行政領(lǐng)域立法檢討論文

第第頁(yè)行政領(lǐng)域立法檢討論文內(nèi)容提要：在“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的命題里，依法執(zhí)政是根本，依法立法是前提，依法行政是關(guān)鍵，公正司法是保障。建立和發(fā)展依法治國(guó)的真實(shí)前提，必須檢索和反思中國(guó)立法，對(duì)行政領(lǐng)域的立法進(jìn)行全面檢討。重申立法有限的基本理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督和制約，破除立法“本位”思想，確立立法平衡思維，摒棄法律萬(wàn)能觀念，克服立法膨脹現(xiàn)象，消除重實(shí)體輕程序的立法傾向，明確程序立法方向，樹(shù)立正確的法律制度的秩序觀，維護(hù)立法統(tǒng)一和法律穩(wěn)定，對(duì)于通過(guò)立法促進(jìn)制度文明和“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家”治國(guó)方略的實(shí)施具有重要意義。

關(guān)鍵詞：立法有限，平衡思維，立法膨脹，程序立法，立法秩序

確立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市民社會(huì)呼喚法治；依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家，政治國(guó)家推進(jìn)法治。國(guó)家和社會(huì)的法治化進(jìn)程越來(lái)越引人注目。中國(guó)的法治化需要一個(gè)根本、一個(gè)前提、一個(gè)關(guān)鍵和一個(gè)保障。執(zhí)政是根本，立法是前提，行政是關(guān)鍵，司法是保障。[1]世界各國(guó)普遍將司法視為法治實(shí)現(xiàn)的最終屏障。但中國(guó)司法的獨(dú)立、自主和中立還要經(jīng)過(guò)一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的艱難以及越來(lái)越受人關(guān)注的司法腐敗，甚至讓一部分人對(duì)司法能否擔(dān)當(dāng)保障法治的重任在相當(dāng)程度上失去信心；十幾年來(lái)，政府貫徹依法行政原則，行政管理和行政執(zhí)法的狀況有所改善，但行政的專橫和隨意遠(yuǎn)沒(méi)有根除。法治的一個(gè)主要標(biāo)志是法律規(guī)束住行政權(quán)。人們對(duì)法律能否施展出規(guī)制住桀驁不馴的行政權(quán)的能耐仍心存憂慮。也許正因?yàn)槿绱?，人們將目光聚焦在行政和司法領(lǐng)域，將法治的希望寄予行政不再專橫、司法能夠公正。盡管近幾年來(lái)，人們已經(jīng)開(kāi)始在價(jià)值意義上論及法的善惡，倡言制度文明，但相對(duì)而言，立法是人們最少考慮的領(lǐng)域。這并不意味著立法不存在令人擔(dān)憂的問(wèn)題。實(shí)際上立法領(lǐng)域存在著若干誤區(qū)，比如，立法不受監(jiān)督制約的誤認(rèn)，講求“本位”的立法思維，推崇“立法萬(wàn)能”觀念，重實(shí)體輕程序的立法傾向，立法無(wú)序和僵化的法律穩(wěn)定，等等。[2]立法上的這些誤認(rèn)、思維、觀念和傾向以及它們導(dǎo)引的立法實(shí)踐足以形成一個(gè)虛假的法治前提，使中國(guó)社會(huì)遠(yuǎn)離法治。走出立法特別是行政領(lǐng)域立法上存在的種種誤區(qū)，建設(shè)和發(fā)展真實(shí)的法治前提，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治化和推進(jìn)中國(guó)的法治化進(jìn)程具有十分重要的意義。

一

分析立法現(xiàn)象，可以將立法視為立法權(quán)的運(yùn)作過(guò)程。前資本主義時(shí)期，國(guó)家權(quán)力也包含著立法、行政與司法等權(quán)力因素，但就象征與實(shí)力而言，行政權(quán)顯著地處于主導(dǎo)地位，甚至可以認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力基本上就是行政權(quán)力。因而那個(gè)時(shí)期并不存在獨(dú)立的立法過(guò)程。近現(xiàn)代以來(lái)，隨著分權(quán)理論的成熟與實(shí)踐，以議會(huì)為主要載體的民主政治確立了立法權(quán)的榮譽(yù)和地位。在以英國(guó)為代表的國(guó)家中，立法權(quán)還曾經(jīng)歷了無(wú)上榮光的“議會(huì)至上”的時(shí)代。[3]在實(shí)行人民代表大會(huì)制度的國(guó)家，盡管立法權(quán)不一定具備相應(yīng)的政治實(shí)力，但它被視為人民主權(quán)的最直接的體現(xiàn)，甚至在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中起碼是象征性地被置于最高權(quán)力位置。當(dāng)然，無(wú)論國(guó)家權(quán)力框架如何，權(quán)力關(guān)系怎樣編織，經(jīng)驗(yàn)地看，相比較而言，行政權(quán)容易專橫，司法權(quán)容易武斷，立法權(quán)不象行政權(quán)和司法權(quán)那樣易于異化。在人們看來(lái)，立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)更令人放心。[4]這很容易地導(dǎo)致了一個(gè)危險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，好像立法權(quán)沒(méi)有被監(jiān)督和受制約的必要。在一種立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)、立法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)不能反向制約立法權(quán)的憲政體制中，[5]人民代表大會(huì)制度被視為最優(yōu)越的根本性的民主制度，如果對(duì)立法權(quán)提出質(zhì)疑，就會(huì)被指責(zé)為懷疑人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。在這樣一種制度文化環(huán)境中，存在立法權(quán)沒(méi)有必要受監(jiān)督和被制約的認(rèn)識(shí)誤區(qū)就更自然不過(guò)了。

實(shí)際上，任何一種權(quán)力都存在著濫用的潛在危險(xiǎn)，權(quán)力越集中越龐大越容易出現(xiàn)濫用，權(quán)力越與資源配置和利益安排相關(guān)聯(lián)越容易滋生腐敗。分權(quán)是減少和防止權(quán)力濫用的明智選擇，但分權(quán)體制中的各項(xiàng)權(quán)力依然存在濫用的可能，只不過(guò)行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷有更多的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。盡管分權(quán)體制中立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制比較其它權(quán)力特別是行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制而言更易于避免專制，但由于立法本身就是配置資源和安排利益的過(guò)程，立法權(quán)與其它權(quán)力相比較與資源配置和利益安排關(guān)聯(lián)最密切，因而也難以根除立法領(lǐng)域的權(quán)力濫用的可能。假設(shè)立法權(quán)濫用的潛在危險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)，完全可以套用一句流行的話，行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷不過(guò)弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源。[6]盡管立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)異化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)要少，但就權(quán)力濫用的危害而言，卻比其它兩權(quán)有過(guò)之而無(wú)不及。

在立法權(quán)居上、行政權(quán)和司法權(quán)平行在下的憲政體制中，上對(duì)下的單向監(jiān)督和平行間的相互制約是權(quán)力監(jiān)督與制約的主線。但這并不意味著立法權(quán)可以不受監(jiān)督和制約。即使是最高國(guó)家立法權(quán)也不能置身于權(quán)力監(jiān)督和制約之外，也要接受人民的監(jiān)督，承受社會(huì)輿論的批評(píng)，接納來(lái)自于公民和社會(huì)的多種方式的意愿和利益表達(dá)而形成的立法壓力。何況立法權(quán)是一個(gè)體系性的概念，在今日社會(huì)分布非常廣泛，行政機(jī)關(guān)也掌握著分量很重的立法權(quán)。[7]行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)，無(wú)論源自憲法的規(guī)定、法律的授權(quán)，還是來(lái)自立法機(jī)關(guān)的委托，都必須接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，甚至要接受來(lái)自法院的司法審查。在廣泛的行政領(lǐng)域立法中，行政與立法形影相隨使人難忘分權(quán)理論大師孟德斯鳩的諄諄告誡。[8]委任立法和行政立法的普遍存在以及政府及其部門對(duì)立法機(jī)關(guān)立法的廣泛和深入地參與、主導(dǎo)、甚至操縱，一定程度上顯示了立法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合，威脅了自由和瓦解著法治，促使人們形成立法有限的認(rèn)識(shí)。任何權(quán)力都是有限的，這是一個(gè)極為普通的憲政觀念?！傲⒎ㄓ邢蕖睉?yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)立法觀念，立法權(quán)在人民權(quán)力甚至公民權(quán)利面前都具有相當(dāng)?shù)挠邢扌?。[9]

法治時(shí)代風(fēng)行權(quán)力制約精神，立法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)奉行有限主義。[10]立法有限，意味著對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督和制約。1、有效監(jiān)督和制約立法權(quán)，必須確立進(jìn)步的立法觀念，比如善法觀念、平衡觀念、效益觀念等。善法觀念指示著立法的基本走向，立法發(fā)展制度應(yīng)當(dāng)代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，代表先進(jìn)文化進(jìn)步的方向，代表人民根本的利益趨向；平衡觀念指導(dǎo)著立法權(quán)的運(yùn)作過(guò)程，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)成為利益平衡和價(jià)值衡平的過(guò)程；效益觀念指引著立法權(quán)的功利考慮，立法對(duì)自由的摯愛(ài)、對(duì)法律權(quán)威的偏愛(ài)以及立法節(jié)制將促進(jìn)立法效益的實(shí)現(xiàn)。2、增強(qiáng)對(duì)立法權(quán)監(jiān)督與制約的有效性，必須預(yù)定一系列的原則，比如法治原則、民主原則、科學(xué)原則。[11]法治原則尊崇憲法的最高權(quán)威，維護(hù)法制的統(tǒng)一，關(guān)心自由、平等和人權(quán)；民主原則強(qiáng)調(diào)參與、爭(zhēng)論和妥協(xié)，“多數(shù)決”以使立法接近民意，“尊重少數(shù)”以避免立法領(lǐng)域的多數(shù)專制；[12]科學(xué)原則提倡注重經(jīng)驗(yàn)和理性，減少立法過(guò)程中的主觀臆測(cè)和長(zhǎng)官意志，重視由本土資源或地方知識(shí)描繪的立法背景。3、實(shí)現(xiàn)對(duì)立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須預(yù)設(shè)一定的程序，從立法規(guī)劃，提出法案，審議法案，通過(guò)法案，到公布法。通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義，不再是一個(gè)單純的司法命題，在廣泛的立法和行政包括行政立法領(lǐng)域，程序已顯示出通過(guò)控權(quán)促使立法和行政接近正義的重要價(jià)值。立法遵循預(yù)設(shè)程序，防止在表述和展現(xiàn)利益關(guān)系過(guò)程中偏離原則、迷失方向。4、加強(qiáng)對(duì)立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須設(shè)定一系列制度，比如立法復(fù)議制度、違憲審查制度、備案審查制度等，[13]以制度歸束立法權(quán)，防止立法權(quán)異化，校正變形的立法過(guò)程和走樣的立法結(jié)果。5、促進(jìn)對(duì)立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須建立一種有效機(jī)制，使各種立法監(jiān)督制度特別是違憲審查制度產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)。展望憲政革新和發(fā)展的未來(lái)，法院針對(duì)立法的監(jiān)督或者憲法委員會(huì)或者憲法法院運(yùn)轉(zhuǎn)違憲審查制度監(jiān)督立法的機(jī)制會(huì)成為權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的重要方面。

