論我國現(xiàn)代行政程序制度樣本

眾所周知，目前中國行政執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題比較突出，行政執(zhí)法工作隨意性較大，在相當(dāng)程度上著混亂和無序現(xiàn)象，這不僅不符合依法行政要求，而且勢(shì)必對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確實(shí)立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生阻礙性作用。造成上述問題原因當(dāng)然是多方面，但其中行政執(zhí)法程序制度滯后確是一個(gè)易為大家所忽略極其關(guān)鍵原因。中國行政執(zhí)法程序制度滯后并非表現(xiàn)在數(shù)量上，單從數(shù)量上看，中國行政執(zhí)法程序非但不落后，甚至還能夠說是比較發(fā)達(dá)。中國行政執(zhí)法程序制度滯后關(guān)鍵表現(xiàn)在它質(zhì)量上，即其對(duì)行政管理相對(duì)人“正向約束”過強(qiáng)，而對(duì)行政主體“反向約束”過弱

；行政程序基礎(chǔ)上是行政管理附庸和工具，缺乏現(xiàn)代行政程序相對(duì)于行政活動(dòng)所應(yīng)有獨(dú)立性。為何中國行政執(zhí)法程序制度會(huì)形成這種落后于時(shí)代情況呢？本文擬就這個(gè)問題談幾點(diǎn)見解，并就現(xiàn)階段革新中國行政程序制度有利條件作部分分析。

一、建立、健全現(xiàn)代行政程序制度通常條件

現(xiàn)代行政程序制度不是憑空產(chǎn)生，其形成和發(fā)展必需含有一定社會(huì)條件，不然，即便在法律確立了現(xiàn)代行政程序一些形式，它們也不能在現(xiàn)實(shí)生活中真正發(fā)揮作用。

分析發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代行政程序制度產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)程，我們能夠發(fā)覺建立健全現(xiàn)代行政程序制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)有序化，必需含有以下三點(diǎn)基礎(chǔ)條件：

（1）運(yùn)使用方法律手段制約政府權(quán)力成為一個(gè)強(qiáng)烈社會(huì)需要；

（2）國家統(tǒng)治者和社會(huì)組員普遍認(rèn)識(shí)到行政程序?qū)τ诔晒Φ匾?guī)范和控制行政行為含有不可替換作用；

（3）實(shí)施程序至上標(biāo)準(zhǔn)，視遵守行政程序含有高于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)價(jià)值。

現(xiàn)代行政程序關(guān)鍵和靈魂是規(guī)范和控制政府行政權(quán)力。假如社會(huì)沒有制約政府權(quán)力需求，或即使有這么需求但沒有強(qiáng)烈到足以迫使統(tǒng)治者采取方法認(rèn)同這種需求地步，現(xiàn)代行政程序“反向控權(quán)”價(jià)值就不可能被發(fā)掘出來，加以充足利用，所以，普遍要求制約政府行政權(quán)力政治氣候和社會(huì)氣氛是行政程序由傳統(tǒng)程序向現(xiàn)代程序轉(zhuǎn)化催化劑，缺乏了這么催化劑，行政程序永遠(yuǎn)只能在傳統(tǒng)行政程序水平上徘徊。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)過法律手段制約政府權(quán)力社會(huì)需要越強(qiáng)烈，行政程序制度現(xiàn)代化水平便越高。

然而，制約政府權(quán)力需要和建立現(xiàn)代行政程序制度之間并不存在同時(shí)關(guān)系。制約政府權(quán)力愿望促進(jìn)大家去努力尋求并試驗(yàn)種種控制政府權(quán)力方法。行政程序控權(quán)功效和價(jià)值一開始并未為大家所認(rèn)識(shí)，大家首先想到是經(jīng)過實(shí)體法對(duì)政府行政行為加以控制。直到19世紀(jì)中后期，也即歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命勝利200多年后，西方發(fā)達(dá)國家才認(rèn)識(shí)到行政程序在控制政府行政權(quán)力方面作用，陸續(xù)制訂了行政程序法典。西方實(shí)踐表明，民主制度和控制政府權(quán)力要求為現(xiàn)代行政程序制度產(chǎn)生和發(fā)展發(fā)明了條件，但它們不會(huì)立即造就出現(xiàn)代行政程序制度，這中間有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。

