新時(shí)期特別國(guó)債申報(bào)實(shí)務(wù)

新時(shí)期特別國(guó)債申報(bào)實(shí)務(wù)01特別國(guó)債概述（一）基本概念國(guó)債是由國(guó)家為籌集財(cái)政資金而發(fā)行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時(shí)期支付利息和到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。與其他類型債券相比較，國(guó)債的發(fā)行主體是國(guó)家，具有極高的信用度。特別國(guó)債是為特定政策或項(xiàng)目發(fā)行的，不影響赤字規(guī)模和赤字率，但仍需列入國(guó)債余額限額。超長(zhǎng)期國(guó)債期限超過10年，可緩解中短期償債壓力，用于支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)。發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債可優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮穩(wěn)定器作用。從2024年開始，我國(guó)計(jì)劃連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，以支持國(guó)家重大建設(shè)。（二）發(fā)行背景為應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期的各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府曾發(fā)行了一系列國(guó)債，其中包括長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債（1998—2008年）和特別國(guó)債（1998年、2007年、2020年）。這些國(guó)債的發(fā)行，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定向好發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。1、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債從1998年至2008年，我國(guó)發(fā)行了總規(guī)模達(dá)1.13萬億元的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，主要用于投資建設(shè)領(lǐng)域。其中，8550億元計(jì)入中央財(cái)政赤字，2450億元由中央代地方發(fā)行再轉(zhuǎn)貸給地方政府逐年歸還。這些資金成為地方預(yù)算外資金，有力的支持了基建投資和穩(wěn)增長(zhǎng)。國(guó)債資金的投入建設(shè)項(xiàng)目能撬動(dòng)信貸和其他社會(huì)資本，產(chǎn)生投資乘數(shù)效應(yīng)。1998年至2002年發(fā)行的6600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債帶動(dòng)了3.28萬億元的投資規(guī)模，支撐GDP回升至8%以上。2、特別國(guó)債我國(guó)在1998年、2007年和2020年分別發(fā)行了三次特別國(guó)債。這些特別國(guó)債的用途較為廣泛，包括補(bǔ)充銀行資本金、購(gòu)買外匯以緩解流動(dòng)性過剩、抗疫支出以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，每次發(fā)行都具有專款專用的特點(diǎn)。1998年，財(cái)政部為解決銀行資本金不足，向四大國(guó)有銀行定向發(fā)行了2700億元特別國(guó)債。央行同時(shí)將存款準(zhǔn)備金率由13%降至8%，釋放了約2400億元資金，加上四大行的300億元超儲(chǔ)，用于認(rèn)購(gòu)特別國(guó)債。2007年，我國(guó)外匯儲(chǔ)備快速增加，導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣大量投放，通脹壓力上升。為提升外匯資產(chǎn)收益，適度對(duì)沖流動(dòng)性過快增長(zhǎng)，財(cái)政部發(fā)行了1.55萬億元特別國(guó)債，為國(guó)家外匯投資公司籌集資本金。2020年新冠疫情爆發(fā)，中央財(cái)政發(fā)行1萬億元抗疫特別國(guó)債以應(yīng)對(duì)沖擊。其中7000億元用于公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，3000億元用于保就業(yè)、民生和市場(chǎng)主體。表1-1我國(guó)特別國(guó)債幾次發(fā)行情況3、2024年超長(zhǎng)期特別國(guó)債為有效應(yīng)對(duì)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中的重大資金挑戰(zhàn)，2024年《政府工作報(bào)告》明確指出，將啟動(dòng)連續(xù)數(shù)年的超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行計(jì)劃，總額為1萬億元，專門用于推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略和關(guān)鍵領(lǐng)域的安全能力建設(shè)。此舉與1998年的特別國(guó)債和長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債在策略上有一定的相似性。此次發(fā)行的背景，主要基于以下幾點(diǎn)考量：首先，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，有效需求不足、產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱等問題較為突出，國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性與不確定性上升，需要加強(qiáng)宏觀逆周期調(diào)控和跨周期調(diào)節(jié)，以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。其次，財(cái)政部提出積極財(cái)政政策需適度加力，但地方政府面臨債務(wù)壓力，而中央財(cái)政有杠桿空間，因此選擇發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債作為財(cái)政策略的一部分。此外，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，以及國(guó)際環(huán)境的深刻變化，發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債不僅有助于推動(dòng)新動(dòng)能發(fā)展，還是對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的積極回應(yīng)和部署。4、政策支持根據(jù)2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，2024年的財(cái)政政策將在適度加力的同時(shí)，注重提質(zhì)增效，主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，一般預(yù)算規(guī)模比去年增加1.1萬億元，赤字率提高至3.0%，赤字規(guī)模達(dá)到4.06萬億元，比去年年初預(yù)算增加1800億元。