行政判決書(shū)改革論文

第第頁(yè)行政判決書(shū)改革論文內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書(shū)樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書(shū)改革應(yīng)該遵循判決書(shū)的固有規(guī)律，以對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對(duì)行政判決書(shū)進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書(shū)的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書(shū)、民事判決書(shū)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在文書(shū)結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書(shū)的基本法律價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書(shū)是人民法院對(duì)行政案件審理終結(jié)后就實(shí)體問(wèn)題做出的書(shū)面處理決定，行政判決書(shū)樣式是由最高人民法院頒布實(shí)施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書(shū)樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對(duì)行政判決書(shū)又提出了新的要求。本文從行政判決書(shū)改革的角度，結(jié)合存在的問(wèn)題，圍繞對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書(shū)結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書(shū)立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書(shū)的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對(duì)判決書(shū)的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對(duì)民事判決書(shū)的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書(shū)的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書(shū)、刑事判決書(shū)的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書(shū)”三個(gè)字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項(xiàng)，而非為了規(guī)范判決書(shū)的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中有幾處提到了“行政判決書(shū)”（如第83條、第85條），旨在說(shuō)明行政判決書(shū)的效力，并且是同“行政裁定書(shū)”、“行政賠償判決書(shū)”、“行政賠償調(diào)解書(shū)”捆綁在一起的規(guī)范，并非對(duì)行政判決書(shū)內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書(shū)缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書(shū)的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

（二）行政判決書(shū)樣式和行政判決書(shū)制作層面的缺陷

訴訟法中行政判決書(shū)必要規(guī)范的缺失，固然給最高人民法院規(guī)范判決書(shū)樣式以極大的靈活性，但是同時(shí)也意味著行政判決書(shū)的功能與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)沒(méi)有訴訟法的保障，隨之出現(xiàn)的行政判決書(shū)樣式簡(jiǎn)單化、籠統(tǒng)性就難以從根本上避免。從現(xiàn)行的行政判決書(shū)樣式中可清楚地反映出來(lái)上述問(wèn)題。例如訴辯意見(jiàn)中先寫“被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”相關(guān)內(nèi)容的問(wèn)題；例如不反映“舉證、質(zhì)證、認(rèn)證”內(nèi)容和程序特征的問(wèn)題等等。這種僅僅體現(xiàn)職權(quán)主義訴訟模式的判決書(shū)樣式，已經(jīng)與現(xiàn)在訴訟中的當(dāng)事人主義不相適應(yīng)，也與《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》、與《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》相脫節(jié)，例如后者第35條第1款規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！毕鄳?yīng)地要求判決書(shū)應(yīng)該寫寫明舉證、質(zhì)證和認(rèn)證情況，而行政判決書(shū)樣式中并沒(méi)有規(guī)范，急需進(jìn)行調(diào)整和改革。

（三）改革重在制度重構(gòu)和立法完善

從現(xiàn)在判決書(shū)改革的整體趨勢(shì)來(lái)看，刑事判決書(shū)已經(jīng)先行一步，在1999年由最高人民法院審判委員會(huì)頒布了新的《刑事訴訟文書(shū)樣本》；民事判決書(shū)正在很多地方法院進(jìn)行改革試驗(yàn)。從實(shí)際效果看，由于民事訴訟法對(duì)民事判決書(shū)做出了指導(dǎo)性的規(guī)定，賦予民事判決書(shū)的內(nèi)容和制作要求同訴訟程序一樣的法律效力，無(wú)疑促進(jìn)了民事判決書(shū)樣式的規(guī)范程度和法官對(duì)制作民事判決書(shū)的重視程度。

行政判決書(shū)的改革雖已在不少地方進(jìn)行，但是尚沒(méi)有形成較一致的意見(jiàn)；而且一些法院的改革措施與法律規(guī)定并不十分銜接，特別是在如何反映行政訴訟特征、如何適應(yīng)新的訴訟模式上存在諸多問(wèn)題、諸多困惑。這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，恐怕都與訴訟法規(guī)范中沒(méi)有對(duì)行政判決書(shū)進(jìn)行必要規(guī)范有著淵源關(guān)系。理性地分析，行政判決書(shū)改革最重要的問(wèn)題首先是制度和法律層面的問(wèn)題，是如何充分發(fā)揮行政判決書(shū)價(jià)值的根本問(wèn)題。

二、改革的重要原則與立法價(jià)值

（一）遵循判決書(shū)的固有規(guī)律，反映判決書(shū)的共性特征

雖然現(xiàn)在三大訴訟模式各有特色，但是都在不同程度地體現(xiàn)當(dāng)事人主義的特征。行政判決書(shū)作為判決書(shū)（刑事、民事和行政判決書(shū)）的一個(gè)分類，應(yīng)該反映三大訴訟法的共有規(guī)律，體現(xiàn)判決書(shū)的共同屬性，遵循判決書(shū)的固有規(guī)律。從應(yīng)然角度講，行政判決書(shū)改革當(dāng)然應(yīng)該同刑事、民事判決書(shū)一樣，體現(xiàn)訴訟模式的新特征；應(yīng)當(dāng)反映最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定的精神。

