我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革策略

國(guó)庫(kù)與國(guó)家財(cái)政聯(lián)系緊密，國(guó)庫(kù)集中支付制度運(yùn)行直接影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)推行集中支付制度為建立單一賬戶體系，形成高效合理的國(guó)庫(kù)管理機(jī)制，克服傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)收付制度的弊端。為改變我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)管不理的局面，適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展要求，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要求。建立國(guó)庫(kù)集中支付制度是預(yù)算執(zhí)行機(jī)制的制度性創(chuàng)新，是其他公共財(cái)政制度順利實(shí)施的保證。我國(guó)實(shí)行集中支付制度改革取得很大成效，同時(shí)運(yùn)行中暴露出制度建設(shè)不健全等問(wèn)題，目前有關(guān)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革研究理論成果不夠完善，深入研究加強(qiáng)集中支付制度改革策略非常重要。一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革概述隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，傳統(tǒng)分散支付制度不能適應(yīng)提高政府效率的需要，必須建立國(guó)庫(kù)集中支付制度解決財(cái)政支出管理問(wèn)題。集中支付制度是國(guó)庫(kù)直接控制預(yù)算分配到資金到達(dá)商品提供者賬戶過(guò)程[1]。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度多年，不同國(guó)家稱謂不同，其內(nèi)涵是統(tǒng)一設(shè)置單一賬戶體系，其特征體現(xiàn)在財(cái)政資金支付方式規(guī)范，財(cái)政設(shè)立專門的國(guó)庫(kù)先進(jìn)管理機(jī)構(gòu)。(一)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的內(nèi)涵隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立公共財(cái)政體制框架成為必然選擇。財(cái)政支出治理體制改革包括建立國(guó)庫(kù)集中支付制度，成為部門預(yù)算實(shí)行必要條件[2]。2001年中央財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度啟動(dòng)，2004年在北京各縣區(qū)推行。國(guó)務(wù)集中支付制度改革規(guī)范財(cái)政支出行為，提高財(cái)政資金使用效率。隨著制度改革的推進(jìn)，實(shí)際執(zhí)行中遇到法律依據(jù)缺失等問(wèn)題，財(cái)政國(guó)庫(kù)工作會(huì)議提出預(yù)算單位實(shí)行集中支付制度。為推進(jìn)支付制度改革，需要研究制度實(shí)施現(xiàn)狀問(wèn)題，探討制度改革的有效對(duì)策。(二)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的重要性我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政資金運(yùn)作方式不能適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展的要求，傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)分散支付制度存在資金分散支付使用效率低，預(yù)算執(zhí)行運(yùn)行控制不規(guī)范等弊端。國(guó)庫(kù)管理方式改革是適應(yīng)新時(shí)期公共財(cái)政的內(nèi)在要求，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇，有利于加強(qiáng)財(cái)政管理，建設(shè)穩(wěn)固強(qiáng)大的政府財(cái)政?，F(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革非常必要，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是推進(jìn)依法治國(guó)行政的要求，是與國(guó)際接軌的必然要求。我國(guó)逐步有序推進(jìn)國(guó)庫(kù)改革工作，主要內(nèi)容包括改革銀行賬戶體系，改革財(cái)政資金支付方式與程序。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革框架基本確立，制度新機(jī)制優(yōu)越性不斷顯現(xiàn)。二、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革現(xiàn)狀國(guó)庫(kù)集中支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的財(cái)政資金收付管理制度，有效提高財(cái)政資金收繳使用透明度。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在借鑒國(guó)際先進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)歷規(guī)章完善全面推進(jìn)過(guò)程。國(guó)庫(kù)集中支付制度在大部分地區(qū)得到推行，改革取得階段性成果，體現(xiàn)在建立規(guī)范的財(cái)政資金支付管理制度，確立在財(cái)政管理中的基礎(chǔ)地位，初步建立國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)框架。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)踐取得很大成效，同時(shí)由于多方面因素影響仍存在諸多問(wèn)題[3]。(一)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中的問(wèn)題國(guó)庫(kù)與國(guó)家財(cái)政緊密聯(lián)系，國(guó)庫(kù)集中支付制度管理影響政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的地位，是國(guó)際上先進(jìn)的財(cái)政資金支出管理制度，我國(guó)在建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政框架中逐步開始國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，由于制度情況復(fù)雜，與社會(huì)法律政策等關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，建立中面臨許多制約因素。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革開展運(yùn)作多年，但配套設(shè)施未全部到位，實(shí)踐中存在許多阻力困難。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度推進(jìn)中的問(wèn)題集中于宏觀管理制度與微觀系統(tǒng)建設(shè)方面。