中央預(yù)算內(nèi)投資將增加至7000億元，比上年增加200億元。第二，計(jì)劃連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，今年先行發(fā)行1萬億元。同時(shí)，新增3.9萬億元地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額。第三，繼續(xù)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，并執(zhí)行相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助政策。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付將增加至102037億元，同口徑增長(zhǎng)4.1%。在財(cái)政管理方面，中央強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政策協(xié)同，提升財(cái)政政策的質(zhì)效。要求加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益。同時(shí)，統(tǒng)籌運(yùn)用各種政策工具，以推動(dòng)政策協(xié)同共振。從政策融合的角度看，超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行將與城市更新、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新等重點(diǎn)工作緊密結(jié)合。中央財(cái)政專項(xiàng)資金將支持這些領(lǐng)域，并鼓勵(lì)地方出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，完善政策體系。（三）發(fā)展現(xiàn)狀我國(guó)先前發(fā)行的特別國(guó)債多因財(cái)政需求迫切而增發(fā)，呈現(xiàn)出“應(yīng)急”特性。例如，1998年發(fā)行的2700億元特別國(guó)債旨在補(bǔ)充銀行資本金，應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)。2020年增發(fā)的萬億元特別國(guó)債則是為了緩解新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，保障民生和基層的穩(wěn)定運(yùn)行。與之前的模式不同，中央提出將連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，更側(cè)重于“常態(tài)化”。此舉為積極財(cái)政政策定基調(diào)，提振市場(chǎng)信心，優(yōu)化中央與地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方支出壓力。常態(tài)化發(fā)行將為重大項(xiàng)目提供穩(wěn)定且持續(xù)的資金支持，緩解資金到位壓力，避免開工率低、項(xiàng)目延期等問題。增加發(fā)行頻次、建立常態(tài)化發(fā)行機(jī)制，以年為單位評(píng)估項(xiàng)目資金需求，能有效避免資金浪費(fèi)。同時(shí)，這也表明未來幾年我國(guó)將持續(xù)通過擴(kuò)大財(cái)政支出擴(kuò)大內(nèi)需，釋放積極財(cái)政政策信號(hào)，改善有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱的局面，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支撐，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心。02特別國(guó)債的申報(bào)實(shí)務(wù)（一）特別國(guó)債投向范圍此次特別國(guó)債投向按照問題導(dǎo)向、精準(zhǔn)突破、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的原則，聚焦強(qiáng)國(guó)建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中的大事難事。重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等潛在建設(shè)需求巨大、投入周期長(zhǎng)，現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，亟需加大支持力度的領(lǐng)域建設(shè)。表2-1超長(zhǎng)期特別國(guó)債重點(diǎn)支持范圍和支持（二）申報(bào)要求及時(shí)間1、申報(bào)要求特別國(guó)債要求項(xiàng)目能夠盡快開工，形成實(shí)物工作量，所以，提前謀劃合適的項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金并盡快可開工，十分重要。根據(jù)發(fā)行特別國(guó)債的意義和要達(dá)到的目的，項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)注意以下要點(diǎn)：項(xiàng)目應(yīng)列入有關(guān)規(guī)劃，原則上應(yīng)為“十四五”規(guī)劃、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批復(fù)的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃或省級(jí)規(guī)劃和相關(guān)實(shí)施方案中的重點(diǎn)項(xiàng)目。新開工項(xiàng)目要求前期研究論證充分，具備一定的前期工作基礎(chǔ)，原則上能夠在2024年底前開工建設(shè)。在建項(xiàng)目的開工時(shí)間應(yīng)在2021年1月1日之后，能在2024年形成較大實(shí)物工作量。已完工或投資完成額超80%的項(xiàng)目不得報(bào)送。嚴(yán)格落實(shí)各渠道建設(shè)資金，確保項(xiàng)目資金拼盤完整閉合。項(xiàng)目原則上為單體項(xiàng)目，確實(shí)難以明確到具體項(xiàng)目的，可以打捆報(bào)送。2、申報(bào)時(shí)間國(guó)債工作由國(guó)家發(fā)改委牽頭，3月底下發(fā)申報(bào)通知，4月底前各省要將項(xiàng)目上報(bào)，預(yù)計(jì)6月正式確定項(xiàng)目清單并下達(dá)投資計(jì)劃。根據(jù)以往國(guó)債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行批準(zhǔn)至落地用時(shí)近兩個(gè)月，采用資金直達(dá)機(jī)制、中央還本付息，以緩解地方財(cái)政收支和債務(wù)壓力，且依據(jù)各地項(xiàng)目上報(bào)情況進(jìn)行分配。