以證據(jù)的規(guī)范為例，最高人民法院《刑事訴訟文書(shū)樣式》規(guī)定判決書(shū)應(yīng)該寫明“經(jīng)庭審查明的事實(shí)”、“經(jīng)舉證、質(zhì)證定案的證據(jù)及其來(lái)源”，明確應(yīng)該“對(duì)雙方有爭(zhēng)議的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行分析認(rèn)證”。北京、上海、深圳、河南等許多省市地方法院相繼進(jìn)行的民事裁判文書(shū)改革實(shí)踐可資參酌，如河南省高級(jí)人民法院于2003年7月1日試行的《關(guān)于民事裁判文書(shū)改革的規(guī)范意見(jiàn)（試行）》要求在民事判決書(shū)中，要“使法庭舉證、質(zhì)證、認(rèn)證的情況，以及由證據(jù)推演出事實(shí)的認(rèn)識(shí)過(guò)程，在法律文書(shū)中全面顯示出來(lái)”，對(duì)于行政判決書(shū)都有很高的借鑒價(jià)值。對(duì)于屬于判決書(shū)改革的共性內(nèi)容，可以非常經(jīng)濟(jì)地借鑒刑事判決書(shū)和民事判決書(shū)的已有成功經(jīng)驗(yàn)，既節(jié)約改革資源，降低改革成本，也反映了判決書(shū)之間的共性特征和規(guī)律性。

（二）以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為為中心，重點(diǎn)突出行政案件的特殊性

在尊重判決書(shū)改革共性的同時(shí)，也要看到，行政判決書(shū)又有著自己的個(gè)性特征。這些個(gè)性特征同樣應(yīng)該受到尊重，同樣應(yīng)該在改革中予以體現(xiàn)。否則，行政判決書(shū)的改革就失去了自身的特殊性，更重要的是會(huì)影響到對(duì)行政實(shí)體法和行政程序法律精神的體現(xiàn)。

就行政訴訟案件來(lái)說(shuō)，特殊性主要體現(xiàn)在：第一，被告的特定性，第二，審查對(duì)象的特定性，第三，舉證責(zé)任的限制性，第四，庭審內(nèi)容范圍的確定性等等。這些特殊性決定著行政判決書(shū)在反映內(nèi)容上與刑事、民事判決書(shū)質(zhì)的不同。雖然都需要體現(xiàn)各方爭(zhēng)議的內(nèi)容和程序特征，但是體現(xiàn)的具體內(nèi)容和方式各異，這種“不同”決定了行政判決書(shū)的改革不能完全照搬另外兩種判決書(shū)，而應(yīng)該體現(xiàn)自己的特色。

行政判決書(shū)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是要體現(xiàn)行政案件的特殊性。具體講，要以對(duì)具體行政行為的合法性審查為中心，重新審視行政判決書(shū)的改革導(dǎo)向。改革的重點(diǎn)主要在訴辯意見(jiàn)、證據(jù)、法律事實(shí)和判決理由中，應(yīng)該針對(duì)使用對(duì)象和范圍設(shè)計(jì)好相應(yīng)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和具體制作要求。

（三）立法層面的改革價(jià)值

無(wú)論是行政判決書(shū)的共性特征，還是個(gè)性特征，通過(guò)最高人民法院的《行

政訴訟文書(shū)樣式》反映出來(lái)是必然的。但是另一個(gè)更加重要的問(wèn)題是，如何評(píng)價(jià)民事訴訟法和刑事訴訟法中對(duì)判決書(shū)的規(guī)范內(nèi)容，如何使三大訴訟法在這一問(wèn)題上保持必要的一致和平衡，是行政訴訟法修改時(shí)應(yīng)考慮的因素。從理念上講，行政判決書(shū)與民事判決書(shū)、刑事判決書(shū)中在相關(guān)訴訟法中應(yīng)該受到“平等對(duì)待”的觀點(diǎn)應(yīng)該有其合理性和合法性的依據(jù)。如果這一觀點(diǎn)成立，訴訟法將來(lái)修改時(shí)就應(yīng)該考量和體現(xiàn)判決書(shū)的共性元素，以此來(lái)合法和有效地監(jiān)督、提高判決書(shū)的質(zhì)量，在立法層面上體現(xiàn)判決書(shū)的法律價(jià)值。