目前改革主要問(wèn)題表現(xiàn)為相關(guān)法規(guī)不健全，資金額度到賬不及時(shí)，單位零余額賬戶功能受限等。(二)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革問(wèn)題的成因隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，過(guò)去分散的國(guó)庫(kù)支付方式逐漸暴露很多弊端，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革與社會(huì)法律政策等關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，目前我國(guó)國(guó)庫(kù)支付制度改革運(yùn)作多年，但配套設(shè)施未全部到位，實(shí)踐中存在很多挑戰(zhàn)阻力，我國(guó)支付制度推進(jìn)問(wèn)題主要集中于管管理制度與微觀系統(tǒng)建設(shè)方面，需要及時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題才能推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革[4]。支付制度改革宏觀制度問(wèn)題包括集中支付需求無(wú)法滿足，直接支付比重較低；中觀操作方面存在缺乏制度性約束，代理銀行獎(jiǎng)懲機(jī)制不足；微觀業(yè)務(wù)能力問(wèn)題表現(xiàn)為預(yù)算單位財(cái)事權(quán)不協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)賬支票與公務(wù)卡業(yè)務(wù)不到位，國(guó)庫(kù)信息化程度低。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革問(wèn)題主要原因是配套措施不完善，部門預(yù)算改革不到位，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)穩(wěn)定性較低。三、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒國(guó)庫(kù)集中支付制度是各國(guó)財(cái)政資金規(guī)范管理的基本做法，通常由國(guó)庫(kù)單一賬戶，現(xiàn)金管理構(gòu)成，機(jī)構(gòu)履行智能強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金管理。目前我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在財(cái)會(huì)人員素質(zhì)，配套改革進(jìn)度與管理監(jiān)督制度等方面問(wèn)題，上世紀(jì)70年代后部分發(fā)達(dá)國(guó)家提出新公共管理概念，要求政府預(yù)算公開透明。國(guó)庫(kù)集中支付制度為基礎(chǔ)財(cái)政預(yù)算能全面體現(xiàn)預(yù)算單位資金收支情況，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制度經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)財(cái)政管理提供啟示。(一)國(guó)家國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的做法市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度采用高效的資金運(yùn)作管理機(jī)制，共同特征體現(xiàn)在財(cái)政資金運(yùn)行效率為目標(biāo)，支付集權(quán)化支付方式，開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶。集中支付制度下提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，有效遏制財(cái)政資金侵占等腐敗現(xiàn)象；實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度開設(shè)單一賬戶，將支付財(cái)政現(xiàn)金集中于中央銀行單一賬戶，通過(guò)預(yù)算額度審批后預(yù)算單位按計(jì)劃合理安排指出，財(cái)政部門發(fā)出支付指令，上傳至國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制不同，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)管理改革模式存在差異。美國(guó)實(shí)行獨(dú)立國(guó)庫(kù)制度，英國(guó)單獨(dú)設(shè)立國(guó)庫(kù)部，法國(guó)等國(guó)家是財(cái)政部直接管理。各國(guó)現(xiàn)金管理制度由于經(jīng)濟(jì)文化等存在差異。國(guó)庫(kù)集中支付制度涉及廣泛性，以及對(duì)具體工作要求高的特點(diǎn)，決定我國(guó)實(shí)施制度要聯(lián)系國(guó)情進(jìn)行，采取平穩(wěn)過(guò)渡的方法，要完善財(cái)政預(yù)算管理中配套改革作用機(jī)制，推進(jìn)政府集中采購(gòu)及收支分類改革，建立編制科學(xué)性、監(jiān)督有力性的財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制。要堅(jiān)持對(duì)財(cái)政資金使用權(quán)掌控，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革需要改進(jìn)資金管理方式，優(yōu)化現(xiàn)行管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置，要求堅(jiān)持法治便利與效益原則，在法治規(guī)范下不斷優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付程序，使各部門單位使用款快捷方便支付；堅(jiān)持國(guó)庫(kù)集中支付效益第一原則，加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)資金調(diào)度管理；國(guó)庫(kù)集中支付涉及多方利益，要協(xié)調(diào)各方面理解獲得支持。(二)國(guó)外國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的啟示制度設(shè)立實(shí)施需要良好監(jiān)管系統(tǒng)保障運(yùn)行有效性，國(guó)庫(kù)集中支付制度完善要推動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)更新，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)控系統(tǒng)要以財(cái)政制度完善為目標(biāo)，要有序協(xié)調(diào)全方位推動(dòng)集中支付、政府集中采購(gòu)等多個(gè)項(xiàng)目完善；切實(shí)落實(shí)好國(guó)庫(kù)集中支付程序保密工作，加大信息技術(shù)研究力度；綜合運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段，建立全方位一體化流水程序線，形成包括用資金支付實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系的管理體系。