【集體經營性建設用地入市模式探究：以S市為例11000字（論文）】

[6]吳一葦在分析土地使用權出讓模式下，重點對該模式的交易方式進行了闡述，并對該模式在入市方面的要點進行分析。完善了在入市交易過程，減少了交易過程中潛在的問題。1.3.2國外研究綜述西方資本主義國家，在上世紀農業(yè)規(guī)?；瘯r期，他們的土地私有化使得產權界清晰，在流轉過程中相當順利。由于我國特殊的土地制度，在集體經營性建設用地入市方面的研究較少，但西方在土地產權、流轉方面我們有很多的借鑒空間。土地流轉及產權的流轉，只有產權界限清晰，才能使土地資源得以高效利用。REF_Ref8177\r\h[7]有學者認為“土地產權與土地市場之間有著直接聯(lián)系”，并從市場形成的本質出發(fā)，揭示了土地市場形成的前置條件。1.4集體經營性建設用地入市概念及相關政策1.4.1集體經營性建設用地入市概念文中集體經營性建設用地入市是指集體建設用地、集體經營性建設用地以及入市三個方面。所謂集體建設用地，就是除國有建設用地以及被征收的集體土地外都屬于集體土地。集體建設用地主要分為:宅基地、公益性設施用地和集體經營性建設用地，其中集體經營性建設用地是集體建設用地的一個方面，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地或農村集體建設用地，是集體經濟組織用來發(fā)展集體經濟、農村建設、具有盈利性質的土地。其中，宅基地作為房屋建設用地，主要存在現(xiàn)在、過去、未來已經建造的房屋。公益性設施用地是指有集體經濟組織，依據(jù)公共需要所修建的養(yǎng)老院、學校等。結合實際情況分析，集體經營性建設用地則是指當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村集體為了發(fā)展農村集體經濟，從而進行盈利活動的土地。集體經營性建設用地入市，指進入市場進行交易。根據(jù)2013年《決定》，在符合法律規(guī)定前提下，通過出讓、租賃等方式從集體經濟組織手中獲得土地使用權，并按照規(guī)定向指定用地方向開發(fā)利用。同時擁有與國有建設用地同等入式權力。因此集體經營性建設用地可以在不被征收的情況下進入土地市場?！叭胧小笔窃谕恋厮袡嗖蛔兊那疤嵯拢w經濟組織以外的單位或個人可以通過出讓、租賃等方式直接獲得土地使用權。1.4.2土地改革為了自身利益土地自發(fā)流轉在改革開放以后越來越嚴重，自發(fā)流轉嚴重影響了土地市場的秩序，從而引起了政府部門的重視。我國在2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》以及2020年新《土地管理法》不斷對土地進行深化改革。目前已經基本建立起了規(guī)范的土地市場。2008年對集體建設用地提出了與國有建設用地同等權力的改革目標。統(tǒng)籌規(guī)劃了未來集體土地改革的基本方向。2013年就全面深化改革提出在法律允許范圍內，可以通過出讓、入股、租賃等方式進行集體建設用地的入市。獲得土地后需要在符合規(guī)劃的前提下進行開發(fā)利用。2020年新修改的土地管理法明確了集體建設用地入市的必要性。對于入市的集體經營性建設用地，需要通過法律程序獲得審批，集體經濟組織才可以將土地通過出讓、租賃等方式將土地使用權轉讓給集體經濟組織以外的單位或個人。在獲得土地后，集體建設用地擁有與國有建設用地同等權力。新法的實施促進了城鄉(xiāng)建設，為城鄉(xiāng)一體化奠定了法律基礎。2集體經營性建設用地主要入市模式2.1各地入市模式的形成為打開我國農村土地市場，促進農村經濟發(fā)展，緩解土地矛盾，我國入市試點工作在2015年后相繼展開。