2022年對(duì)修訂《發(fā)票管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的思考

本文格式為Word版下載后可任意編輯和復(fù)制第第頁(yè)2022年對(duì)修訂《發(fā)票管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的思考為增加立法透亮度，提高立法質(zhì)量，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理方法（修訂草案）（征求看法稿）》，向社會(huì)各界廣泛征求看法，筆者結(jié)合基層工作實(shí)踐就征求看法稿的部分條款做了些思索。

一、部分條款與新修訂的有關(guān)規(guī)定存在明顯差異

第四十四條（原文）：增值稅一般納稅人之間銷(xiāo)售貨物和應(yīng)稅勞務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向購(gòu)買(mǎi)方開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票。但有下列情形的不得開(kāi)具：

(一)購(gòu)買(mǎi)方未供應(yīng)其增值稅一般納稅人資格證明的；

(二)銷(xiāo)售免稅項(xiàng)目貨物的(國(guó)家另有規(guī)定的除外)；

(三)銷(xiāo)售其他根據(jù)規(guī)定不準(zhǔn)抵扣稅款的貨物或者勞務(wù)的。

分析理由：第四十四條與新修訂的《增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用規(guī)定》（國(guó)稅發(fā)【2022】第156號(hào)）第十條規(guī)定有明顯差異。

第十條：一般納稅人銷(xiāo)售貨物或者供應(yīng)應(yīng)稅勞務(wù)，應(yīng)向購(gòu)買(mǎi)方開(kāi)具專(zhuān)用發(fā)票。

商業(yè)企業(yè)一般納稅人零售的煙、酒、食品、服裝、鞋帽（不包括勞保專(zhuān)用部分）、化妝品等消費(fèi)品不得開(kāi)具專(zhuān)用發(fā)票。

增值稅小規(guī)模納稅人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)小規(guī)模納稅人）需要開(kāi)具專(zhuān)用發(fā)票的，可向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開(kāi)。

銷(xiāo)售免稅貨物不得開(kāi)具專(zhuān)用發(fā)票，法律、法規(guī)及國(guó)家稅務(wù)總局另有規(guī)定的除外。

建議：將四十四條和《增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用規(guī)定》第十條的規(guī)定進(jìn)行整合：

增值稅一般納稅人之間銷(xiāo)售貨物和應(yīng)稅勞務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向購(gòu)買(mǎi)方開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票。但有下列情形的不得開(kāi)具：

(一)購(gòu)買(mǎi)方未供應(yīng)其增值稅一般納稅人資格證明的；

(二)銷(xiāo)售免稅貨物不得開(kāi)具專(zhuān)用發(fā)票，法律、法規(guī)及國(guó)家稅務(wù)總局另有規(guī)定的除外。

(三)一般納稅人零售的煙、酒、食品、服裝、鞋帽（不包括勞保專(zhuān)用部分）、化妝品等消費(fèi)品或銷(xiāo)售其他根據(jù)規(guī)定不準(zhǔn)抵扣稅款的貨物或者勞務(wù)的。

第四十五條（原文）：增值稅一般納稅人取得的增值稅專(zhuān)用發(fā)票，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的期限到稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證相符后，方可作為抵扣憑證。

增值稅專(zhuān)用發(fā)票有下列情形之一的，不得作為抵扣憑證：

(一)認(rèn)證不符，密文有誤的；

(二)屬于虛開(kāi)發(fā)票的；

(三)其他未根據(jù)規(guī)定開(kāi)具發(fā)票的。

分析理由：目前增值稅專(zhuān)用發(fā)票的認(rèn)證有兩種形式，一是納稅人到稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)證，二是納稅人使用經(jīng)稅務(wù)部門(mén)批準(zhǔn)的網(wǎng)上認(rèn)證系統(tǒng)進(jìn)行自行認(rèn)證。其次，第四十五條與《增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用規(guī)定》其次十七條的規(guī)定也有明顯差異。

其次十七條：經(jīng)認(rèn)證，有下列情形之一的，暫不得作為增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣憑證，稅務(wù)機(jī)關(guān)扣留原件，查明緣由，分別狀況進(jìn)行處理。

（一）重復(fù)認(rèn)證。

（二）密文有誤。

（三）認(rèn)證不符。

（四）列為失控專(zhuān)用發(fā)票。

建議：將四十五條和《增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用規(guī)定》第十條的規(guī)定進(jìn)行整合：

增值稅一般納稅人取得的增值稅專(zhuān)用發(fā)票，在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)指定的發(fā)票認(rèn)證系統(tǒng)認(rèn)證相符后，方可作為抵扣憑證。