二

權(quán)力與權(quán)利是立法主要考量的兩項(xiàng)要素和經(jīng)常面對(duì)的一對(duì)關(guān)系。建國(guó)近30年的時(shí)間里，立法甚至最高層級(jí)的立法冷淡了權(quán)利而過(guò)分偏向了權(quán)力。[14]所以三十幾年后人們對(duì)中國(guó)法制反思的結(jié)論之一是，中國(guó)的立法和制度奉行“國(guó)家至上”和“權(quán)力本位”，法律所偏向的權(quán)力無(wú)視被立法淡視了的權(quán)利，甚至對(duì)法律也沒(méi)有給予應(yīng)有的尊重，從而使中國(guó)社會(huì)最終走向一種權(quán)力社會(huì)。改革開(kāi)放結(jié)束著一個(gè)時(shí)代并開(kāi)始了新的時(shí)代，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的20多年里，立法給予權(quán)利以越來(lái)越多的關(guān)切，1982年憲法將關(guān)于公民的基本權(quán)利的宣告置于宣示國(guó)家權(quán)力之前，改變了以往國(guó)家權(quán)力和公民義務(wù)置于公民權(quán)利之前的憲法內(nèi)容的布局，并豐富了公民權(quán)利與自由的內(nèi)容，開(kāi)啟了立法重視權(quán)利的風(fēng)氣，1989年出臺(tái)了“民告官”的行政訴訟法，確立了中國(guó)司法審查制度，1995年國(guó)家賠償法頒行，從根本上否定了權(quán)力違法免責(zé)的特權(quán)，1996年行政處罰法開(kāi)始了對(duì)最容易侵害公民權(quán)利與自由的行政處罰權(quán)的全面的法律規(guī)制，近十幾年來(lái)全社會(huì)關(guān)愛(ài)人權(quán)的熱情深深地感染著高層次的立法，控束行政權(quán)的行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法會(huì)在不久的將來(lái)陸續(xù)面世，立法并已經(jīng)開(kāi)始改變那種重視實(shí)體輕視程序的立法習(xí)慣，越來(lái)越多的程序立法表明了控制權(quán)力和保障權(quán)利的立法思想。控制權(quán)力和保障權(quán)利的立法思想為人們描繪著由權(quán)力社會(huì)走向權(quán)利社會(huì)的明朗前景。

權(quán)力與權(quán)利之間明顯的強(qiáng)弱對(duì)比，使控制權(quán)力和保障權(quán)利的立法思路和傾向更符合法治的精神和要求。當(dāng)然，不能將權(quán)利服從權(quán)力簡(jiǎn)單地視為人治，也不要把權(quán)力臣服于權(quán)利簡(jiǎn)單地講成法治。法治既保障自由，亦確立權(quán)威。既不讓權(quán)威侵越自由，亦不許自由損害權(quán)威。權(quán)威與自由并重，這是法治的精義所在。權(quán)力與權(quán)利不會(huì)是絕對(duì)對(duì)立的，兩者應(yīng)該可以歸于法治的旗下，建立一種不分主次的平衡關(guān)系，在相互尊重、相互制約、相互促進(jìn)中走向統(tǒng)一。反思以往，否定“權(quán)力本位”的立法傾向，不一定非要反構(gòu)“權(quán)利本位”的立法思維。[15]立法可以將權(quán)利置于權(quán)力之前給予特別的關(guān)懷，但不必把權(quán)利擺在權(quán)力之上，讓權(quán)力低權(quán)利一等，從而分別兩者的法律地位，祈望這種地位的分別能夠?qū)?quán)利置于安全的境地，避免權(quán)力的侵?jǐn)_和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障。如同“權(quán)力本位”的立法思路導(dǎo)致立法在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上失度從而犧牲了自由一樣，無(wú)法保證“權(quán)利本位”的立法思維不會(huì)引致立法在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上的另種失度從而損傷權(quán)威。立法應(yīng)當(dāng)走出兩類“本位”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹(shù)立和強(qiáng)化立法平衡觀念，[16]在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上權(quán)衡左右，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的制度上的平衡。

立法是一個(gè)利益和價(jià)值主導(dǎo)的過(guò)程，是立法者進(jìn)行價(jià)值判斷和選擇的過(guò)程。立法過(guò)程關(guān)涉到的價(jià)值構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的體系，其中平等、自由、人權(quán)、秩序、公平、效率等是立法關(guān)注的基本價(jià)值。立法過(guò)程的價(jià)值判斷和選擇應(yīng)當(dāng)有一個(gè)基本取向，不同的立法或不同時(shí)期的立法，價(jià)值取向會(huì)有所不同。比如公平與效率，是立法價(jià)值選擇中既相互聯(lián)系又常有矛盾的一對(duì)范疇，盡管追求效率有時(shí)要犧牲公平，維護(hù)公平有時(shí)要失去效率，但從理論走入生活的公平和效率常常會(huì)共存和互補(bǔ)。是確立效率優(yōu)先還是確定公平優(yōu)位，就體現(xiàn)了不同的立法價(jià)值取向。當(dāng)然，立法過(guò)程涉及的每一項(xiàng)價(jià)值也須區(qū)分不同層面，比如思想自由與言論自由、機(jī)會(huì)平等與分配平等、政治人權(quán)與經(jīng)濟(jì)人權(quán)等，不同層面的同一類價(jià)值在立法中的地位也會(huì)有所不同，立法的價(jià)值取向不應(yīng)是單一和機(jī)械的，而應(yīng)是復(fù)合式的和有機(jī)的。但是，任何一種立法價(jià)值取向都不能違反立法平衡的思維定勢(shì)。立法的平衡思維將引導(dǎo)立法對(duì)平等、自由、秩序、公平、效率等價(jià)值同考并慮，實(shí)現(xiàn)立法上的價(jià)值兼顧。[17]立法上的價(jià)值兼顧不是簡(jiǎn)單的同等考量，也不是建構(gòu)立法價(jià)值的主附關(guān)系，而是立法價(jià)值選擇上的平衡理念。評(píng)估立法質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)是看立法是否實(shí)現(xiàn)了上述價(jià)值的相互依存和有機(jī)結(jié)合。

克服立法中的本位意識(shí)，發(fā)展立法平衡思維，需要立法特別是行政領(lǐng)域的立法更新利益觀念，立法中的利益安排不再是機(jī)械地遵循國(guó)家、集體、個(gè)人的依次排序，公益應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)，私益也應(yīng)當(dāng)獲得保障，由于公共權(quán)力的優(yōu)越而使公益處于優(yōu)位，并不意味著當(dāng)公益與私益相矛盾時(shí)必定犧牲私益。當(dāng)然，也不能因?yàn)槿鐣?huì)認(rèn)真看待權(quán)利而在公益與私益比較中過(guò)于看重私益。討論權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系最終是要在利益爭(zhēng)執(zhí)中展開(kāi)。立法中掂量權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，平衡思維具有重要意義。理論上認(rèn)為權(quán)力應(yīng)是公共利益的代表，不應(yīng)與地方和部門的狹隘利益相牽連。如果立法尤其是行政領(lǐng)域立法實(shí)踐中對(duì)權(quán)力作出制度性安排時(shí)牽扯進(jìn)了不正當(dāng)?shù)牡胤嚼婊虿块T利益，將或者使公益處于被侵蝕的境況或者置私益于危險(xiǎn)境地或者使兩者同時(shí)面臨不利處境。實(shí)踐立法平衡思想，必須清除立法中的地方主義和部門主義，消除地方和部門的狹隘的利益觀念。

三

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法律為其確立交易和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，政府行為需要法律為其提供實(shí)體和程序規(guī)范，伴著政治民主化的不斷進(jìn)展，政治生活也逐步被納入法治的視野之下，隨著對(duì)傳統(tǒng)文化的深入反思，在人們的思維層面上法律信仰已漸漸萌發(fā)。法律正以前所未有的強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)作用于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面。法律的這種強(qiáng)勁勢(shì)態(tài)表現(xiàn)為法律文件的鋪天蓋地，幾百部法律、上千部行政法規(guī)、成千部地方性法規(guī)、不計(jì)其數(shù)的行政規(guī)章，[18]正左右著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活、政府的行政行為甚至人們的思想觀念。當(dāng)然，不能天真地認(rèn)為這就是一種法治現(xiàn)象，相反，人們已經(jīng)深切地感觸到立法的膨脹并對(duì)立法膨脹及其引發(fā)的問(wèn)題表現(xiàn)出憂慮。