各地結合自身情況因地制宜，摸索推出了符合自身發(fā)展現(xiàn)狀、土地分布現(xiàn)狀的入市模式。例浙江德清在其完善的土地流轉經驗的支撐下推出了“招拍掛”就地入市模式；REF_Ref10300\r\h[8]上海松江在入市試點以來摸索除一條符合上海經濟發(fā)展，促進土地集約利用，入市主體只當為農民集體經濟組織的松江模式；REF_Ref10346\r\h[9]北京大興區(qū)為了緩解北京市人口、資源等壓力，通過政策實踐，推出了減量高效的入市模式——鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式；REF_Ref10385\r\h[10]廣東南海早在試點前就已經通過流轉形成了一定的入市體系，并在此基礎上創(chuàng)新性的探索出了南海模式即土地整備模式。REF_Ref10490\r\h[11]2.2對與各地入市模式對比總結雖然各地推出了屬于自己的入市模式，但相較于入市主體、入市方式等方面擁有較多的相同點。比如浙江、上海兩地均采取了以農村集體經濟組織為主體，以招牌掛的方式進行入市。雖然在政策制定、流程方面存在差異，但就入市方式而言其性質相同。北京、以及廣東采取了成立股份公司對土地進行入市。在這之中雖然入市方式大致相同，但就其細節(jié)而言，北京大興區(qū)成立的股份公司是由鎮(zhèn)級主導的，對于土地的分配、開發(fā)可以是股份公司，也可以是土地使用者進行出資入股參與土地的開發(fā)建設；而廣東南海是由村集體自發(fā)形成的股份制公司，擁有對土地的決策權與支配權。表2-1各地入市模式對比入市模式相同點主體不同點招拍掛就地入市模式松江模式兩種模式的入市主體相同都是農村集體經濟組織，采取招拍掛的方式進行入市農村集體經濟組織浙江招拍掛就地入市模式是以農村集體經濟組織為主體進行入市，成立服務平臺，為村集體提供土地估價、價格出示、聯(lián)系賣家，從而保障農民基本利益。上海松江模式入市方式多樣，但都經過委托政府進行土地股價、測算、編輯出讓書。鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式土地整備模式兩種模式均是通過成立股份公司通過出讓進行入市入股成立的資產聯(lián)營公司鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式是由鎮(zhèn)政府主導，由鎮(zhèn)政府組織成立的股份公司進行入市操作，對于土地的經營與管理均由鎮(zhèn)政府進行分配與規(guī)劃?；蛘咄恋厥褂脵嗳诉M行入股，以股東身份參與土地開發(fā)。土地整備模式雖然由鎮(zhèn)級土地整備中心集中在一起，各個村集體經濟組織自發(fā)成立股份公司進行入市。3禹城市集體經營性建設用地入市模式分析3.1禹城市區(qū)域概況山東省禹城市位于山東省西北部，分別與齊河、臨邑、茌平、高唐、平原五縣接壤，全域面積990平方公里。3.1.1自然地理禹城市位于黃河中下游的沖擊平原，南高北低，海拔最高27.27米最低19.2米，全域水網密布過境流量豐富，地下水可利用資源達1.5億方。對于成片經營有一定的優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，2017年禹城市全域集體建設用地面積1512宗3494畝，其中工礦倉儲占67.6%、交易市場沿街房占20.2%、廢棄建筑物占12.4%。（圖3-1）圖3-1各類集體建設用地所占比截至2018年，全市入市總面積達63宗1584.44畝，其中整備入市與調整入市占入市總面積78.6%，其他模式僅占31.4%。