增值稅專(zhuān)用發(fā)票有下列情形之一的，不得作為抵扣憑證：

(一)重復(fù)認(rèn)證、認(rèn)證不符、密文有誤的和已被稅務(wù)機(jī)關(guān)列為失控的專(zhuān)用票

(二)屬于虛開(kāi)發(fā)票的；

(三)其他未根據(jù)規(guī)定開(kāi)具發(fā)票的。

二、部分條款之間可簡(jiǎn)化合并

第八條（原文）：申請(qǐng)印制發(fā)票的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿(mǎn)意印制發(fā)票的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車(chē)間生產(chǎn)、專(zhuān)用倉(cāng)庫(kù)保管、專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理；

(五)能?chē)?yán)格遵守發(fā)票印制的規(guī)定。

稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票準(zhǔn)印證。

第九條（原文）：印制發(fā)票的企業(yè)必需根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票。禁止非法印制發(fā)票。禁止偽造、變?cè)彀l(fā)票。

第十一條（原文）：申請(qǐng)生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿(mǎn)意生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車(chē)間生產(chǎn)、專(zhuān)用倉(cāng)庫(kù)保管、專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理；

(五)能?chē)?yán)格遵守生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的規(guī)定。

稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票防偽專(zhuān)用品準(zhǔn)產(chǎn)證。禁止非法生產(chǎn)、偽造、非法出售、非法取得、非法使用發(fā)票防偽專(zhuān)用品。

分析理由：第八條與第十一條對(duì)申請(qǐng)印制發(fā)票的企業(yè)和申請(qǐng)生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的條件二者完全相同，在不影響原文意思表達(dá)的前提下，可簡(jiǎn)化合并。

建議：第八條、第九條與第十一條合并：

申請(qǐng)印制發(fā)票的企業(yè)和申請(qǐng)生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)設(shè)備、技術(shù)水平能滿(mǎn)意印制發(fā)票的需要；

(二)能夠根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求保證供應(yīng)；

(三)管理規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督制度；

(四)有特地車(chē)間生產(chǎn)、專(zhuān)用倉(cāng)庫(kù)保管、專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理；

(五)能?chē)?yán)格遵守發(fā)票印制的規(guī)定。

符合上述條件的申請(qǐng)企業(yè)應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出書(shū)面申請(qǐng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)和生產(chǎn)發(fā)票防偽專(zhuān)用品的企業(yè)，并發(fā)給相應(yīng)的發(fā)票準(zhǔn)印證或發(fā)票防偽專(zhuān)用品準(zhǔn)產(chǎn)證。

印制發(fā)票的企業(yè)必需根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的式樣和數(shù)量印制發(fā)票，禁止任何企業(yè)非法印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票，禁止任何企業(yè)非法生產(chǎn)、偽造、非法出售、非法取得、非法使用發(fā)票防偽專(zhuān)用品。

三、部分條款的規(guī)定執(zhí)行時(shí)簡(jiǎn)單相互混淆

其次十一條（原文）：依法不需要辦理稅務(wù)登記的單位和個(gè)人，憑發(fā)生購(gòu)銷(xiāo)業(yè)務(wù)、供應(yīng)或者接受經(jīng)營(yíng)服務(wù)或者其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的書(shū)面證明，可以直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)或者開(kāi)具發(fā)票。

其次十二條（原文）：臨時(shí)到本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的營(yíng)業(yè)稅納稅人，應(yīng)當(dāng)憑所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)證明，向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)或者開(kāi)具經(jīng)營(yíng)地的一般發(fā)票；增值稅納稅人憑所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)的證明回原地開(kāi)具，或者由經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)具。

其次十三條無(wú)固定場(chǎng)所從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，以及外省、自治區(qū)、直轄市來(lái)本轄區(qū)臨時(shí)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，可以向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)或者開(kāi)具發(fā)票。

分析理由：其次十一條、二十二條、二十三條對(duì)四類(lèi)納稅人領(lǐng)購(gòu)或開(kāi)具發(fā)票做出了不同規(guī)定。一類(lèi)是依法不需要辦理稅務(wù)登記的單位和個(gè)人；二類(lèi)是臨時(shí)到本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的營(yíng)業(yè)稅納稅人、增值稅納稅人；三類(lèi)是無(wú)固定場(chǎng)所從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人；四類(lèi)是外省、自治區(qū)、直轄市來(lái)本轄區(qū)臨時(shí)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人。由于沒(méi)有統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行規(guī)定時(shí)簡(jiǎn)單發(fā)生混淆的狀況，不便于稅務(wù)部門(mén)管理。比如一個(gè)在全國(guó)各地流淌跑運(yùn)輸?shù)膫€(gè)體戶(hù)，他同時(shí)符合二類(lèi)、三類(lèi)、三類(lèi)的劃分范圍。

