基于項(xiàng)目全周期視角的重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理問題研究

[摘要]文章回顧了重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理政策改革歷程，梳理了目前重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理工作中存在的不足，提出針對(duì)性改進(jìn)舉措，以優(yōu)化重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)各方主體責(zé)任，不斷提高科技計(jì)劃管理能力和項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效水平，真正使重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目成為深化落實(shí)中央“四個(gè)面向”重要戰(zhàn)略的有力抓手。[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目全周期；重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃；經(jīng)費(fèi)管理黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把科技創(chuàng)新的重要性提升到前所未有的高度，黨的二十大報(bào)告更是首次用一整個(gè)篇章專門對(duì)“實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、強(qiáng)化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐”作出部署，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，并對(duì)科技改革發(fā)展提出一系列新任務(wù)新要求[1]。深化科技計(jì)劃管理改革，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目，既是聚焦國家重大需求、加強(qiáng)資源配置統(tǒng)籌、提高財(cái)政資金使用效率的重要改革舉措，也是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、有效防治腐敗的關(guān)鍵措施，對(duì)于提升科技計(jì)劃實(shí)施績(jī)效、增強(qiáng)高質(zhì)量科技供給能力、加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)意義重大。一、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理改革舉措（一）重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理政策改革的歷程回顧2014年12月國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，標(biāo)志著重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃正式走上歷史舞臺(tái)，為深入貫徹落實(shí)各項(xiàng)改革舉措，進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)新活力，陸續(xù)出臺(tái)了一系列科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)文件，在重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算編制、調(diào)整調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、決算驗(yàn)收等方面大力簡(jiǎn)政放權(quán)，具體如表1所示。（二）重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理政策改革特點(diǎn)1.聚焦國家戰(zhàn)略，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌科技資源從“向科學(xué)進(jìn)軍”到“實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”，隨著人們對(duì)于科學(xué)研究的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不斷加深，相關(guān)科技政策的制定也逐步朝尊重科研自主的方向不斷發(fā)展。作為科技計(jì)劃改革重中之重的重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃來說，其設(shè)計(jì)了一套完整的立項(xiàng)機(jī)制和管理框架，以重點(diǎn)專項(xiàng)為基本單元，各重點(diǎn)專項(xiàng)從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范按照“全鏈條創(chuàng)新設(shè)計(jì)，一體化組織實(shí)施”的方式組織，不斷加速基礎(chǔ)前沿最新成果對(duì)創(chuàng)新下游的滲透和引領(lǐng)[2]。2.深化科技體制改革，探索科技計(jì)劃管理新范式在全球科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的大背景下，為完善重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目管理和實(shí)現(xiàn)流程再造，科技部陸續(xù)開展了多個(gè)試點(diǎn)：“部省聯(lián)動(dòng)”重點(diǎn)專項(xiàng)促進(jìn)了國家戰(zhàn)略與地方創(chuàng)新資源的深度結(jié)合；“業(yè)主制”實(shí)現(xiàn)了政策鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈的有機(jī)融合；“首席科學(xué)家”負(fù)責(zé)制鼓勵(lì)首席科學(xué)家團(tuán)隊(duì)勇當(dāng)開路先鋒；“揭榜掛帥”“賽馬爭(zhēng)先”等項(xiàng)目管理方式高效聚焦國家戰(zhàn)略。強(qiáng)固科技自立自強(qiáng)的根基，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和自由探索“兩條腿走路”，對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度也在不斷加大[3]。3.