（圖3-2）圖3-2禹城入市模式所占比例3.2禹城土地整備入市模式案例分析位于禹城市南18公里處的倫鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)借鑒了廣東探索出來的模式，在不改變所有權的情況下，以鎮(zhèn)為單位各個村集體入股，成立服務中心。打破了各村為戰(zhàn)的局面，可以將分散的地塊集中達到入市指標。從而加快我國集體經營性建設用地入市的步伐。但在統(tǒng)籌各村土地的過程中，村集體經濟組織無法明確掌握入市土地范圍，為入市過程帶來了困擾。截至2018年底，倫鎮(zhèn)通過土地整合復墾獲得4.85萬畝集體建設用地，其中對廢棄宅基地、公益性建設用地的復墾與置換新增建設用地7830畝，占整合土地面積的16.1%；拆舊村36個新建農村社區(qū)7處，騰空土地3000畝占整合土地的38.3%。大規(guī)模的整備為土地入市創(chuàng)造了良好的基礎。但其中也出現(xiàn)了亂開發(fā)、規(guī)劃、整合的情況，不利于土地入市市場的穩(wěn)定；同時過度拆遷引來的是農民的不滿，對于高度集中的社區(qū)樓房，農民住習慣了生火做飯，入住樓房后會產生排斥感；拆遷過程中也存在宅基地難以收回等情況。（圖3-3）圖3-3土地整備各項用地占比2019年底倫鎮(zhèn)規(guī)劃用地2400畝，完成規(guī)劃1300畝，總投資29億元打造倫鎮(zhèn)產業(yè)園區(qū)，借助土地入市，以及優(yōu)質的入市環(huán)境。通過整備的閑置土地成功引進了28家以利濟南瑩浩機械為首的數(shù)控企業(yè)，有利于打造數(shù)控產業(yè)園。濟南瑩浩機械在所獲得的300余畝土地中總投資達到10億元，規(guī)劃建筑面積300畝，生產達標后可以實現(xiàn)畝均收稅14萬以上，總產值6億元。同時入園企業(yè)可以為周圍居民提供2000多個就業(yè)崗位。利用有限的土地做到了經濟的發(fā)展人民生活水平的提高。但過于大量的引進企業(yè)，容易導致企業(yè)在獲得土地后不按照規(guī)劃用，甚至引進低產能高消耗的落后企業(yè)等問題的出現(xiàn)。3.2.1土地整備模式適用性面對禹城市集體經營性建設用地分散的情況，在不改變土地所有權的前提下，創(chuàng)建服務中心。很好的解決了建設用地分散的局面，有效的防止了土地收益被相關干部非法挪用，極大的保障了農民利益。采用直接協(xié)議出讓的方式進行入市引進了許多外地公司的加入。拉動當?shù)厣a力、大大解決了農民收入問題。進而延伸出了集體建設用地向工業(yè)、倉儲、商服用地方向交易的現(xiàn)象。該模式適用于集體經營性建設用地過于分散，各村集體經營性建設用地規(guī)模不大的情況。它有利于集中土地資源，由鎮(zhèn)（區(qū)）政府統(tǒng)一分配更好的進行入市。3.3禹城調整出讓入市模式案例分析調整出讓模式是在經濟較為發(fā)達的村鎮(zhèn)展開的以農村集體經濟組織為主體進行協(xié)議出讓方式入市的模式，這些地方企業(yè)眾多，企業(yè)想要擴大廠區(qū)規(guī)模卻沒有充足的集體建設用地，這時當?shù)丶w經濟組織就可以借助調整出讓，向國土部門提出申請。通過協(xié)商對偏遠地方建設用地的置換、購買等方式獲得其土地所有權。然后將所獲得的土地進行整理達到指標后通過出讓進行入市，擴大了入市規(guī)模，為土地正常入市打下了基礎。禹城房市倫鎮(zhèn)產業(yè)園，現(xiàn)擁有58家企業(yè)，全部正常產。給產業(yè)園總投資10億元，伴隨著入市的進行預計每畝土地可達到稅收5萬元。房市鎮(zhèn)產業(yè)園規(guī)劃用地1330余畝，通過整治入市將分散、廢棄的宅基地等建設用地集中起來進行復墾，完成指標后進行土地入市。