實(shí)施程序至上標(biāo)準(zhǔn)，視遵守行政程序含有高于尋求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)價(jià)值是現(xiàn)代行政程序能夠生存和發(fā)展下去又一個(gè)關(guān)鍵前提。在傳統(tǒng)行政程序制度下，行政目標(biāo)和利益至上，程序是為行政目標(biāo)和利益服務(wù)，所以為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和利益能夠犧牲程序?，F(xiàn)代行政程序則相反，因?yàn)樗斜Ｕ闲姓婧捅Ｕ先藱?quán)雙重屬性，所以不許可出于尋求需要而犧牲程序。程序不容違反，即使是單純程序違法行為也必將影響實(shí)體行政行為效力。立法者如不決心維護(hù)行政程序權(quán)威，甚至不惜犧牲部分行政利益就不會(huì)有現(xiàn)代行政程序制度。

二、中國行政執(zhí)法活動(dòng)無序現(xiàn)象原因分析

中國行政執(zhí)法活動(dòng)之所以長久處于無序狀態(tài)是因?yàn)樯鲜霈F(xiàn)代行政程序產(chǎn)生和發(fā)展三點(diǎn)基礎(chǔ)條件建國以后總說來沒有得到滿足。1.

在制約政府權(quán)力意識(shí)方面。政府權(quán)力需要制約，不受制約權(quán)力肯定產(chǎn)生腐敗，這在今天看來是最簡(jiǎn)單不過道理，然而，建國后至80年代前30多年間，假如有些人提出制約政府權(quán)力思想，定會(huì)被視為離經(jīng)叛道奇談怪論而招致眾人批判?？陀^地講，在建國后30多年間，即使中國早就在憲法中確立了民主共和政體，但制約政府權(quán)力思想既未得到國家認(rèn)同，也未形成普遍社會(huì)思潮，其原因似有以下幾點(diǎn)：

（1）歷史文化原因。

政府官員濫用權(quán)力侵害公眾利益現(xiàn)象在東西方全部是一樣存在，但東西方國家處理這個(gè)問題傳統(tǒng)方法卻不一樣。西方國家很早就采取“以權(quán)力制約權(quán)力”方法防治官員濫用權(quán)力和保障民主實(shí)現(xiàn)。西方國家權(quán)力制約機(jī)制關(guān)鍵包含兩方面內(nèi)容：一是國家機(jī)關(guān)之間分權(quán)和制衡；二是民權(quán)對(duì)國家權(quán)力制約。分權(quán)預(yù)防了國家權(quán)力過分集中和個(gè)人擅斷，它經(jīng)過設(shè)置不一樣國家機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)力上制衡關(guān)系和給予這些機(jī)關(guān)獨(dú)立地位有效地形成和強(qiáng)化了國家活動(dòng)檢驗(yàn)監(jiān)督和糾偏機(jī)制，從體制上為消除集權(quán)體制下肯定會(huì)出現(xiàn)造成監(jiān)督機(jī)制軟弱無力甚至完全失去作用毒素提供了一個(gè)理想模式，同時(shí)，在西方人看來，分權(quán)也是民主必需前提。因?yàn)榉謾?quán)機(jī)制只有建立在民主基礎(chǔ)上才能正常運(yùn)行，不然肯定陷入各分權(quán)機(jī)關(guān)為爭(zhēng)權(quán)奪利而濫用權(quán)力困境。實(shí)踐證實(shí)，西方國家這種把分權(quán)和民主結(jié)合起來權(quán)力制約機(jī)制是行之有效，其中有益成份值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