要加快國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)控系統(tǒng)升級(jí)優(yōu)化，需要使用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使支付效果更加有效。我國(guó)推行支付制度改革要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情全面統(tǒng)籌部署突出重點(diǎn)分步開展，有效提高國(guó)家財(cái)政管理水平。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施要建立單一賬戶制度，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)信息收集處理功能，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督分離制度。四、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革深化推進(jìn)策略國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是國(guó)家財(cái)政管理優(yōu)化的必然要求，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是解決支出管理問(wèn)題的重要措施。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革取得顯著成效，有效提高財(cái)政資金使用安全性，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金控制與統(tǒng)一調(diào)度[5]。但改革推進(jìn)中仍面臨思想認(rèn)識(shí)與運(yùn)行實(shí)踐方面的問(wèn)題，國(guó)外國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行多年運(yùn)行成熟，要借鑒國(guó)外財(cái)政制度改革經(jīng)驗(yàn)，從減輕財(cái)政國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善制度監(jiān)督體系等方面優(yōu)化改革。(一)國(guó)庫(kù)集中支付制度運(yùn)作模式優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付制度是財(cái)政資金規(guī)范管理基本做法，支付制度基本由財(cái)政資金集中收支構(gòu)成國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)履行職能強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金管理，我國(guó)實(shí)施制度改革要聯(lián)系國(guó)情，采取分步實(shí)施的方法[6]。要堅(jiān)持對(duì)財(cái)政資金使用權(quán)掌控，預(yù)算單位相關(guān)部門審批后直接授權(quán)支付下?lián)苜Y金。要健全完善財(cái)政預(yù)算管理中配套改革作用機(jī)制，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付采購(gòu)及收支分類改革，逐步建立編制科學(xué)監(jiān)督有力的財(cái)政預(yù)算管理體制。集中支付制度是預(yù)算管理體制的核心，要改革預(yù)算管理體制需要推進(jìn)部門預(yù)算，建立科學(xué)的預(yù)算編織制度。會(huì)計(jì)集中核算制度資金使用缺乏監(jiān)督制約機(jī)制出現(xiàn)的挪用資金問(wèn)題，集中支付解決多戶頭存放造成資金閑置問(wèn)題。二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合建立國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)為重心的政府會(huì)計(jì)體系，為分析宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供真實(shí)會(huì)計(jì)信息。(二)國(guó)庫(kù)集中支付制度監(jiān)控系統(tǒng)完善國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施需要良好的監(jiān)管系統(tǒng)，不斷完善制度中需要推動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)更新。我國(guó)支付監(jiān)控系統(tǒng)要以提高電子科技監(jiān)控水平為手段[7]。要落實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付程序保密安全工作，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付，支付集中采購(gòu)，債務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)等多個(gè)項(xiàng)目完善。加大集中支付系統(tǒng)完善力度，擺脫財(cái)政與央行紙上辦公的方法。加大對(duì)資金審核程序簡(jiǎn)化，形成包括預(yù)算指標(biāo)管理、支付申請(qǐng)審核、資金交換清算等相連的支付管理體系。國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)集中支付應(yīng)采取直接與授權(quán)支付結(jié)合方式，以國(guó)庫(kù)單一體系為基礎(chǔ)，單位經(jīng)費(fèi)報(bào)賬流程，編制分月用款計(jì)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)用真實(shí)的原始憑證進(jìn)行報(bào)賬處理，對(duì)小額零星開支可以進(jìn)行授權(quán)支付。(三)國(guó)庫(kù)集中支付制度信息化建設(shè)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度為規(guī)范國(guó)庫(kù)資金收支行為，減少擠占國(guó)庫(kù)資金違法現(xiàn)象，發(fā)揮國(guó)庫(kù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。傳統(tǒng)手工記賬導(dǎo)致預(yù)算單位業(yè)務(wù)量較多，加強(qiáng)制度信息化建設(shè)非常必要。要求整合信息技術(shù)系統(tǒng)，改善升級(jí)軟硬件設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)賬方式電子化，逐步推進(jìn)集中支付制度信息化發(fā)展。改造升級(jí)軟硬件設(shè)施是完善國(guó)庫(kù)改革信息化建設(shè)的重要途徑，國(guó)庫(kù)現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)升級(jí)后，預(yù)算單位可以方便依托信息系統(tǒng)完成各項(xiàng)工作計(jì)劃，國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)軟硬件改造應(yīng)照顧無(wú)法配置先進(jìn)系統(tǒng)的預(yù)算單位。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支款項(xiàng)與金額一致，對(duì)賬采用電子方式可以逐筆勾對(duì)，改進(jìn)賬務(wù)記錄系統(tǒng)可以使預(yù)算部門現(xiàn)金收支記錄取得一致。五、結(jié)語(yǔ)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)施多年