為以往生產力低的企業(yè)注入了新鮮血液，激發(fā)了企業(yè)發(fā)展積極性，勞動水平大大提升，提高了生產力水平，加快了經濟的發(fā)展。同時加快了土地的分配效率，提高了入市的進度,促進了節(jié)約集約用地，改善了農村土地錯綜復雜的局面，保障了產業(yè)園規(guī)模擴大所需的建設用地。通過調整出讓入市，讓多企業(yè)獲得了不同年限的土地使用權。如倫鎮(zhèn)產業(yè)園、張莊鎮(zhèn)孟莊村、辛店鎮(zhèn)的集體經營性建設用地出讓期限為50年，梁家鎮(zhèn)的商服集體經營性建設用地出讓期限為40年。為企業(yè)吃了“定心丸”促使企業(yè)放心發(fā)展，在獲得了土地出讓年限的同時，企業(yè)可以依據(jù)頒發(fā)的產權證書依法取得抵押貸款，從而達到“同權”的改革目標。（圖3-4）實地調研發(fā)現(xiàn)，許多企業(yè)擁有投資建設的資金，過去主要靠租地發(fā)展，但租地過程中容易發(fā)生變故，所以許多企業(yè)并不敢大力發(fā)展，抑制了經濟發(fā)展。禹城熊市食品有限公司在過去20年中先后換了6個地方。2017年熊市食品有限公司在獲得了土地使用權之后，對農村土地市場多變的擔心也隨之而去。在禹城農商銀行成功獲得了抵押貸款190萬元。加大了投資力度，對場內的機械、建筑進行了更新?lián)Q代，保障了食品生產效率，穩(wěn)定了公司的運營。圖3-4出讓土地用途占比3.3.1調整出讓模式適用性調整出讓適用于入市前就有許多企業(yè)已經扎根在入市土地范圍區(qū)內，所出讓的土地被企業(yè)租用，并且入市土地較為分散零碎。通過調整出讓的方式將廢棄的宅基地，閑置地以及無人居住的村落復墾形成指標加快入市節(jié)奏，有效盤活土地資源。既滿足了扎根企業(yè)的利益又滿足了政府試點新政策的迫切需要。4禹城市入市模式可能存在的問題4.1入地整備入市模式可能存在的問題4.1.1土地范圍、權屬關系不明確在頒布新土地管理法之前，農村集體建設用地存在隨意流轉的現(xiàn)象。隨意流轉嚴重破壞了土地市場的平衡，擾亂了市場秩序。土地使用人依據(jù)流轉所得的土地肆意開發(fā)，從而導致在入市過程中土地性質難以辨別，對于所規(guī)劃的劃片發(fā)展難以實現(xiàn)。另一方面集體組織之間、個人之間由于歷史問題的遺留，所擁有的土地范圍不明確導致在土地整備過程中容易發(fā)生土地權屬問題的爭議。在入市過程中無法解決土地范圍的權屬問題，進而導致入市過程緩慢、入市土地面積狹小，嚴重影響著入市工作的開展與進一步工作。4.1.2不規(guī)范開發(fā)利用新土地管理法的頒布允許了集體經營性建設用地直接進入土地市場，打開了農村經濟發(fā)展的門戶，促進了國有建設用地與集體建設用地同地同價同權的實現(xiàn)，推動了城鄉(xiāng)發(fā)展。由于我國對于農村地區(qū)沒有明確的法律條文規(guī)定，導致了集體經濟組織對于本集體土地的規(guī)劃具有一定的引領作用。在政策紅利的背景下，集體經濟組織在沒搞清楚入市范圍以及什么是集體經營性建設用地的情況下，由于利益的驅使，肆意的擴展集體土地進行入股，通過鎮(zhèn)級政府進行入市，造成農村集體土地劃分混亂，規(guī)劃不合理。在集體經營性建設用地入市前期，還未形成較為完善的法律程序，對于入市尚處于探索階段。禹城在入市初期，過于追求入市效率，忽略了集體經營性建設用地的利用效率。在已經入市的企業(yè)中，各個企業(yè)各自為政，建立自己場內所屬公路以及用途相似的建筑，嚴重缺乏公共性，導致企業(yè)布局過于松散、閑置土地的浪費。有些低產能企業(yè)，由于相關規(guī)定，只有半年的生產期間，土地閑置時間過長，例如德龍助劑有限公司占地面積16.85畝，總投資700多萬元，但是一年所達到的產值只有300萬元左右，嚴重造成了土地資源的浪費。