政府及其行政部門為加強(qiáng)管理和執(zhí)法力度，通過(guò)立法尋求管理和執(zhí)法依據(jù)，起初被認(rèn)為是行政領(lǐng)域消除人治思想、張揚(yáng)法治觀念的表現(xiàn)，近幾年來(lái)人們才意識(shí)到政府及其部門經(jīng)常想方設(shè)法據(jù)此擴(kuò)張管理權(quán)限并對(duì)地方或部門利益作出特殊安排。行政領(lǐng)域的立法過(guò)多地從政府甚至行政部門角度出發(fā)，把立法當(dāng)作謀求有效管理的手段，沒(méi)有去充分考慮社會(huì)對(duì)法律資源的需求，也沒(méi)有充分注意立法后法所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系能否健康發(fā)展，沒(méi)有把公民權(quán)利和社會(huì)自由擺在應(yīng)有位置，甚至沒(méi)有把公共利益擺在應(yīng)有的位置；行政領(lǐng)域的立法還被當(dāng)作謀取權(quán)力和利益的手段，政府及其部門不是站在國(guó)家或政府的高度上在立法中衡量各種利益關(guān)系，而是過(guò)分地看重地方或部門的權(quán)力和利益，從而導(dǎo)致把應(yīng)該考慮進(jìn)來(lái)的拋棄在立法之外，把不應(yīng)該考慮的想方設(shè)法納入立法考慮之中，甚至以地方或部門利益為核心在立法中作出特殊的利益安排，最終導(dǎo)致政府或部門在立法中爭(zhēng)權(quán)限、劃地盤，[19]疏通各種立法環(huán)節(jié)，行政部門甚至繞過(guò)政府法制工作機(jī)構(gòu)直接公關(guān)、游說(shuō)人大，將在政府環(huán)節(jié)上無(wú)法過(guò)關(guān)的不必要的權(quán)力要求和不正當(dāng)?shù)睦嬉笸ㄟ^(guò)人大反映進(jìn)立法中。[20]擴(kuò)張權(quán)力和追逐利益，引導(dǎo)地方和部門步入了一個(gè)立法誤區(qū)，從而導(dǎo)致了地方立法和部門立法的極度膨脹。立法膨脹從某種意義上講也是“法律萬(wàn)能觀”所致。“法律萬(wàn)能觀”認(rèn)為法律能夠規(guī)制方方面面，廣泛和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的一切問(wèn)題可以因?yàn)榉傻拇嬖诙卸?。因而凡事必立法，由此產(chǎn)生歐美式的法化現(xiàn)象。[21]

立法膨脹帶來(lái)了一系列的負(fù)面效應(yīng)。首先，并不是所有立法都是基于社會(huì)需求，相當(dāng)數(shù)量的立法并沒(méi)考量立法供給與社會(huì)需求的關(guān)系，立法不是以社會(huì)需求為基礎(chǔ)和原動(dòng)力，而是盲目追求“大而全且快”，立法上建立完整法律體系甚至提出建立完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系、為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活提供充足的法律制度資源等主觀愿望與立法必要性有很大出入，倉(cāng)促立法和膨脹立法可能造成立法資源和制度資源的浪費(fèi)；[22]其次，并不是所有的立法都能增進(jìn)人們的利益，相當(dāng)數(shù)量的立法產(chǎn)出了這樣的法條：它們制造著特權(quán)和不平等，抵銷著已經(jīng)為憲法或其它法律宣告的權(quán)利，扼制著自由、生機(jī)和創(chuàng)造力，抑制著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的效率，用壁壘和封鎖分割著市場(chǎng)，不厭其煩和不計(jì)成本地加重社會(huì)負(fù)擔(dān)并麻煩著人們的生活。[23]這樣的法條越多，人們生活中的麻煩就越多；再次，并不是所有的法律都能產(chǎn)生實(shí)效，相當(dāng)數(shù)量的立法還給法律體系制造了麻煩，立法沖突與立法膨脹相伴而生，當(dāng)法的統(tǒng)治已變成法的傾盆大雨時(shí)，法律適用將遭遇麻煩。[24]法律體系龐雜，法律規(guī)范浩繁，人們遵守法律也會(huì)遇到難題，甚至發(fā)生“制定的準(zhǔn)則越多，違反準(zhǔn)則的人就越多”的現(xiàn)象?？梢赃@樣認(rèn)為，立法膨脹使得法律實(shí)效與法律數(shù)量之間呈現(xiàn)為一種遞減律或耗散律。[25]又次，并不是所有的法律都為人們所認(rèn)可和信賴，相當(dāng)數(shù)量的法條因利益沖突為人們消極抵制，也有相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)范因無(wú)實(shí)效而失去人們的信任，法律因立法膨脹、法條沖突、規(guī)范失效而一定程度上減弱和喪失權(quán)威，從而消蝕了人們本不成熟的法律信仰。

走出立法膨脹的誤區(qū)，必須明確一些認(rèn)識(shí)。法不等于法治，法與法治之間有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。有了法，即使法產(chǎn)生了實(shí)效，也不一定走向法治。那種不管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律、不講人民利益最高原則和人權(quán)保障原則、放任權(quán)力擴(kuò)張和蠻橫、容許特權(quán)存在和肆虐的法，永遠(yuǎn)是遠(yuǎn)離法治的。立法應(yīng)當(dāng)講求人文精神和立法倫理，“惡法非法”應(yīng)當(dāng)成為一種立法觀念，立法不懈追求制度文明，才能為法治提供真實(shí)的前提。立法講求人文關(guān)懷和倫理水準(zhǔn)，必須做到寬容立法，立法寬容意味著對(duì)人性和自由的尊重。[26]法并不是越多越好，法再多，由于立法不考慮執(zhí)法而有法難依，由于執(zhí)法不尊重立法而有法不依，立法既減低效益又缺失權(quán)威。立法也應(yīng)當(dāng)講求產(chǎn)出和收益，講求立法成本和經(jīng)濟(jì)分析，“立法效益”應(yīng)當(dāng)成為一種立法觀念。立法求真，反映規(guī)律，立法求善，體現(xiàn)民意，立法求美，尋求統(tǒng)一，立法求效，追求效益，而不刻意求多，立法膨脹反而會(huì)影響立法的真、善、美、效，損傷法治的真實(shí)前提。

四

法律制度包含著理念和精神、原則和規(guī)則、實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范等內(nèi)容。就立法特征講，英美法系國(guó)家注重程序立法，而大陸法系國(guó)家傾向?qū)嶓w立法，當(dāng)然這僅是相對(duì)而言。從立法發(fā)展看，兩大法系的立法特點(diǎn)正趨向融合。中國(guó)立法長(zhǎng)期以來(lái)遵循著重實(shí)體立法輕程序立法的傳統(tǒng)。[27]形成重實(shí)體輕程序的立法傾向緣于立法在程序問(wèn)題上的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤點(diǎn)。

一是長(zhǎng)期以來(lái)程序被理解為司法或訴訟程序。[28]將程序狹隘地限定為司法或訴訟程序，直接影響了中國(guó)程序法治的進(jìn)程，導(dǎo)致了立法和行政領(lǐng)域的程序虛無(wú)主義。從1979年到1989年，十年多些的時(shí)間構(gòu)筑了較為完整的訴訟法體系。但立法很少對(duì)行政管理和執(zhí)法給予程序方面的制度要求。直到行政訴訟法實(shí)施以后，法院將行政程序是否合法作為司法審查的重要方面，并同事實(shí)證據(jù)、法律適用、行政權(quán)限幾乎相提并論，立法才對(duì)行政程序予以關(guān)注，行政程序才真正被納入程序法治的范疇。自1990年代始，程序方面的立法進(jìn)展很快，1996年出臺(tái)的行政處罰法被認(rèn)為是行政程序立法的里程碑，正在醞釀中的行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法也被認(rèn)為主要是程序方面的立法，可以預(yù)言，行政程序方面的法律在不久的將來(lái)能夠走向統(tǒng)一。改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)程序法的錯(cuò)誤定位，將推動(dòng)程序立法的全面進(jìn)步。

二是將程序理解為實(shí)體的附屬。[29]行政程序立法落后于行政實(shí)體立法，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這一事實(shí)的長(zhǎng)期存在還緣于立法上將程序附屬于實(shí)體的一貫認(rèn)識(shí)。在對(duì)權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)、違法責(zé)任等實(shí)體內(nèi)容作出立法配置時(shí)附帶著對(duì)行政程序作出一些立法安排，主要局限于步驟、形式、期限等程序因素的規(guī)定，在立法認(rèn)識(shí)上，程序相對(duì)于實(shí)體而言如同手段之于目的或方式之于目標(biāo)。將程序簡(jiǎn)單地視為實(shí)體內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的手段或方式，直接影響到程序立法的思路，并全面導(dǎo)致了行政領(lǐng)域的程序工具主義。近些年來(lái)，程序法被提升到“準(zhǔn)憲法”的地位，“通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義”的判斷得到廣泛認(rèn)同，立法與執(zhí)法逐步擺脫程序工具主義，以及程序法治與控權(quán)和人權(quán)保障的關(guān)聯(lián)，促進(jìn)了訴訟法內(nèi)涵的深化和程序法范圍的擴(kuò)展。