以中國為代表東方國家有著長久實(shí)施封建專制統(tǒng)治歷史傳統(tǒng)。在權(quán)力高度集中政體下，統(tǒng)治者不可能采取“以權(quán)力制約權(quán)力方法”清除國家權(quán)力腐敗，更不可能給或真正給人民經(jīng)過和平選舉手段撤換自己權(quán)力。為了政權(quán)存續(xù)，專制統(tǒng)治者也必需反對(duì)官員腐敗，阻止權(quán)力濫用，但只能經(jīng)過自下而上方法有限地進(jìn)行，在這種體制下，社會(huì)組員缺乏主人翁意識(shí)，寄期望于統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部“清官”保護(hù)自己利益，一旦期望破滅，忍無可忍，便揭桿而起推翻舊王朝，建立新封建王朝?？梢姡瑲v史上中國等東方國家處理腐敗問題傳統(tǒng)方法不是“以權(quán)力制約權(quán)力”而是“以暴力推翻權(quán)力”，所以，從歷史傳統(tǒng)上看，中國人在受到國家權(quán)力無法忍受侵害時(shí)有反抗國家權(quán)力意識(shí)，卻少有經(jīng)過制約國家權(quán)力防患于未然觀念，這種歷史傳統(tǒng)對(duì)新中國民主法治建設(shè)消極影響是不難體會(huì)到。

（2）思想理論原因。建國以后，尤其是50年代末至70年代末這段時(shí)期內(nèi)中國政治體制建設(shè)總指導(dǎo)思想是集權(quán)。在加強(qiáng)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)口號(hào)下，集權(quán)思想和體制不停強(qiáng)化。在這么思想和政治背景下，權(quán)力制約理論不可能取得存在和發(fā)展空間，理所當(dāng)然地遭到了排斥和批判。當(dāng)初權(quán)威見解認(rèn)為，權(quán)力制約理論及其實(shí)踐肯定會(huì)損害黨領(lǐng)導(dǎo)和政府權(quán)威；會(huì)引發(fā)和激化黨和政府和人民群眾之間矛盾，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂；會(huì)造成國家機(jī)關(guān)及其工作人員之間爭(zhēng)權(quán)奪利，相互拆臺(tái)和推諉責(zé)任。分權(quán)無異就是分裂和動(dòng)亂同義語。所以，在70末以前“左”傾思想長久占據(jù)主導(dǎo)地位情況下，對(duì)強(qiáng)調(diào)集權(quán)政治思想和權(quán)力過分集中現(xiàn)象任何懷疑和批評(píng)全部將被扣上反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)帽子，從而使對(duì)非分權(quán)和權(quán)力制約理論研究成為禁區(qū)。在改革開放十幾年后今天，大家思想觀念發(fā)生了很大改變，很多陳舊觀念和僵死教條被打破了，制約政府權(quán)力必需性已逐步得到認(rèn)可，但多種懷疑和反對(duì)權(quán)力制約思想觀念和影響遠(yuǎn)未消除，所以，權(quán)力制約理論及其實(shí)踐在中國發(fā)展總說來是艱苦而又緩慢。

（3）政治體制原因。中國是人民民主專政社會(huì)主義國家，基礎(chǔ)政治制度是優(yōu)越，但在具體領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方法上，還存在部分重大缺點(diǎn)，其中權(quán)力過分集中是這些缺點(diǎn)關(guān)鍵表現(xiàn)之一？。所謂權(quán)力過分集中現(xiàn)象，“就是在加強(qiáng)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)口號(hào)下不合適地、不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力又往往集中于多個(gè)書記，尤其是集中于第一書記，什么事全部要由第一書記掛帥、拍板。黨一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往所以而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?/p>