4.2調整出讓入市模式可能存在的問題4.2.1調整過程中閑置宅基地難以回收雖然入市提高了農村土地的利用率，增加了農民收入。但通過實地調研發(fā)現(xiàn)，禹城市集體建設用地土地存量有限，有的甚至沒有。因此要考慮通過增量土地來達到入市指標，因此閑置已久的宅基地以及公益性用地被選為所要調整的土地。但在調整過程中，閑置的宅基地都擁有所有權人，由于鄉(xiāng)村人民的念舊、對老一輩人的思念以及對剛剛頒發(fā)政策的不了解，導致了廢棄宅基地難以收回的情況。4.2.2調整過程緩慢在調整入市過程中，權屬關系的協(xié)調、基本農田的保留以及調整過程的成本延緩了入市的效率。首先土地所具備的權屬關系十分復雜，不但要針對相關地塊所屬的區(qū)域進行調整，還需要對相關地塊調入的區(qū)域開展協(xié)調工作，因此在面對諸多農村集體組織的過程中，怎樣對各個組織的利益進行有效的協(xié)調是一大難題。除此之外，還需要針對相關農耕用地進行適當?shù)谋Ｗo，而上述工作所涉及的處理流程均較為繁瑣。另外一個難點便是，相關地塊的調整入市操作成本相對較高，無論是拆舊還是建新都會產生成本，如果入市用途是效益較低的工業(yè)用地，其競爭力會大打折扣。4.2.3收益難以平衡調整入市中政府、集體經濟組織以及個人作為收益分配的三大主體，在收益分配過程中三者所占比例無法達到平衡。作為個人，如果在參與土地入市過程中無法取得相對應的收益，那么打開農村土地市場提高農民收入的初衷就無法實現(xiàn)；對于集體經濟組織，它作為入市的主體有權享有收益分配的權力。如果收益分配過程中所占比例較少，則會影響集體經濟組織對入市的積極性以及對當?shù)亟洕l(fā)展的渴望；政府方面，如果分配不理想，則會大大消減政府對入市的引導，以及在調整土地過程中的積極性，減緩辦事效率，嚴重影響入市進程與經驗積累。4.3總結上述兩種模式均為禹城試點過程中的入市模式，經過對禹城入市模式概念的介紹、入市存在問題的總結可以看到，雖然禹城在入市過程中取長補短，可以為其他入市地區(qū)提供有效借鑒。但在入市過程中依然有許多問題需要解決，如在參與入市的集體經濟組織在不清楚入市土地范圍、權屬關系不明確的情況下對土地進行不合理的規(guī)劃從而達到入市效果，破壞土地市場的秩序；在調整入市過程中廢棄宅基地難以收回、收益分配主體在收益過程中所分配的比例不合理等。5集體經營性建設用地入市模式優(yōu)化對策5.1完善制度，辦理確權登記雖然禹城頒布了相關的入市政策，但缺乏實踐經驗政策并不完善。就明確土地入市范圍來講還相對欠缺。應該深入解釋什么是集體經營性建設用地，明確哪種土地可以進行入市，例如存量建設用地、增量建設用地。其中增量建設用地包括通過調整復墾的閑置宅基地以及公益性用地等。在流轉過程中土地性質發(fā)生改變的歷史問題，應該恢復其土地性質進行統(tǒng)一規(guī)劃。對于性質不可逆的土地，順勢規(guī)劃為集體建設用地。統(tǒng)一辦理確權登記，明確個人、集體所屬范圍并頒發(fā)土地產權證。避免在入市過程中出現(xiàn)土地范圍、土地權屬不明確而產生的糾紛。5.2成立監(jiān)管機構在農村分別成立土地監(jiān)管機構和宣傳組。宣傳負責對所轄農村入市政策的宣傳，以及強調集體經營性建設用地入市范圍。土地監(jiān)管機構負責監(jiān)督，避免個別集體經濟組織亂用職權，在法律機制不完善的情況下為利益驅使將規(guī)劃外的土地整理入市，破壞土地市場秩序。同時將強對企業(yè)用地規(guī)劃的監(jiān)管與抽查，定時檢查企業(yè)土地利用情況。對不按規(guī)劃開發(fā)利用土地的企業(yè)實施相應的懲罰。充分保障入市工作的有序進行。