自然正義原則和正當(dāng)法律程序原則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成現(xiàn)代程序法的基本內(nèi)容并引領(lǐng)程序方面的立法發(fā)展。[30]在英國(guó)，凡存在權(quán)力的地方，無(wú)論權(quán)力是由法院、行政機(jī)關(guān)還是由行政裁判所或者某些社會(huì)團(tuán)體行使，都需要自然正義原則的看管；在美國(guó)，憲法第5修正案和第14修正案規(guī)定的內(nèi)容基本相同，但它們的歷史背景不同。前者是個(gè)人對(duì)抗聯(lián)邦政府非法行為的權(quán)利保障，后者則是保護(hù)個(gè)人權(quán)利不受州政府的非法干涉。歷史地看，自然正義原則和正當(dāng)法律程序原則以及它們指導(dǎo)下發(fā)展起來(lái)的行政程序法律制度融會(huì)著權(quán)力控制的理念和人權(quán)保障的精神，從而構(gòu)成了法治國(guó)家的基礎(chǔ)。在國(guó)家法治化進(jìn)程中，克服落后的程序思想，強(qiáng)化現(xiàn)代程序意識(shí)，促進(jìn)程序立法與法治、控權(quán)、人權(quán)保障的緊密聯(lián)系，具有十分重要的意義。程序立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)幾個(gè)基本面向：面向法治目標(biāo)，面向?qū)嶓w規(guī)范，面向權(quán)力控制，面向權(quán)利保障?，F(xiàn)代程序思想指導(dǎo)下的程序立法將生成程序性權(quán)利義務(wù)，知情權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等程序性權(quán)利將有利于公民、法人抵抗不法權(quán)力的侵害，維護(hù)自身權(quán)益；與知情權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等程序權(quán)利相對(duì)應(yīng)的程序性義務(wù)將有助于促進(jìn)對(duì)行政權(quán)的約束和控制，以及對(duì)權(quán)利的充分尊重和有效保障。

程序立法原則展現(xiàn)程序法治精神。程序立法所應(yīng)遵循的民主原則、公正原則和效率原則，恰是現(xiàn)代法治精神和人權(quán)理念的深刻體現(xiàn)。[31]

民主原則是程序設(shè)計(jì)和程序法制化的基本原則。不講民主原則的程序往往遠(yuǎn)離控權(quán)精神和人權(quán)理念，以往阻礙公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序壁壘在現(xiàn)行行政法中尚有殘存，它們無(wú)論如何也無(wú)法與控權(quán)和人權(quán)等概念相聯(lián)系。公開(kāi)、參與和制約構(gòu)成民主原則的最低要求，公開(kāi)被認(rèn)為是程序法制的新的民主增長(zhǎng)點(diǎn)，程序如果允許暗想操作，權(quán)利將會(huì)處于一種不安全的境地，這將意味著對(duì)民主的背叛；參與使民主具有程序性，參與中的對(duì)話和溝通使相互關(guān)系的形成和發(fā)展具有建設(shè)性；制約是民主內(nèi)含著的意思，沒(méi)有制約便沒(méi)有民主，沒(méi)有在公開(kāi)背景下、在參與當(dāng)中形成的弱者借助程序?qū)?qiáng)者的制約，就沒(méi)有真正的程序民主。

公正原則是程序立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。公正是程序的生命，不講公正的程序難負(fù)推進(jìn)法治進(jìn)程和促進(jìn)人權(quán)保障的使命。公正的程序必然內(nèi)含著排除外來(lái)干擾的機(jī)制，它約束著權(quán)力依法律規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)法定因素與法外因素區(qū)別對(duì)待，無(wú)差別地面向相對(duì)人，并且類似情形產(chǎn)生類似處理，不偏不倚達(dá)成公平。程序立法的公正原則還意味著程序措施應(yīng)當(dāng)與實(shí)現(xiàn)的目的之間具有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系，程序的設(shè)立與運(yùn)轉(zhuǎn)既不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益而限制和損害個(gè)體的權(quán)益，亦不能過(guò)分看重個(gè)體權(quán)益的保障而忽視公共利益或?qū)⑵鋽[在次要位置。當(dāng)為實(shí)現(xiàn)某種利益而需要損害另外權(quán)益，主要是為實(shí)現(xiàn)公共利益而需要損害個(gè)體權(quán)益時(shí)，一般應(yīng)采用“最低損害加相應(yīng)補(bǔ)償”的辦法。

效率原則也是程序立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。效率是現(xiàn)代行政的重要特征和生命基礎(chǔ)，通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)效率是行政法制的合理選擇。效率原則既要從程序推進(jìn)行政收益最大化或者行政投入最小化方面理解，又要從程序便于相對(duì)人主張和實(shí)現(xiàn)權(quán)益以及有效實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障等方面加以體現(xiàn)。效率原則與民主、公正原則可以并行不悖，陳舊的程序觀念常常犧牲了民主和公正并不見(jiàn)得實(shí)現(xiàn)了效率，[32]現(xiàn)代程序意識(shí)消解著它們之間的對(duì)立和不合諧而促進(jìn)著它們的協(xié)調(diào)和發(fā)展。

程序制度支持程序法治原則。自然正義原則獲得回避、聽(tīng)證制度的支持從而實(shí)現(xiàn)了自己不能做自己案件的法官和公正聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的基本要求，因而具有了現(xiàn)實(shí)價(jià)值。只有建立和完善制度支持系統(tǒng)，程序立法和程序法治所遵循的民主原則、公正原則和效率原則方能具有實(shí)踐意義。一定的程序制度對(duì)應(yīng)一定的程序原則，一項(xiàng)程序制度也可能是幾項(xiàng)程序原則的具體展現(xiàn)?？疾焓澜绺鲊?guó)程序立法，可以確定如下程序制度與程序的民主、公正、效率原則密切關(guān)聯(lián)：1、公開(kāi)是一項(xiàng)重要的程序制度，它既是民主化的前提，又是程序公正原則實(shí)現(xiàn)的重要保證。公開(kāi)制度是現(xiàn)代程序的基本特征和主要標(biāo)志，沒(méi)有制度化的公開(kāi)便無(wú)真正的相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與和針對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督；2、告示制度是公開(kāi)制度的自然延伸，是對(duì)公民知情權(quán)的回應(yīng)，是自然正義原則的體現(xiàn)，[33]是民主和公正的保障。告知權(quán)利和明示理由，有利于相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與和監(jiān)督，有利于維護(hù)和保障相對(duì)人的權(quán)益；3、回避制度是避免自己成為自己案件的法官以實(shí)現(xiàn)最低限度的公正的制度，它不僅是一項(xiàng)司法程序制度，也是一項(xiàng)支持公正原則的行政程序制度。它能夠維持相對(duì)人對(duì)行政的基本信任并使相對(duì)人對(duì)實(shí)現(xiàn)公正保持信心；4、聽(tīng)證制度是促進(jìn)權(quán)力者有效聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)的制度，它對(duì)應(yīng)相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、質(zhì)證權(quán)等防護(hù)性權(quán)利，有利于弄清事實(shí)和明辨是非從而消除各種對(duì)相對(duì)人的不利，有利于促進(jìn)行政過(guò)程中的對(duì)話和溝通；5、時(shí)效制度致力于促進(jìn)行政效率，迅速、及時(shí)、準(zhǔn)確是程序效率原則的基本要求，不僅如此，它還與公正原則相關(guān)聯(lián)，因?yàn)椤把诱`正義就是抹煞正義”[34]，推遲公正就是踐踏公正；6、順序制度是形成和穩(wěn)定行政過(guò)程的重要制度，它能夠消除程序上的隨意性從而使行政過(guò)程不再捉摸不定，既有利于摒棄因程序隨意而產(chǎn)生的不公正，又有利于實(shí)現(xiàn)效率。程序制度之于程序原則和程序法治的意義表明，只有重視程序立法，通過(guò)程序立法建立和完善程序制度支持系統(tǒng)，才能促進(jìn)程序民主、公正和效率原則的實(shí)現(xiàn)，才能使程序法治和整個(gè)法治融會(huì)平衡精神，通過(guò)控權(quán)表示對(duì)行政法領(lǐng)域人權(quán)的關(guān)懷。

五

法律制度應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、普遍性，秩序性也是法律制度的一個(gè)重要特征。法律制度的秩序性是一國(guó)法律體系一體化的重要保障，而法律體系的一體化是一個(gè)國(guó)家法治走向成熟的主要標(biāo)志。建立和發(fā)展有秩序的法律體系，主要取決于立法的統(tǒng)一和法律的穩(wěn)定，它們對(duì)于一個(gè)國(guó)家的法治化進(jìn)程具有重要意義。

法律制度的秩序性要求立法的統(tǒng)一性。任何國(guó)家的立法都將造就一個(gè)法律體系，它可能是完整統(tǒng)一的，也可能是龐雜無(wú)序的，還可能是支離破碎的。法律體系呈何種情形取決于憲法威力、立法觀念、立法權(quán)限、利益導(dǎo)向等因素。立法不尊憲法威嚴(yán)，立法觀念水平參差，立法權(quán)限雜亂無(wú)章以及立法過(guò)程中的不正當(dāng)利益的驅(qū)使，必然導(dǎo)致法律體系紊亂、法律規(guī)范沖突，破壞法律體系的一體化。

突出憲法的法源性質(zhì)和核心地位，強(qiáng)調(diào)憲法的管理職能和司法功能，[35]發(fā)揮憲法在立法中的支配和統(tǒng)率作用，維持立法領(lǐng)域的基本秩序，是實(shí)現(xiàn)立法統(tǒng)一性和法律秩序性的根本保障。法律體系呈金字塔形，憲法位于塔頂，具有理論上不存爭(zhēng)議的最高地位和最高效力，其管理職能的效力應(yīng)當(dāng)能夠建立和維系法律體系的基本秩序。但長(zhǎng)期以來(lái)，憲法在立法實(shí)踐中的作用比較模糊，“根據(jù)憲法，制定本法”基本上流于形式，偏離憲法基本精神或者對(duì)憲法基本內(nèi)容（比如公民基本權(quán)利等）進(jìn)行折扣甚至成為立法通病。強(qiáng)化憲法的管理功能并實(shí)現(xiàn)憲法司法化，將恢復(fù)憲法對(duì)立法的權(quán)威，以憲法權(quán)威肅立統(tǒng)一的立法秩序。