鄧小平同志這段敘述精辟地揭示了中國權(quán)力過分集中現(xiàn)象形成過程及其基礎(chǔ)特點(diǎn)，即首先把國家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力不合適地全部集中于黨委，實(shí)施黨政不分，以黨代政；其次將黨委權(quán)力深入不合適地集中到黨委關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)手中，黨集體領(lǐng)導(dǎo)被個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)所替換。在這種權(quán)力過分集中體制下是不可能建立任何制約政府權(quán)力機(jī)制，因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)活動(dòng)是依據(jù)黨委決定進(jìn)行，對(duì)政府權(quán)力制約就是對(duì)黨委權(quán)力制約，即使法律給予人民代表大會(huì)和法院對(duì)政府制約權(quán)，它們也極難行使這種權(quán)力，因?yàn)樗鼈儽旧硪蔡幱邳h委領(lǐng)導(dǎo)之下，所以，它們對(duì)政府活動(dòng)只能配合而無法制約。在這種體制下，公眾對(duì)國家機(jī)關(guān)民主制約實(shí)際上業(yè)不能發(fā)揮作用。因?yàn)檎莆諏?shí)權(quán)黨委書記和其它組員不是民選，其政治前途不取決于選票多少。公眾對(duì)黨委組員能夠提出批評(píng)、提議，但沒有約束作用，黨委書記能夠接收也能夠不接收群眾意見而無須擔(dān)心在選舉中對(duì)自己不利?？梢?，只有消除權(quán)力過分集中現(xiàn)象，實(shí)施黨政適度分開，給國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)各自在其職責(zé)范圍內(nèi)自主處理日常事務(wù)權(quán)力，才有可能形成和發(fā)展某種權(quán)力制約機(jī)制，并進(jìn)而推進(jìn)控權(quán)理論完善和控權(quán)意識(shí)普及。（4）經(jīng)濟(jì)體制原因。建國后中國確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，排斥市場(chǎng)作用。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行方法是經(jīng)過下達(dá)行政命令和計(jì)劃管理經(jīng)濟(jì)，把一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入行政體制。而行政體制是以命令服從為特征，在這種體制下只會(huì)產(chǎn)生官尊民卑特權(quán)思想，而不可能真正孕育出民主、平等、權(quán)利等法律觀。人無民主、平等、權(quán)利觀念就不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)過制約政府權(quán)力保障自己正當(dāng)權(quán)益要求。

2.在對(duì)行政程序制約政府權(quán)力功效認(rèn)識(shí)方面

黨和國家意識(shí)到需要采使用方法律手段合適制約政府權(quán)力和制約政府權(quán)力思想逐步形成為一個(gè)普遍社會(huì)意識(shí)是從80年代早期開始。鑒于建國后權(quán)力過分集中帶來歷史教訓(xùn)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到必需合適分散國家權(quán)力。鄧小平同志早在1980年就已指出：“我們歷史上數(shù)次過分強(qiáng)調(diào)黨集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，極少強(qiáng)調(diào)必需分權(quán)和自主權(quán)，極少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)”？

：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展，對(duì)這個(gè)問題長久沒有足夠認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’一個(gè)關(guān)鍵原因。使我們付出了沉重代價(jià)，現(xiàn)在再也不能不處理了”？

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1982年10月1試行《中國民事訴訟法》把運(yùn)使用方法律制約政府行政活動(dòng)思想付諸司法實(shí)踐。該法第3條第2款要求：“法律要求由人民法院審理行政案件，適用本法要求”，以后以后中國開始有了法院監(jiān)督、制約行政行為活動(dòng)，并于1989年建立了統(tǒng)一行政訴訟制度。行政訴訟產(chǎn)生和發(fā)展在中國社會(huì)主義法制史上含有劃時(shí)代意義。政府機(jī)關(guān)及其工作人員必需遵法，1954年憲法就提出了要求，但因?yàn)槿狈ψ肪空韶?zé)任法律程序（關(guān)鍵是行政訴訟程序），政府機(jī)關(guān)及其工作人員普遍認(rèn)識(shí)不到法律對(duì)其本身約束作用。從這一側(cè)面，我們能夠深刻體會(huì)到程序?qū)τ谥萍s政府權(quán)力發(fā)揮著多么關(guān)鍵作用！

從1982年算起，中國經(jīng)過法律制約政府權(quán)力實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，然而，意識(shí)到需要借助行政程序法作用加大制約政府權(quán)力力度，不過是最近一兩年事。在此之前通常認(rèn)為行政程序不過是行政機(jī)關(guān)辦事手續(xù)而已，無足輕重。所以，立法機(jī)關(guān)偏重于對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)體法控制，而將行政程序基礎(chǔ)上交由行政機(jī)關(guān)自行制訂，這就肯定造成了中國行政程序立法落后和無序。