（三）申報(bào)流程進(jìn)入申報(bào)期后，項(xiàng)目單位根據(jù)申報(bào)通知要求，準(zhǔn)備符合申報(bào)條件的項(xiàng)目同時(shí)從線上（國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）和線下（項(xiàng)目單行材料）兩條線進(jìn)行申報(bào)；由發(fā)改部門會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)照專項(xiàng)管理辦法和申報(bào)通知要求逐級(jí)審核、逐級(jí)上報(bào)。線上：擬申報(bào)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目基本信息，由項(xiàng)目申報(bào)單位經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)端口錄入國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，并推送至屬地發(fā)改部門；由屬地發(fā)改部門會(huì)同行業(yè)主管部門進(jìn)行篩選審核，并將最終通過審核的項(xiàng)目納入國(guó)家三年滾動(dòng)計(jì)劃庫(kù)，逐級(jí)推送。線下：項(xiàng)目業(yè)主單位準(zhǔn)備項(xiàng)目申報(bào)材料，包括資金申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）文件、真實(shí)性說明、資金承諾函等單行材料，同步報(bào)送至屬地發(fā)改部門。最終由省級(jí)發(fā)展改革部門匯總上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委進(jìn)行項(xiàng)目審核，確定支持項(xiàng)目清單。（四）申報(bào)文件及內(nèi)容1、申報(bào)文件根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，報(bào)告應(yīng)包含以下內(nèi)容：項(xiàng)目單位基本情況：包括全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成的項(xiàng)目代碼、建設(shè)必要性及可行性、建設(shè)內(nèi)容、總投資及資金來源、建設(shè)條件落實(shí)情況、項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益等。項(xiàng)目列入政府投資項(xiàng)目庫(kù)和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃：通過在線平臺(tái)，完成審批情況。申請(qǐng)投資支持的主要理由和政策依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)方案：包括項(xiàng)目建設(shè)的必要性、選址、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、工藝方案、產(chǎn)品方案、設(shè)備方案、工程方案等。項(xiàng)目投資估算：包括主要工程量表、主要設(shè)備表、投資估算表等。項(xiàng)目融資方案：包括項(xiàng)目的融資主體、資金來源渠道和方式等。具體管理辦法要求提供的其他內(nèi)容。相關(guān)附件：包括項(xiàng)目城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地審批、節(jié)能審查、環(huán)評(píng)等前期手續(xù)復(fù)印件以及資金到位情況。2、審核要點(diǎn)項(xiàng)目匯總申報(bào)單位應(yīng)當(dāng)依托在線平臺(tái)（國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)），對(duì)申請(qǐng)專項(xiàng)投資的項(xiàng)目開展審核，并對(duì)審查結(jié)果和申報(bào)材料的真實(shí)性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。審核后將符合條件的項(xiàng)目，推送至年度投資計(jì)劃申報(bào)區(qū)，上報(bào)專項(xiàng)年度投資計(jì)劃申請(qǐng)報(bào)告、績(jī)效目標(biāo)表并附項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告。審核要點(diǎn)包括：項(xiàng)目是否納入國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)和三年滾動(dòng)投資計(jì)劃；項(xiàng)目是否符合支持范圍；項(xiàng)目是否具有項(xiàng)目代碼，通過在線平臺(tái)核驗(yàn)項(xiàng)目代碼真實(shí)性以及申報(bào)材料與在線平臺(tái)上的項(xiàng)目信息是否一致；項(xiàng)目是否重復(fù)申報(bào)；項(xiàng)目單位是否被列入嚴(yán)重失信主體名單；申報(bào)投資是否符合支持標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目是否完成審批、核準(zhǔn)或備案程序；原則上支持計(jì)劃新開工、續(xù)建項(xiàng)目，不得用于已完工項(xiàng)目，計(jì)劃新開工項(xiàng)目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)是否完備，是否投資計(jì)劃一經(jīng)下達(dá)即可開工建設(shè)；地方建設(shè)資金是否落實(shí)；日常監(jiān)管直接責(zé)任單位及監(jiān)管責(zé)任人填報(bào)是否規(guī)范等。（五）申報(bào)額度及發(fā)行國(guó)家發(fā)展改革委在綜合考慮相關(guān)政策措施和具體項(xiàng)目申報(bào)情況的基礎(chǔ)上，確定各地區(qū)的年度特別國(guó)債投資計(jì)劃額度。一旦特別國(guó)債投資計(jì)劃得到批準(zhǔn)，地方發(fā)改及有關(guān)部門將根據(jù)國(guó)家的投資計(jì)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)或分解，以制定項(xiàng)目年度投資計(jì)劃。據(jù)了解，2024年將安排萬億超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金，中央和地方可能會(huì)各使用5000億。表2-2特別國(guó)債發(fā)行方式（六）申報(bào)使用及資金管理在資金使用方面，與先前發(fā)行的特別國(guó)債相比，在資金的使用目標(biāo)、使用主體以及具體用途方面有所調(diào)整。表2-3特別國(guó)債使用情況表03特別國(guó)債申報(bào)謀劃建議（一）特別國(guó)債投向范圍為了提升申報(bào)成功率并確保項(xiàng)目順利落地，針對(duì)當(dāng)前超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行狀況，建議從以下方面加強(qiáng)準(zhǔn)備工作：（一）完善項(xiàng)目清單結(jié)合特別國(guó)債投向領(lǐng)域和當(dāng)?shù)厥奈逡?guī)劃等文件，篩選出符合條件的項(xiàng)目。既要考慮2024年實(shí)施項(xiàng)目，也要編制中長(zhǎng)期申報(bào)項(xiàng)目清單，形成有序梯度。（二）推進(jìn)前期工作特別國(guó)債申報(bào)項(xiàng)目的前期工作需達(dá)到一定深度。建議計(jì)劃申報(bào)且預(yù)計(jì)在2024年開工的