擺脫陳舊立法觀念的束縛，保持立法理念的不斷更新和立法觀念的同步發(fā)展，是促進(jìn)立法有序和實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的重要保證。立法觀念決定立法者的境界和立法水平。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)立法中的法律工具主義意識(shí)很濃，法律規(guī)范里漫溢著濃厚的“官本位”和“義務(wù)本位”觀念。隨著立法中控權(quán)觀念的植入和平衡觀念的不斷創(chuàng)新，立法特別是行政領(lǐng)域立法的內(nèi)容和精神有了根本性的轉(zhuǎn)變。行政領(lǐng)域的立法以平衡觀念為指導(dǎo)，逐漸淡化和消除“權(quán)力本位”觀念，推動(dòng)行政法制度逐步向善。立法必須建立和遵從等級(jí)效力觀念，實(shí)踐效力等級(jí)原則，下位階法應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)上位階法，立法應(yīng)當(dāng)率先垂范實(shí)踐“越權(quán)無(wú)效”的觀念。立法應(yīng)當(dāng)貫徹人文精神和效益觀念以推進(jìn)制度文明，制度不能泯滅人性和束縛人的自主性，不能制造特權(quán)和差別對(duì)待，不能產(chǎn)生和慫恿無(wú)用、浪費(fèi)和低效。觀念統(tǒng)一是立法步調(diào)一致和國(guó)家法制統(tǒng)一的基本保證。無(wú)論中央立法還是地方立法，也不論人大立法還是政府參與立法或是自行立法，都應(yīng)當(dāng)觀念并行一律，包括行政領(lǐng)域的準(zhǔn)立法，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和發(fā)展憲政和人權(quán)觀念。

合理配置和調(diào)適立法權(quán)限，為每一項(xiàng)立法權(quán)準(zhǔn)確定位，理順和重建立法權(quán)之間的相互關(guān)系，是建立、維持立法秩序和實(shí)現(xiàn)法律協(xié)調(diào)性的基本保障。立法權(quán)的交叉、重疊和各自為政，必然導(dǎo)致立法沖突與法律不一致、規(guī)范相抵觸。立法應(yīng)當(dāng)建立起制度化的分工，明確中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在立法領(lǐng)域的關(guān)系，特別是在委任立法領(lǐng)域，必須建立有效的委任立法約束機(jī)制，[36]在法律起草、法律解釋等立法環(huán)節(jié)上也應(yīng)逐步明確合理分工與制約關(guān)系，以消彌立法各方面的不和諧音符。

正確處理各種利益關(guān)系，消除與地方主義和部門主義糾纏不清的利益追逐，強(qiáng)調(diào)立法配置資源和安排利益的正當(dāng)性，是消除立法沖突和實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的關(guān)鍵所在。立法應(yīng)以人民利益為本，以公共利益為重，以多元利益的妥協(xié)為基調(diào)，而不應(yīng)摻雜狹隘的利益考慮。但長(zhǎng)期以來(lái)，工商行政部門與技術(shù)監(jiān)督部門在“假”與“偽”的區(qū)別上較勁、農(nóng)業(yè)部門與林業(yè)部門在“干果”和“鮮果”的管轄上較真、水利部門與礦管部門就河沙采用的管轄權(quán)爭(zhēng)論不休，等等，制造了大量的立法“撞車”和規(guī)范性文件“打架”現(xiàn)象，都是部門利益在作怪。這種行政領(lǐng)域立法上爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象不僅影響了立法形象，而且混亂了立法秩序和法律體系。消除立法特別是行政立法中的不純正的立法動(dòng)機(jī)，逐步克服爭(zhēng)權(quán)奪利、劃割地盤、瓜分利益等立法傾向，將有利于法制統(tǒng)一化運(yùn)動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)法律的秩序化和法律體系的一體化。

法律制度的秩序性要求法律的穩(wěn)定性。實(shí)際上，道德規(guī)范、習(xí)慣風(fēng)俗等，其穩(wěn)定性并不弱于法律制度。法律制度的穩(wěn)定性主要是講法律不能朝令夕改，特別是指不依領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不依領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。法律制度的穩(wěn)定性自然要求立法穩(wěn)定，消除純粹由人的因素引發(fā)的法律變動(dòng)。但是，任何一項(xiàng)立法都不會(huì)是完美無(wú)缺的。一項(xiàng)看起來(lái)近乎完善的立法，在實(shí)踐中也可能顯露出漏洞、有失偏頗或者欠缺操作方面的考慮。所以法律的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)是再正常不過(guò)的立法現(xiàn)象了。一項(xiàng)立法出臺(tái)，人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)同其權(quán)威，但這并不意味著一片贊美之詞，容不得討論和批評(píng)。“法治原則允許并要求批評(píng)法律，政府不能認(rèn)為批評(píng)法律就是破壞法律權(quán)威，用法律原則壓制法律批評(píng)，法律最高權(quán)威不能成為權(quán)威主義?！盵37]立法者亦不能認(rèn)為法律出臺(tái)即萬(wàn)事大吉，而應(yīng)當(dāng)樂(lè)于注視法律的運(yùn)動(dòng)過(guò)程和狀態(tài)，慣于發(fā)現(xiàn)法的不足和缺陷，傾心感觸時(shí)勢(shì)的發(fā)展變化以及社會(huì)變化發(fā)展對(duì)立法的需求，推動(dòng)立法與時(shí)同行、與勢(shì)俱進(jìn)，善于捕捉立法與執(zhí)法之間的不和諧的音符，并及時(shí)將法律的修改、補(bǔ)充、解釋和廢止提上議事日程。[38]

警權(quán)中“收容審查”的權(quán)力曾對(duì)人權(quán)構(gòu)成極大的威脅，多年來(lái)為社會(huì)廣泛關(guān)注，出于人權(quán)保障的考慮，通過(guò)修改法律取消了“收容審查權(quán)”。這一立法修正即使再提早若干年，也不會(huì)因此損害法律的穩(wěn)定性。近幾年來(lái)，頻繁發(fā)生的醫(yī)療事故糾紛引起社會(huì)的相當(dāng)關(guān)注，從而引起了對(duì)有關(guān)醫(yī)療事故界定及處理的立法的全面檢討。與某一項(xiàng)立法或其具體規(guī)范相關(guān)的社會(huì)事件可能會(huì)引起人們和輿論的廣泛注意，進(jìn)而促使人們對(duì)立法或其具體規(guī)范作出評(píng)價(jià)并啟動(dòng)立法變動(dòng)程序，這符合立法發(fā)展的一般規(guī)律。但僵化的“立法穩(wěn)定”觀念卻使現(xiàn)存的法律的修正機(jī)制對(duì)社會(huì)意向和時(shí)代要求的反應(yīng)不甚敏感，因而立法修正極為少見(jiàn)。

自1982年制定新憲法至今，在不到20年的時(shí)間里，中國(guó)已經(jīng)三次修憲。最講求穩(wěn)定的憲法都能夠經(jīng)過(guò)五、六年就修正一次，[39]有些法律、法規(guī)甚至部門規(guī)章和規(guī)定卻十幾年甚至幾十年都沒(méi)有變動(dòng)，[40]直接影響到法律規(guī)范與時(shí)代和社會(huì)的對(duì)應(yīng)，法的功效已經(jīng)大打折扣。近幾年來(lái)，情況有所變化，特別是為適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的需要，全國(guó)上下展開(kāi)了法律清理運(yùn)動(dòng)，成百上千的法規(guī)、規(guī)章和不計(jì)其數(shù)的規(guī)范性文件被修改和廢除。人們不僅要問(wèn)：如果不是要加入世界貿(mào)易組織，這些被修改和廢除的規(guī)范是不是還要長(zhǎng)期存在？這些被修改和廢除的法規(guī)、規(guī)章等只是與世界貿(mào)易組織規(guī)則不相適應(yīng)，與憲法是不是保持了一致？清理法律顯然不應(yīng)該是應(yīng)急之招，而應(yīng)當(dāng)是一國(guó)之內(nèi)立法運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的內(nèi)在要求。

走出“立法穩(wěn)定”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要在于形成“立法發(fā)展”的思維定勢(shì)，完善立法評(píng)價(jià)和修正機(jī)制，充分認(rèn)識(shí)立法修改、補(bǔ)充、解釋和廢止的意義，對(duì)法律批評(píng)、立法變動(dòng)的意見(jiàn)和建議及時(shí)作出反饋，及時(shí)彌補(bǔ)立法缺陷和修正不合時(shí)宜的具體的法律規(guī)范，促成立法穩(wěn)定和發(fā)展的良性循環(huán)，從而增強(qiáng)法律的適應(yīng)性和生命力。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)法治化進(jìn)程取決于如下要素和環(huán)節(jié)：執(zhí)政黨依法執(zhí)政是根本，立法機(jī)關(guān)依法立法是前提，行政機(jī)關(guān)依法行政是關(guān)鍵，司法機(jī)關(guān)公正司法是保障。國(guó)家和社會(huì)法治化進(jìn)程還依賴于執(zhí)政、立法、行政和司法等諸要素的有機(jī)結(jié)合與各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致。在影響中國(guó)法治化進(jìn)程的諸要素和各環(huán)節(jié)上，根本、前提、關(guān)鍵、保障等用語(yǔ)沒(méi)有輕重之別和緩急之分。政黨執(zhí)政問(wèn)題是世界各國(guó)民主政治發(fā)展過(guò)程中共同面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題，國(guó)內(nèi)主要是政治學(xué)的研究課題，憲法學(xué)僅涉及政黨制度的一般論述。近幾年來(lái)法學(xué)界已有學(xué)者從憲政角度論及執(zhí)政黨的地位和作用，比如，執(zhí)政黨與人大、人民主權(quán)的關(guān)系等。參見(jiàn)郭道暉：《權(quán)威、權(quán)利還是權(quán)力-黨與人大的關(guān)系的法理思考》，《法學(xué)研究》1994年第1期。政黨問(wèn)題是一個(gè)政治問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題。盡管本文無(wú)法論及，但毫無(wú)疑問(wèn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政是一個(gè)基本的憲政和法治命題，也應(yīng)當(dāng)成為法學(xué)特別是憲法學(xué)的重要研究課題。