3.在尊重程序、信守程序方面

中國沒有程序至上傳統(tǒng)，政府機(jī)關(guān)普遍存在輕視程序現(xiàn)象。其原因關(guān)鍵有三點(diǎn)：

（1）因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政程序不含有制約行政行為，保障民權(quán)功效，所以政府機(jī)關(guān)及其工作員尊重程序、信守程序情況沒有引發(fā)全社會(huì)重視，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反行政程序行為沒有形成強(qiáng)大社會(huì)壓力。

（2）行政機(jī)關(guān)及其工作人員、公眾和社會(huì)輿論普遍采取實(shí)用主義哲學(xué)態(tài)度對(duì)待行政程序，大家重視是行政行為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及其后果是否合理正當(dāng)，只要行政行為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容合理正當(dāng)，不按程序辦事是無關(guān)緊要。反過來講，只有當(dāng)行政行為實(shí)體內(nèi)容及其后果違反法律、不合情理、有失公正時(shí)，大家才想到去追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員在程序上失誤。這種重結(jié)果輕過程實(shí)用主義哲學(xué)觀嚴(yán)重妨礙了中國國家行政管理活動(dòng)規(guī)范化。

（3）錯(cuò)誤地將行政程序和官僚主義聯(lián)絡(luò)在一起是造成中國行政程序立法落后又一認(rèn)識(shí)上原因。確實(shí)，傳統(tǒng)型行政程序細(xì)密到一定程度會(huì)形成阻礙人民群眾靠近行政機(jī)關(guān)程序壁壘，舊中國政府官僚化表現(xiàn)之一就是老百姓靠近官府程序很繁瑣，所以很多新中國建設(shè)者們產(chǎn)生了一個(gè)誤解，認(rèn)為程序越少、越簡(jiǎn)單越有利于政府機(jī)關(guān)及其工作人員親密聯(lián)絡(luò)群眾，越有利于反對(duì)官僚主義。所以，長久以來，中國國家行政管理過程中非規(guī)范化傾向甚濃，辦事不講程序，有程序也能夠隨便違反現(xiàn)象比較普遍。不合理行政程序和官僚主義之間有相互依存，互為表現(xiàn)關(guān)系，這是我們以后在建設(shè)行政程序法制時(shí)必需給高度重視，不過，行政程序本身并無須定造成官僚主義，沒有必需行政程序就不會(huì)有國家行政管理法治化和科學(xué)化。三、現(xiàn)階段革新中國行政程序制度有利條件

伴隨中國經(jīng)濟(jì)和政治體制改革不停深化和理論研究不停深入，前述造成中國行政程序立法長久在低水平上徘徊消極原因正在逐步消除，目前革新中國行政程序立法，建立現(xiàn)代行政程序制度條件已基礎(chǔ)成熟。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制瓦解和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，促進(jìn)大家觀念發(fā)生了深刻、不可逆轉(zhuǎn)改變。改革開放過程是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原因不停降低、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原因不停增加過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等、意思自治、契約自由等基礎(chǔ)要素影響波及到社會(huì)生活各個(gè)方面，引發(fā)了大家思想觀念重大變革。和改革前相比，公眾權(quán)力意識(shí)、平等觀念大為增強(qiáng)，制約政府權(quán)力已逐步演進(jìn)為普遍社會(huì)要求，這些全部為中國革新行政程序立法、建立現(xiàn)代行政程序制度奠定了廣泛而牢靠社會(huì)基礎(chǔ)。

其次，在經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)下，政治體制改革也在不停深化，黨政適度分開為建立和發(fā)展包含現(xiàn)代行政程序制度在內(nèi)制約政府權(quán)力一系列法律制度發(fā)明了必備政治環(huán)境。黨政不分，國家政事事無巨細(xì)皆由黨委負(fù)責(zé)，政府各部門之間是無法真正實(shí)施分工制約。只有在黨政適度分開，屬于政府事務(wù)由政府自主管理情況下才有可能實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)之間必需分工和制約。早在1980年鄧小平同志就提出要著手處理黨政不分問題，？