建議：屬地管理是稅收的基本管理原則之一，為既便于稅務(wù)部門(mén)管理、保障稅收收入又能便利納稅人，可根據(jù)是否已辦理稅務(wù)登記對(duì)領(lǐng)購(gòu)或開(kāi)具發(fā)票的納稅人進(jìn)行劃分，其中未辦理稅務(wù)登記戶(hù)包括應(yīng)辦而未辦稅務(wù)登記戶(hù)和依法不需要辦理稅務(wù)登記戶(hù)。

未辦理稅務(wù)登記的納稅人原則上向由經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)和開(kāi)具發(fā)票，其中對(duì)應(yīng)辦而未辦稅務(wù)登記戶(hù)，經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)要求納稅人就地補(bǔ)辦稅務(wù)登記或通知其戶(hù)籍地（或居住地）稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理；

已辦理稅務(wù)登記的納稅人原則上向登記地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)發(fā)票，對(duì)臨時(shí)跨本省、自治區(qū)、直轄市以外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的納稅人，開(kāi)票數(shù)額較小的，可向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開(kāi)肯定數(shù)額以下的發(fā)票，但開(kāi)票數(shù)額較大或一個(gè)納稅年度累計(jì)開(kāi)票額達(dá)到肯定標(biāo)準(zhǔn)的納稅人應(yīng)向登記地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)發(fā)票。這是主要考慮防止達(dá)到一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)銷(xiāo)售額的納稅人實(shí)行分散異地開(kāi)票的方式躲避一般納稅人管理以及利用異地開(kāi)票重復(fù)享受最低免征額待遇。

四、部分條款的概念不夠明確

第三條（原文）：本方法所稱(chēng)發(fā)票，是指在購(gòu)銷(xiāo)商品、供應(yīng)或者接受經(jīng)營(yíng)服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，開(kāi)具、取得的用以摘記經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)并具有稅源監(jiān)控功能的收付款(商事)憑證。

分析理由：從發(fā)票的形式上看，全國(guó)統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章是區(qū)分發(fā)票和收據(jù)以及其他票據(jù)的最顯著標(biāo)志。

建議：第三條調(diào)整為，本方法所稱(chēng)發(fā)票，是指套印有全國(guó)統(tǒng)一發(fā)票監(jiān)制章，在購(gòu)銷(xiāo)商品、供應(yīng)或者接受經(jīng)營(yíng)服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，開(kāi)具、取得的用以摘記經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)并具有稅源監(jiān)控功能的收付款(商事)憑證。

五、部分條款的執(zhí)法彈性較大

對(duì)違反本方法的第五十三條規(guī)定情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，可以并處1萬(wàn)元以下的罰款。

分析理由：加大懲罰力度是本次《發(fā)票管理方法》修訂的主要特點(diǎn)之一，但是懲罰力度不僅僅表現(xiàn)在罰款最高數(shù)額的大小，執(zhí)法彈性的大小也會(huì)影響懲罰力度的強(qiáng)弱。本條對(duì)1萬(wàn)元以下罰款，有上限沒(méi)下限，執(zhí)法彈性較大會(huì)影響懲罰力度。

建議：對(duì)罰款設(shè)定一個(gè)最低限額，“并處1萬(wàn)元以下的罰款”調(diào)整為并處500元以上1萬(wàn)元以下的罰款：

六、部分條款的規(guī)定缺乏公正性

對(duì)未根據(jù)規(guī)定逐筆開(kāi)具發(fā)票、拒不開(kāi)具發(fā)票或者以其他憑證代替發(fā)票使用的情形，依據(jù)第五十四條的規(guī)定，“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

分析理由：加大懲罰力度還需要考慮客觀狀況，對(duì)同一性質(zhì)的違法行為，違法程度和造成的后果不同，其懲罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)分，假如僅僅以違法行為作為劃分懲罰的標(biāo)準(zhǔn)，那么會(huì)影響懲罰的公正性。目前未根據(jù)規(guī)定逐筆開(kāi)具發(fā)票、拒不開(kāi)具發(fā)票或者以其他憑證代替發(fā)票使用等現(xiàn)象在數(shù)量眾多的個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)尤其是非增值稅一般納稅人企業(yè)中比較普遍。由于該款規(guī)定涉及面較廣，對(duì)長(zhǎng)期形成的、客觀普遍存在的現(xiàn)象，短期內(nèi)不宜實(shí)行一刀切的