[2]立法上的誤區(qū)還有若干表現(xiàn)，比如立法的行政化。立法權(quán)是一種表決性權(quán)力，行政權(quán)是一種執(zhí)行性權(quán)力，司法權(quán)是一種裁斷性權(quán)力。但在當(dāng)今中國(guó)，立法權(quán)和司法權(quán)帶有明顯的行政化傾向。司法權(quán)的行政化已使司法在很大程度上遠(yuǎn)離了它所追求的公平正義。立法權(quán)的行政化也已使立法走進(jìn)了誤區(qū)，立法機(jī)關(guān)內(nèi)的行政性決定權(quán)沖擊平等表決權(quán)，使立法在一定程度上偏離了民主、科學(xué)和法治原則。

[3]在那個(gè)時(shí)代里，議會(huì)處于“至上”和“萬(wàn)能”的地位，它“除了不能把女人變成男人或者把男人變成女人外，在法律上什么都能做”。（戴雪語(yǔ)）英國(guó)議會(huì)立法權(quán)幾乎無(wú)所不能，“在天上和人間，沒(méi)有一件事是議會(huì)不能做到的”。（奧斯汀語(yǔ)）

[4]《聯(lián)邦黨人文集》的描述值得重申。美國(guó)制憲會(huì)議期間就權(quán)力的制度性安排進(jìn)行的爭(zhēng)論具有經(jīng)典意義。被譽(yù)為美國(guó)“憲法之父”的漢彌爾頓對(duì)“既無(wú)軍權(quán)，又無(wú)財(cái)權(quán)”的司法部門最放心，最不放心的是“不僅掌握財(cái)權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則”的立法機(jī)關(guān)。這與漢彌爾頓的保守主義政治哲學(xué)有關(guān)，漢彌爾頓對(duì)民主特別是議會(huì)持有審慎態(tài)度，因而主張賦予行政首腦以極大的權(quán)力以牽制體現(xiàn)民主的眾議院，并主張賦予最高法院判決議會(huì)法案違憲的權(quán)力以消除議會(huì)政治的弱點(diǎn)。麥迪遜則認(rèn)為立法上的篡奪危險(xiǎn)必然會(huì)造成象在行政篡奪威脅下的同樣暴政。參見(jiàn)漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第253頁(yè)、390~394頁(yè)。另見(jiàn)徐大同主編∶《西方政治思想史》，天津教育出版社2000年版，第218~220頁(yè)。《民主新論》的作者也表達(dá)了對(duì)立法專橫的憂慮：“當(dāng)法制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄕ叩慕y(tǒng)治時(shí)，總的說(shuō)來(lái)，也就打開(kāi)了通向最巧妙的壓制形式的方便之門：‘以法律的名義，進(jìn)行壓制’?！眴蹋克_托利：《民主新論》，東方出版社1993年版，第336頁(yè)。

[5]世界各國(guó)的憲政體制不同，主要表現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的位置關(guān)系不同。在美國(guó)，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)處于平行位置，三權(quán)分立并相互制衡；在英國(guó)，“議會(huì)至上”的傳統(tǒng)使立法權(quán)居于最高位置，但議會(huì)立法權(quán)與內(nèi)閣行政權(quán)形成了相互制約關(guān)系，議會(huì)擁有司法終審權(quán)，與法院共掌司法權(quán)，法官也是明顯的立法者，法官創(chuàng)立的普通法和衡平法構(gòu)成英國(guó)法的重要組成部分。法國(guó)、德國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的憲政體制也各有特點(diǎn)。

[6]近幾年來(lái)，學(xué)界大都將司法權(quán)視為最后的國(guó)家權(quán)力和法治的最后一道防波堤，并將司法腐敗喻為“污染了水源”般的腐敗。參見(jiàn)謝暉：《價(jià)值重建與規(guī)范選擇》，徐顯明序，山東人民出版社1998年版，第4頁(yè)。英國(guó)哲學(xué)家培根也曾言：“一次不公的（司法）判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！眳⒁?jiàn)弗？培根著，水天同譯：《培根論說(shuō)文集》，商務(wù)印書館1983年版，第193頁(yè)。比較而言，評(píng)析立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)腐敗程度及其危害，將立法權(quán)的濫用與“敗壞水源”相聯(lián)系，似乎更合乎一般邏輯。

[7]自19世紀(jì)中期以后，嚴(yán)格的分權(quán)制度發(fā)生變化。英國(guó)1834年修正的濟(jì)貧法規(guī)定，執(zhí)行該法的官員可以制定和發(fā)布他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊?guī)程、規(guī)則和命令。英國(guó)開(kāi)委任立法的先河。這種情況發(fā)展到1891年，行政立法為議會(huì)制定法律的兩倍多。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第109頁(yè)。而到了1974年，行政立法已達(dá)到議會(huì)立法的近40倍。有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)自始就沒(méi)有實(shí)行真正的分權(quán)。自從聯(lián)邦政府成立之時(shí)起，國(guó)會(huì)就不斷地通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)力，盡管曾經(jīng)有不少人對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，但除1935年巴拿馬案和謝克特案的兩個(gè)判決外，聯(lián)邦最高法院從未否認(rèn)委任立法的效力。特別是20世紀(jì)以后，行政立法數(shù)量驟增，“行政機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)（頒布具有法律效力的規(guī)章之權(quán)），已經(jīng)司空見(jiàn)慣了?！辈{德？施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第31頁(yè)。在法國(guó)等民法法系國(guó)家，行政機(jī)關(guān)不僅進(jìn)行廣泛的委任立法，而且根據(jù)憲法的規(guī)定還擁有自主立法權(quán)。盡管人們對(duì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)多種途徑獲取大量的立法權(quán)進(jìn)行廣泛的立法有很多擔(dān)憂，但是，“行政機(jī)關(guān)必須具有某些立法權(quán)力是行政職能發(fā)展和科技進(jìn)步的產(chǎn)物，是我們時(shí)代的需要。行政機(jī)關(guān)如果不被授予必要的立法權(quán)力，現(xiàn)代的行政活動(dòng)將無(wú)法展開(kāi)，公民的利益不能滿足?！蓖趺麚P(yáng)：《美國(guó)行政法》上冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第303頁(yè)。

[8]孟德斯鳩在《論法的精神》一書中頌揚(yáng)英國(guó)的君主立憲，認(rèn)為行政、立法和司法的分權(quán)，相互制衡，是公民自由的保障。他斷言：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了”。孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1961年版，第156頁(yè)。

[9]立法有限，意味著通過(guò)憲法為立法機(jī)關(guān)規(guī)定一定的限制。比如，立法機(jī)關(guān)不得制定剝奪公民權(quán)利的法案；不得制定有追溯力的法律等。正是在此意義上，憲法被視為限權(quán)憲法。參見(jiàn)漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》商務(wù)印書館1980年版，第392頁(yè)。

[10]《牛津法律大辭典》將法治的內(nèi)容概括為：“對(duì)立法權(quán)的限制；反對(duì)濫用行政權(quán)力的保護(hù)措施；獲得法律忠告、幫助和保護(hù)的大量的平等機(jī)會(huì)；對(duì)個(gè)體和團(tuán)體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保護(hù)；以及在法律面前人人平等?！痹诜ㄖ蔚暮x和精神里，立法權(quán)與其它權(quán)力一樣都是有限的?！杜＝蚍纱筠o典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第790頁(yè)。

[11]參見(jiàn)周旺生主編：《立法學(xué)》，法律出版社1998年版，第120~139頁(yè)。

[12]近來(lái)，成都余女士狀告居委會(huì)麻將擾民一案引人關(guān)注。2000年10月10日，成都市某居委會(huì)的69名居民開(kāi)會(huì)討論麻將擾民事件，大家就是否可以深夜打麻將舉手表決，結(jié)果余女士以1票對(duì)67票（1票棄權(quán)）的絕對(duì)劣勢(shì)慘敗。余女士一氣之下將居委會(huì)告上法庭。徐冰為此以“民主就差這么一點(diǎn)”為題表達(dá)感慨：現(xiàn)代民主政治的一個(gè)突出貢獻(xiàn)是在強(qiáng)調(diào)大多數(shù)人的利益的同時(shí)也決不忽視少數(shù)人的意見(jiàn)。這不僅僅是出于對(duì)個(gè)人的尊重，更重要的是為了防止多數(shù)人的集體發(fā)瘋，也就是防止在民主的名義下多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政。歷史上民主產(chǎn)生暴政的教訓(xùn)教會(huì)了人們?nèi)娣此济裰鞯恼嬲x是什么。民主在不少情況下就差在沒(méi)有考慮少數(shù)人的權(quán)利。參見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2000年11月25日。

[13]立法監(jiān)督制度是一國(guó)立法制度的重要組成部分，是針對(duì)立法過(guò)程和立法結(jié)果實(shí)施監(jiān)督的一系列制度，包括公民公決制度、政黨制約制度、立法復(fù)議制度、立法否決制度、違憲審查制度、備案審查制度、選擇適用制度以及立法批準(zhǔn)、撤銷、發(fā)回制度等。參見(jiàn)肖金明、尹鳳桐：《世界各國(guó)立法監(jiān)督論綱》，《東方論壇》1999年第2期。