5.3制定合理的分配制度首先集體經濟組織作為入市的主體，有權享有土地的收益。由于我國大力推進鄉(xiāng)村振興，在土地集體所有權不變的情況下，在對農民個體進行收益分配的過程中，不應該將土地收益全部分配給個體。集體應留夠資金用以發(fā)展鄉(xiāng)村基礎設施建設以及發(fā)展經濟。集體經濟組織內部成員應該通過協(xié)商制定合理的分配比例，并經過2/3村民代表同意后進行公示。在集體內部收益分配上可采取同樣的方式進行商討由內部成員投票表決，避免權力較大的人員在集體內部收益分配上謀取利益。其次政府在入市過程中起領導作用，理應得到土地的部分收益。建立合理的稅收機制并予以公示，讓基層以及農民個體做到心里有底，這樣才能更加積極的進行入市，更好的進行入市實踐。5.4加強管理，促進調整效率從農村集體經營性建設用地自身的情況出發(fā)，應當切實做到因地制宜、因人制宜，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任義務、明晰參與的方式。充分了解當?shù)厝说念檻]與需求，發(fā)揮地區(qū)人文因素特征。禹城應根據(jù)自身實際情況，對農村集體經營性建設用地入市的交易規(guī)則進行完善，圍繞價格等具體因素進行細致化地規(guī)范與管理，對土地使用權的登記工作進行明確要求。加強事前、事中、事后摸底調查，以最好最快的方式對集體經營性建設用地進行調整以及后續(xù)確權工作。6結論與展望本文闡述集體經營性建設用地入市相關概念以及政策，從局域入市以禹城入市途徑為例，用實際入市情況進行分析，得出了禹城市兩種入市模式在實施過程中的適用性以及存在的問題。在入市過程中禹城相繼出臺相關政策，讓入市變得程序化、規(guī)范化。文章中分析的兩種模式雖然借鑒了其他模式的長處，但仍然存在許多問題，如入市面積過于狹小、土地粗放導致的資源浪費、入市方式單一等問題。目前禹城應該在其他模式的基礎上，著重創(chuàng)新屬于自己的入市主體、增加入市地塊宗地面積、推動入市途徑多元化、加強群眾參與，努力把握好入市方向，積極探索入市政策，完善我國入市系統(tǒng)，爭取摸索出一條適合于全國推廣的土地模式。參考文獻包一明.集體經營性建設用地入市行政法規(guī)制研究[D].內蒙古大學,2020.仙玉莉,詹王鎮(zhèn).集體經營性建設用地入市出讓主體多元化法律問題研究[J].綏化學院學報,2020,40(11):29-32.喻月英,陳建華.對我國農村集體經營性建設用地入市的探析[J].現(xiàn)代經濟信息,2014(22):399-400.李鵬.山東省禹城市集體經營性建設用地入市路徑研究[D].山東財經大學,2018.夏蓮.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場構建研究——基于集體建設用地入市不同模式視角[J].北京城市學院學報,2019(03):7-12.謝路陽,吳一葦,薛玲.新《土地管理法》背景下集體經營性建設用地交易模式研究[J].法制與經濟,2020(07):96-98.黃賢金,尼克·哈瑞柯,魯爾特·盧本,曲福田.中國農村土地市場運行機理分析[J].江海學刊,2001(02):9-15.付冬梅,龍騰.浙江德清集體經營性建設用地入市模式研究[J].上海國土資源,2016,37(02):42-45+50.張瑜.松江區(qū)農村集體經營性建設用地入市模式探討[D].華東理工大學,2018.趙磊.農村集體經營性建設用地入市試點透視——以北京市大興區(qū)為例[J].中國農業(yè)資源與區(qū)劃,2016,37(01):131-135.吳彩容.農村集體經營性建設用地整備制度的實踐效果及優(yōu)化建議——以廣東南海為例[J].中國集體經濟,2021(17