當(dāng)然，從法律的穩(wěn)定性和特殊性出發(fā)，訴訟法在規(guī)范行政判決書(shū)相關(guān)內(nèi)容時(shí)不能過(guò)于具體，也不能忽視行政訴訟特殊性的體現(xiàn)。至于具體的規(guī)范，是判決書(shū)樣式需要解決的重點(diǎn)。具體說(shuō)，諸如如何科學(xué)合理地設(shè)計(jì)行政判決書(shū)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，如何在判決書(shū)中反映行政訴訟證據(jù)規(guī)則，如何規(guī)范行政判決理由的中心與重點(diǎn)等方面都是立法時(shí)需要考慮的。否則，只是依樣畫葫蘆，行政判決書(shū)的改革會(huì)與刑事或民事判決書(shū)雷同，反而無(wú)法體現(xiàn)改革的價(jià)值。

三、改革和完善行政判決書(shū)的立法建議

（一）對(duì)行政判決書(shū)訴訟法依據(jù)的立法完善

建議參考民事訴訟法第138條，在修改行政訴訟法時(shí)增加對(duì)行政判決書(shū)的規(guī)范條款，以統(tǒng)一行政判決書(shū)的制作內(nèi)容和結(jié)構(gòu)框架，指導(dǎo)最高法院規(guī)范判決書(shū)樣式、指導(dǎo)法官制作判決書(shū)。并通過(guò)這種法律保障機(jī)制，逐步改變?nèi)藗冎谱餍姓袥Q書(shū)的傳統(tǒng)觀念?？捎酶叨雀爬ǖ恼Z(yǔ)言，在行政訴訟法中將行政判決書(shū)的主要內(nèi)容和結(jié)構(gòu)進(jìn)行如下表述：

“判決書(shū)應(yīng)當(dāng)寫明：1、訴辯意見(jiàn)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)。2、法院認(rèn)證的內(nèi)容和確認(rèn)的事實(shí)。3、判決理由。4、判決結(jié)果。判決書(shū)由審判人員、書(shū)記員署名，加蓋人民法院印章?！?/p>

這樣規(guī)定可以明確先寫“證據(jù)”后寫“事實(shí)”的層次；突出行政爭(zhēng)議焦點(diǎn)；體現(xiàn)訴訟模式的特征。

（二）對(duì)行政判決書(shū)結(jié)構(gòu)的規(guī)范與重構(gòu)

制定行政判決書(shū)樣式的主體一般是最高人民法院。在定位上，行政判決書(shū)樣式應(yīng)是對(duì)行政訴訟法上述規(guī)范的細(xì)化?；谏衔挠^點(diǎn)，最高人民法院在修改行政判決書(shū)樣式時(shí)，應(yīng)該與行政訴訟法的修改意見(jiàn)保持一致。應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行改革：

1、“訴辯意見(jiàn)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)”應(yīng)依次寫明：（1）原告訴稱；被告辯稱。（2）舉證、質(zhì)證情況。（3）爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

其中，“舉證、質(zhì)證情況”的具體內(nèi)容依次是：被告舉證，原告質(zhì)證；原告舉證，被告質(zhì)證。之所以先安排“被告舉證”，正是反映了行政案件的特殊性。

2、“法院認(rèn)證的證據(jù)和確認(rèn)的事實(shí)”應(yīng)依次寫明：（1）法院認(rèn)證的證據(jù)。（2）法院確認(rèn)的事實(shí)。

這樣的安排符合訴訟模式的要求，是三大訴訟模式下判決書(shū)共性特征的體現(xiàn)，同時(shí)也符合判決本身的內(nèi)在邏輯性。

3、“判決理由”具體包括：（1）對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的意見(jiàn)。（2）評(píng)析各方意見(jiàn)。（3）判決所依據(jù)的法律。

需要說(shuō)明一點(diǎn)，上述改革意見(jiàn)中刪去了92行政判決書(shū)樣式中訴辯意見(jiàn)前面“被告所做的具體行政行為”的內(nèi)容。因?yàn)閭鹘y(tǒng)樣式中的這一內(nèi)容位于“訴辯意見(jiàn)”之前，難免“先有結(jié)果、后有原因”之嫌；加之這一內(nèi)容在“經(jīng)審理查明”中會(huì)有相應(yīng)的表述，在前面規(guī)定反而會(huì)造成重復(fù)，因此現(xiàn)在無(wú)論是實(shí)體部門還是學(xué)界多認(rèn)為應(yīng)當(dāng)刪除。

（三）完善判決書(shū)的具體制作要求

判決書(shū)樣式的規(guī)范主要由兩大部分構(gòu)成，一是樣式本身，一是樣式說(shuō)明。判決書(shū)的制作要求在這兩部分都有體現(xiàn)，樣式中可用括號(hào)對(duì)相關(guān)內(nèi)容做出重要的提示，“說(shuō)明”中則是針對(duì)整個(gè)判決書(shū)“制作要求”進(jìn)行具體闡釋。“制作要求”中同樣應(yīng)該按照行政判決書(shū)的改革精神進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)寫明如