[14]1954年憲法確立了公民在法律上人人平等的原則，規(guī)定了公民享有的各種權(quán)利與自由：選舉權(quán)與被選舉權(quán)；言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由；宗教信仰自由；非經(jīng)法定程序不受逮捕、住宅不受侵犯、通訊秘密受法律保護(hù)、居住與遷徙自由等人身自由；勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)；進(jìn)行科研、文藝創(chuàng)造和其他文化活動(dòng)的自由；控告權(quán)及取得賠償權(quán)等。1954年憲法被認(rèn)為是一部較好的憲法，但由于從五十年代后期起民主與法制遭致破壞，憲法被束之高閣，其權(quán)利宣告也形同虛設(shè)。1975年憲法意味著中國(guó)立憲的大倒退，憲法內(nèi)容由1954年憲法的106條減至30條，義務(wù)被擺在公民的權(quán)利與自由之前，公民基本權(quán)利被輕描淡寫地規(guī)定為幾條，大大縮小了公民基本權(quán)利與自由的范圍，公民在法律上一律平等的原則被取消。1975年憲法盡管很快為1978年憲法取代，但其對(duì)待公民權(quán)利與自由的態(tài)度卻說(shuō)明了一個(gè)時(shí)代。

[15]立法上的“權(quán)力本位”不僅使權(quán)力進(jìn)入這樣一種狀態(tài)，法律容忍權(quán)力對(duì)權(quán)利的絕對(duì)優(yōu)越和權(quán)威，保持侵權(quán)態(tài)勢(shì)，沒(méi)有責(zé)任制約，而且使權(quán)利與自由的空間萎縮，并且凡權(quán)利與自由在的領(lǐng)域必有權(quán)力存在，隨時(shí)保持著對(duì)權(quán)利和自由的威脅。克服立法上的權(quán)力本位傾向，如果非要確立立法領(lǐng)域的“權(quán)利本位”的話，權(quán)利本位也只意味著在無(wú)需權(quán)力介入的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利和自由的清靜。比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡市場(chǎng)、權(quán)利、自由、信用能自生秩序的領(lǐng)域，立法優(yōu)先考慮的是如何使這一領(lǐng)域免受權(quán)力干擾。問(wèn)題是這樣的領(lǐng)域到底能有多少。

[16]立法平衡，實(shí)質(zhì)上就是利益平衡問(wèn)題。利益在法律上的表現(xiàn)符號(hào)無(wú)非就是權(quán)利義務(wù)及其變種或相關(guān)聯(lián)的表現(xiàn)形式，比如職權(quán)職責(zé)、違法責(zé)任等，法律上的利益關(guān)系大致就是權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)、違法與責(zé)任以及公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。立法平衡主要表現(xiàn)為上述對(duì)應(yīng)要素的大致平衡。公權(quán)與私權(quán)的平衡是立法平衡的基本層面。立法特別是行政領(lǐng)域的立法需要一種平衡的思維。

[17]“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)性的基本價(jià)值。在這些價(jià)值中，較為重要的是自由、安全和平等。有關(guān)這些價(jià)值的先后順序可能會(huì)因時(shí)因地而不同，這完全取決于一個(gè)法律制度在性質(zhì)上是屬于原始的、封建的、資本主義的還是社會(huì)主義的。再者，所有法律制度都將上述價(jià)值服從于對(duì)公益作出的某些迫切需要的考慮，而賦予公益的范圍和內(nèi)容則在各種形式的社會(huì)組織中相去甚遠(yuǎn)。但是，盡管因社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的特定性質(zhì)不同而引起的表現(xiàn)形式也不盡相同，我卻依然相信，一種完全無(wú)視或忽視上述某些價(jià)值的一個(gè)或多個(gè)價(jià)值的社會(huì)秩序，不能被認(rèn)為是一種真正的法律秩序?！辈┑呛Ｄ骸斗ɡ韺W(xué)-法哲學(xué)及其方法》之《作者致中文版前言》，華夏出版社1987年版，第1頁(yè)。

[18]中國(guó)的民主和法制建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程。1954年制定憲法和建立人民代表大會(huì)制度，標(biāo)志著中國(guó)民主與法制建設(shè)的良好開(kāi)端。1954年到1957年上半年，中國(guó)初步建立起了一些對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)和司法制度來(lái)說(shuō)十分重要的法律制度。之后，民主法制建設(shè)的進(jìn)程停滯不前?！啊逼陂g，民主與法制建設(shè)遭到全面破壞。改革開(kāi)放以后，立法進(jìn)入快車道。自1979年到1993年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定248部法律和若干有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院頒布700多件行政法規(guī)，30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定和批準(zhǔn)了3000多個(gè)地方性法規(guī)。參見(jiàn)《深圳特區(qū)法制》1995年第2期，第61~62頁(yè)。在為人民日?qǐng)?bào)《民主和法制》周刊100期作的《為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家而努力》的新世紀(jì)寄語(yǔ)中，總結(jié)了十一屆三中全會(huì)以來(lái)立法取得的巨大成就：截至2000年，中國(guó)已經(jīng)制定了380多件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定、800多件行政法規(guī)、8000多件地方性法規(guī)。毫無(wú)疑問(wèn)，立法上的巨大進(jìn)展基本形成了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的主要方面有法可依的局面，基本形成了以憲法為核心和基礎(chǔ)的有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的框架，為依法治國(guó)、建立社會(huì)主義法治國(guó)家提供了前提條件。但是無(wú)需諱言，成百上萬(wàn)的法律、法規(guī)，尤其是數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的行政規(guī)章和難以計(jì)數(shù)的行政規(guī)范性文件，在建立和維持秩序、規(guī)范和指導(dǎo)生活的同時(shí)難保不產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

[19]1990年，為了貫徹中央治理整頓方針，加強(qiáng)工程建設(shè)管理，建設(shè)部牽頭組織了國(guó)務(wù)院三十多個(gè)部門修訂、完善了《全國(guó)勘察設(shè)計(jì)單位資格認(rèn)證管理暫行辦法》，并按此辦法進(jìn)行了全面的資格復(fù)查換證工作。但同年5月原輕工業(yè)部與國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布了《全國(guó)室內(nèi)裝飾設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)管理規(guī)定》等有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，并明確輕工業(yè)部為室內(nèi)裝飾業(yè)的歸口管理部門，要求從事室內(nèi)裝飾業(yè)的設(shè)計(jì)、施工單位按其規(guī)定認(rèn)證領(lǐng)證。對(duì)此，各地有關(guān)單位紛紛來(lái)電、來(lái)函，詢問(wèn)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門如何執(zhí)行。國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門和輕工業(yè)部難以形成一致意見(jiàn)，分別報(bào)國(guó)務(wù)院辦公廳、中央編委，請(qǐng)求協(xié)調(diào)。幾經(jīng)反復(fù)，難以統(tǒng)一。1992年國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦通[1992]31號(hào)文批復(fù)，明確裝飾業(yè)為兩個(gè)行業(yè)，即“建筑裝飾業(yè)由建設(shè)部管理”，“室內(nèi)裝飾工程由輕工業(yè)部管理”，并明確“建設(shè)裝飾工程止于六面體的處理”。文件下發(fā)后，地方對(duì)其分工范圍難以劃分，混戰(zhàn)仍在繼續(xù)，致使一個(gè)行業(yè)出現(xiàn)兩個(gè)管理部門、兩種資格條件、兩套定額標(biāo)準(zhǔn)、兩套規(guī)范，甚至出現(xiàn)有些地方為爭(zhēng)批企業(yè)資格，不惜降低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致裝飾隊(duì)伍和裝飾工程質(zhì)量失控。沈巋：《平衡論-一種行政法認(rèn)知模式》，北京大學(xué)出版社1999年版，第221~222頁(yè)。類似利用立法劃分地盤、爭(zhēng)奪權(quán)限的現(xiàn)象比較普遍，造成立法膨脹、執(zhí)法重復(fù)、增加權(quán)力運(yùn)行成本、限制相對(duì)人自由、減低效率、損害政府形象等嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

[20]疏通立法環(huán)節(jié)的表現(xiàn)形式很多，例如，一位對(duì)中國(guó)法律制度長(zhǎng)期進(jìn)行考察的外國(guó)學(xué)者注意到：“（國(guó)務(wù)院）各部門會(huì)運(yùn)用各種各樣的方式使他們所希望的立法項(xiàng)目進(jìn)入年度立法規(guī)劃?！彼靡晃粐?guó)務(wù)院法制局官員的話進(jìn)行印證：“通常而言，某部會(huì)派該部法制司（處）的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)國(guó)務(wù)院法制局，試圖以各種方式說(shuō)服我們相信他們部的工作是如何的重要。他們同時(shí)也會(huì)提出，如果他們所提出的立法項(xiàng)目今年不能得到通過(guò)，那么在他們所主管的某特定領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)將無(wú)法可依。假如所有這些仍然不能起作用，他們就會(huì)頻繁請(qǐng)示‘中央領(lǐng)導(dǎo)同志’-要么是政治局委員，要么是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)-以獲得一個(gè)有利于他們的批示。”參見(jiàn)應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府-依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年版，第344頁(yè)。類似現(xiàn)象顯然不僅存在于中央一級(jí)立法，在地方各級(jí)立法中，此類現(xiàn)象恐怕有過(guò)之而無(wú)不及。

[21]“立法萬(wàn)能觀”過(guò)分夸大了立法和法律的作用，仿佛法律是社會(huì)生活中的靈丹圣藥，忽視了立法和法律自身的局限性。立法萬(wàn)能將導(dǎo)致法律的調(diào)控范圍日趨擴(kuò)大，法律在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的功能日益顯著，形成人們對(duì)法律的過(guò)度依賴并發(fā)展成社會(huì)法化現(xiàn)象。在歐美國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)法化現(xiàn)象進(jìn)行批判和反思的動(dòng)向。有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)注歐美國(guó)家法化現(xiàn)象所引發(fā)的問(wèn)題，對(duì)于在中國(guó)防止法治走向極端及有可能出現(xiàn)的問(wèn)題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。參見(jiàn)楊解君著：《走向法治的缺失言說(shuō)-法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第48頁(yè)。法律萬(wàn)能觀顯然是反理性的，實(shí)證地講，“有法比沒(méi)有法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法思維明顯理性不足。因?yàn)椤敖裉斓慕^大多數(shù)政治科學(xué)家都相信，法律能成就的事情很少，或者無(wú)論如何也是大大少于預(yù)期的可能?！眴蹋克_托利著：《民主新論》，第328頁(yè)。

