shí)用性，并及時(shí)出臺(tái)綜合性的應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性。另外，還需認(rèn)真開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案的演練工作，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)效性和針對(duì)性。再次，加強(qiáng)應(yīng)急主體和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。完善應(yīng)急管理