改革開放以來，我們?cè)谶@方面已取得了一定成績，政府及其它國家機(jī)關(guān)處理事務(wù)性工作自

主權(quán)基礎(chǔ)上能夠受到各級(jí)黨委尊重，從而為中國現(xiàn)代行政程序制度創(chuàng)建奠定了必不可少前提。

第三，前一階段目標(biāo)控權(quán)方法日漸乏力促進(jìn)越來越多人認(rèn)識(shí)到立即加強(qiáng)和發(fā)展程序控權(quán)方法是目前深化中國行政法治建設(shè)迫切需要。如前所述，中國政府權(quán)力受法律制約，政府違法也要負(fù)擔(dān)法律責(zé)任制度化實(shí)踐是從80年代初開始，其后發(fā)展能夠分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是經(jīng)過實(shí)體法對(duì)政府權(quán)力給予規(guī)范和制約階段，第二個(gè)階段是在保持實(shí)體法對(duì)政府權(quán)力規(guī)范和控制同時(shí)，關(guān)鍵轉(zhuǎn)向加強(qiáng)和發(fā)展現(xiàn)代行政程序法制度規(guī)制行政活動(dòng)階段。現(xiàn)在中國正處于由第一階段向第二階段過渡轉(zhuǎn)折時(shí)期，之所以會(huì)發(fā)生這種轉(zhuǎn)折或說是飛躍，是中國自改革開放以來不停加強(qiáng)行政法治建設(shè)肯定結(jié)果。80年代中前期在中國行政法制遭受“文革”及其以前歷次左傾運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重破壞，亟待恢復(fù)和重建特殊時(shí)期，大量制訂行政實(shí)體法要求行政機(jī)關(guān)職、權(quán)、責(zé)是建立健全社會(huì)主義行政法制必需步驟，對(duì)于規(guī)范和制約政府行政行為起到了主動(dòng)作用。不過，實(shí)體法控權(quán)模式有其本身難以克服弊病，控權(quán)效果難以向更高水平發(fā)展，這是因?yàn)檫B續(xù)提升實(shí)體法控權(quán)效果所應(yīng)含有條件在現(xiàn)代社會(huì)極難滿足。實(shí)體法控權(quán)效果是和實(shí)體法細(xì)密程度成正比，控權(quán)效果越好要求實(shí)體法要求具體化程度越高，也即留給行政機(jī)關(guān)自由裁量余地越小，這和現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)不可避免擴(kuò)張趨勢(shì)是矛盾。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)日益復(fù)雜，國家行政管理專業(yè)化要求不停升高，造成國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法人員立法能力下降，無力就具體行政事務(wù)作出詳盡法律要求，？

相反法律要求標(biāo)準(zhǔn)性越來越大，這就意味著法律規(guī)制行政行為能力和效果只能是日漸衰落，假如不能找到新控權(quán)手段抵消實(shí)體法控權(quán)頹勢(shì)，行政法治無疑將面臨名存實(shí)亡危險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國家實(shí)踐表明，這個(gè)新控權(quán)手段就是不一樣于傳統(tǒng)行政程序現(xiàn)代行政程序。盡管因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)紛繁復(fù)雜、專業(yè)化要求高，立法機(jī)關(guān)不得不在很大范圍內(nèi)將行政決議權(quán)交給行政機(jī)關(guān)自行行使，但它能夠要求行政機(jī)關(guān)務(wù)必以立法機(jī)關(guān)要求正當(dāng)程序進(jìn)行行政活動(dòng)，從而達(dá)成經(jīng)過程序穩(wěn)定性以不變應(yīng)萬變對(duì)行政過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制目標(biāo)，填補(bǔ)實(shí)體法控權(quán)不足。80年代中期以后尤其是80年代末中國行政訴訟制度全方面建成以后，實(shí)體法控權(quán)乏力弊端便開始暴露出來，因?yàn)閷?shí)體法具體規(guī)則大全部由行政機(jī)關(guān)經(jīng)過行政立法自行制訂，依法行政實(shí)際上成了依行政機(jī)關(guān)所定之法行政，在這種情況下，司法機(jī)關(guān)經(jīng)過行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法制監(jiān)督顯然不能充足發(fā)揮作用。因?yàn)槊媾R被訴風(fēng)險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員確實(shí)感到法律約束力存在，這