[22]自1980年代以來(lái)形成的一場(chǎng)席卷全球的“不規(guī)制”運(yùn)動(dòng)，使立法問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了話語(yǔ)轉(zhuǎn)換，變?yōu)椴涣⒎▎?wèn)題。許多國(guó)家在關(guān)于立法的法律規(guī)定中，不立法的考慮與規(guī)定占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)先地位。比如，荷蘭《立法指導(dǎo)原則》首先要求界定立法的目的并評(píng)估社會(huì)自律能力。德國(guó)《聯(lián)邦法律案注意要點(diǎn)》規(guī)定應(yīng)明確是否有必要制定法律，如果不制定會(huì)發(fā)生什么。加拿大《公平對(duì)待公民立法法》規(guī)定除非有清楚的證據(jù)表明存在問(wèn)題并且政府干預(yù)有必要，否則政府不應(yīng)該立法。芬蘭《行政機(jī)關(guān)正確起草法律規(guī)范手冊(cè)》規(guī)定只有通過(guò)任何其他方法不能達(dá)到目的時(shí)才應(yīng)該立法，立法應(yīng)該基于實(shí)際的必要性。參見(jiàn)周漢華：《變法模式與中國(guó)立法法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。

[23]在法國(guó)，一天晚上，喬治？蓬皮杜總理的一名年輕下屬拿來(lái)一迭待簽署的法令，惹得蓬皮杜大發(fā)雷霆：“別再拿這些東西煩法國(guó)人了！我們國(guó)家的法令、文件、規(guī)定發(fā)得太多、太濫了。人們真是難以忍受了。”那位受到斥責(zé)的年輕下屬就是現(xiàn)任法國(guó)總統(tǒng)雅克？希拉克。希拉克領(lǐng)導(dǎo)的法國(guó)依然盛行文牘主義。法國(guó)人蒂埃里？德雅爾丹新近出版了一本書，名為《別再煩法國(guó)人了》。根據(jù)蒂埃里書中的統(tǒng)計(jì)，法國(guó)現(xiàn)有的法律共有8000多項(xiàng)，法令和各項(xiàng)決定起碼有12.5萬(wàn)項(xiàng)，還有大約38萬(wàn)條規(guī)定……在德國(guó)，在英國(guó)，在歐盟，在中國(guó)，在其他國(guó)家和地區(qū)，都存在相差不大的同樣情形：法條多多，麻煩多多。這些法條和麻煩在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)是國(guó)家以立法形式對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)可能給社會(huì)造成巨大負(fù)擔(dān)。在政府干預(yù)較少的美國(guó)，政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)所造成的直接社會(huì)成本仍超過(guò)國(guó)民生產(chǎn)總值的4%，達(dá)到財(cái)政預(yù)算的15~25%，以至于國(guó)際學(xué)術(shù)界越來(lái)越多地將國(guó)家以立法形式對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)所造成的社會(huì)成本與通常的財(cái)政支出相提并論。參見(jiàn)周漢華：《變法模式與中國(guó)立法法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。

[24]龐德曾就法律數(shù)量過(guò)多對(duì)執(zhí)法的影響作過(guò)描繪：“其數(shù)量之巨大，卷帙之浩繁，盡管為了便于尋找合用的法規(guī)而不斷增加了設(shè)備，仍然使得在法學(xué)家運(yùn)用該詞的第二種意義上去理解和熟悉全套法律成為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)人能力之外的事情。甚至在他們判案、執(zhí)法、開(kāi)業(yè)或者講授的某一專門管轄范圍內(nèi)也不可能辦到?！腥苏f(shuō)得好，法的統(tǒng)治已變成了法的傾盆大雨了。這種情況已成了執(zhí)行法律的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題?！绷_？龐德著：《通過(guò)法律的社會(huì)控制：法律的任務(wù)》，商務(wù)印書館1984年版，第112~113頁(yè)。立法膨脹及其產(chǎn)生的規(guī)范沖突導(dǎo)致執(zhí)法和司法無(wú)所適從，造成有法難依的現(xiàn)象?！澳切o(wú)用的法令把那些必須的法令削弱了”（孟德斯鳩語(yǔ)），使立法實(shí)效大打折扣。

[25]參見(jiàn)楊解君著：《走向法治的缺失言說(shuō)-法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第48~51頁(yè)。

[26]寬容是民主政治的一項(xiàng)不可缺少的條件，應(yīng)當(dāng)成為立法的一項(xiàng)良好品質(zhì)。民主政治下的立法寬容是對(duì)人性與自由的恰當(dāng)態(tài)度?！耙粋€(gè)國(guó)家的寬容程度與大多數(shù)居民的個(gè)性自由程度成正比”。房龍：《寬容》，（北京）三聯(lián)書店1985年版，第266頁(yè)?！傲⒎ㄕ呷绻Ｍ膭?lì)一個(gè)民族具有人性，那么他自己首先應(yīng)該樹(shù)立榜樣。要求自己不僅對(duì)人的生命，而且對(duì)一切能影響人之感受的環(huán)境情狀，都給以極大的尊重?！瓬睾偷姆赡苁挂粋€(gè)民族的生活方式具有人性；政府的精神會(huì)在公民中間得到尊重?！边吳撸骸读⒎ɡ碚?刑法典原理》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版，第150頁(yè)。邊沁關(guān)于刑事立法的理論闡釋，顯然不止適用于刑事立法，對(duì)于其他所有公法的制定不無(wú)教導(dǎo)意義。

[27]公道地講，盡管長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有專門的程序立法（訴訟法除外），但在法律制度中存在大量程序規(guī)范，問(wèn)題是這些程序規(guī)范并不約束權(quán)力，而主要是針對(duì)權(quán)利。立法特別是行政領(lǐng)域的立法習(xí)慣于也善于通過(guò)設(shè)置程序壁壘，對(duì)立法設(shè)定的實(shí)體權(quán)利予以限制甚至剝奪。有些程序規(guī)制是合理的，比如游行示威是公民的一項(xiàng)權(quán)利，但這項(xiàng)權(quán)利的行使需要經(jīng)過(guò)相當(dāng)嚴(yán)格的審批程序，主要是考慮游行示威這項(xiàng)權(quán)利與政治、社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，設(shè)定程序限制是一種正當(dāng)考慮。至于游行示威法中的程序設(shè)定是否合理、是否存在權(quán)利主張的多余成本，則有待認(rèn)真的立法檢討。與此不同，行政領(lǐng)域立法中設(shè)置的許多許可、審批等方面的程序壁壘則重在突出和擴(kuò)張行政權(quán)力，增加人們服從和付出的義務(wù)，為公民、法人權(quán)利的主張和實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙。此類程序規(guī)范與現(xiàn)代程序精神相去甚遠(yuǎn)。克服重實(shí)體輕程序的立法傾向，必須首先更新程序觀念。

[28]程序法即與司法和審判相關(guān)的訴訟法曾經(jīng)是被法學(xué)界相當(dāng)普遍地接受和認(rèn)同的觀點(diǎn)。《中國(guó)大百科全書？法學(xué)》認(rèn)為：“凡規(guī)定實(shí)現(xiàn)實(shí)體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法律為程序法，又稱訴訟法，如民事訴訟法、刑事訴訟法等。”參見(jiàn)《中國(guó)大百科全書？法學(xué)》，大百科全書出版社1984年版，第80頁(yè)?！斗▽W(xué)辭典》也有同樣的認(rèn)識(shí)：程序法亦稱“審判法”、“訴訟法”、“手續(xù)法”、“助法”，“實(shí)體法”的對(duì)稱。參見(jiàn)《法學(xué)辭典》（修訂版），上海辭書出版社1984年版，第914頁(yè)。

[29]即使在已近成熟的訴訟法立法中也存在這樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，比如在前不久的刑事司法改革中，立法部門和司法部門對(duì)于保障被告人訴訟權(quán)利的程序規(guī)定的唯一解釋仍然是“可以更好地查明事實(shí)，正確執(zhí)行法律，防止錯(cuò)案”。參見(jiàn)孫莉：《程序？程序研究與法治》，《法學(xué)》1998年第9期。

[30]自然正義原則是英國(guó)行政程序法的最高規(guī)范，它包含兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：一是任何人不能作為自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影響的權(quán)力時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第151頁(yè)。英國(guó)由制定法組成的行政程序法規(guī)范和由普通法產(chǎn)生的行政程序法判例都與自然正義原則有著淵源關(guān)系。美國(guó)憲法第5修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”；第14修正案規(guī)定：“無(wú)論何時(shí)，……亦不得于未經(jīng)正當(dāng)法律程序前使任何人喪失其生命、自由和財(cái)產(chǎn)……”。這兩條憲法修正案產(chǎn)生的正當(dāng)法律程序原則，構(gòu)成了美國(guó)1946年聯(lián)邦行政程序法以及隨后發(fā)展著的行政程序法制度的靈魂。

[31]邁克爾？貝勒斯的觀點(diǎn)對(duì)于程序立法原則的研究以及對(duì)民主原則、公正原則、效率原則的理解具有啟發(fā)意義。貝勒斯將程序法的原則歸結(jié)為：（1）經(jīng)濟(jì)成本原則，即應(yīng)當(dāng)使法律程序的經(jīng)濟(jì)成本最小化；（2）道德成本原則，即應(yīng)當(dāng)使法律程序的道德成本最小化；（3）和平原則，即程序應(yīng)當(dāng)是和平的；（4）自愿原則，即人們應(yīng)能夠自愿地將他們的爭(zhēng)執(zhí)交由法院解決；（5）參與原則，即當(dāng)事人應(yīng)能富有影響地參與法院解決爭(zhēng)執(zhí)的活動(dòng)；（6）公平原則，即程序應(yīng)當(dāng)是公平的，平等地對(duì)待當(dāng)事人；（7）可理解原則，即程序應(yīng)當(dāng)能為