落實(shí)“放管服”政策，激發(fā)創(chuàng)新主體活力，人財(cái)物自主權(quán)“能放盡放”轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)從項(xiàng)目單位申請(qǐng)立項(xiàng)、組織項(xiàng)目評(píng)審、開展項(xiàng)目過程管理到綜合績(jī)效評(píng)價(jià)完成結(jié)題驗(yàn)收。在立項(xiàng)評(píng)審和結(jié)題驗(yàn)收階段，簡(jiǎn)化報(bào)送材料，將技術(shù)與財(cái)務(wù)合并進(jìn)行；在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、設(shè)備采購等過程中不斷擴(kuò)大科研人員的自主權(quán)；為項(xiàng)目配備科研財(cái)務(wù)助理，減少科研人員尤其是青年科研人員的事務(wù)性工作，持續(xù)激發(fā)科研人員的創(chuàng)新潛力。二、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理存在的問題（一）項(xiàng)目立項(xiàng)階段在項(xiàng)目評(píng)審階段將項(xiàng)目與預(yù)算評(píng)審合并進(jìn)行，財(cái)務(wù)專家一般從科技專家?guī)熘须S機(jī)抽取，雖然財(cái)務(wù)工作有一定的共通性，但由于專業(yè)所限，加之預(yù)算編制的簡(jiǎn)化，可能影響到財(cái)務(wù)專家對(duì)于預(yù)算相關(guān)性及合理性的判斷。（二）過程管理階段主體責(zé)任落實(shí)方面還存在履職盡責(zé)不到位的情況。在目前的項(xiàng)目執(zhí)行中，項(xiàng)目單位存在隨意進(jìn)行調(diào)整且未主動(dòng)報(bào)備（批），經(jīng)費(fèi)管理使用違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)甚至項(xiàng)目單位違規(guī)套現(xiàn)、虛假列支等違紀(jì)行為。經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)的情況仍然存在。制度要求專業(yè)機(jī)構(gòu)在任務(wù)書簽署完畢30日內(nèi)將首筆資金向項(xiàng)目單位撥付到位，但在實(shí)際工作中，“項(xiàng)目牽頭單位—課題承擔(dān)單位—課題參與單位”之間經(jīng)費(fèi)撥付鏈條耗時(shí)可能長(zhǎng)達(dá)好幾個(gè)月，導(dǎo)致資金滯撥閑置。科研財(cái)務(wù)助理配備參差不齊，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)外聘的科研財(cái)務(wù)助理，一般不要求有財(cái)務(wù)專業(yè)背景，雖然能及時(shí)接收最新的經(jīng)費(fèi)管理政策，但是由于沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過財(cái)務(wù)知識(shí)，工作中往往充當(dāng)“訂書機(jī)”角色，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出與科研項(xiàng)目的相關(guān)性缺乏職業(yè)判斷。（三）綜合績(jī)效評(píng)價(jià)階段存在項(xiàng)目列支不規(guī)范的情況。一些項(xiàng)目列支與自身科研任務(wù)不相關(guān)，在經(jīng)費(fèi)支付中采用“化整為零”的方式規(guī)避內(nèi)部監(jiān)管，這些問題在大多數(shù)“飛行檢查”中發(fā)現(xiàn)，證明一些單位依靠結(jié)題審計(jì)來梳理項(xiàng)目執(zhí)行期的收支情況，依據(jù)審計(jì)意見在結(jié)題前進(jìn)行賬務(wù)調(diào)整，表現(xiàn)出重立項(xiàng)、輕管理，日常工作中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題不足。還有一些項(xiàng)目存在違規(guī)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)、突擊花錢的情況，一部分原因是科研活動(dòng)的不可預(yù)見性，也不排除預(yù)算編制不合理的問題。項(xiàng)目結(jié)余資金使用。國辦發(fā)[2021]32號(hào)文明確項(xiàng)目完成并通過綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后，結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。但驗(yàn)收后的財(cái)務(wù)結(jié)余結(jié)賬、結(jié)余資金后續(xù)管理等相關(guān)制度尚未有效建立，財(cái)務(wù)部門與科研部門信息傳遞不及時(shí)，或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不再在承擔(dān)單位就職，影響了結(jié)余資金的后續(xù)統(tǒng)籌使用。對(duì)專項(xiàng)產(chǎn)生的成果缺少后續(xù)支持。重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目一般實(shí)施期不超過五年，計(jì)劃要求基礎(chǔ)研究、共性關(guān)鍵技術(shù)和應(yīng)用示范統(tǒng)籌銜接聯(lián)合攻關(guān)，但在實(shí)際執(zhí)行中為保證按期完成，往往三部分并行實(shí)施，成果轉(zhuǎn)化不盡如人意，未能充分發(fā)揮綜合績(jī)效評(píng)價(jià)倒逼項(xiàng)目強(qiáng)化過程管理提高績(jī)效產(chǎn)出的作用。三、相關(guān)建議（一）壓實(shí)承擔(dān)單位資金管理的主體責(zé)任項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位要建立必要的技術(shù)、財(cái)務(wù)、行政等內(nèi)部管理機(jī)制和項(xiàng)目管理制度，樹立“紅線”意識(shí)，嚴(yán)格履行科研合同義務(wù)，在具體組織實(shí)施過程中嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)相關(guān)制度，將中央財(cái)政資金與其他來源的資金分別核算，確保資金撥付、預(yù)算執(zhí)行到位，不存在違規(guī)使用或套用財(cái)政資金、無預(yù)算列支、列支與項(xiàng)目無關(guān)的費(fèi)用、擴(kuò)大開支范圍等問題。（二）增加案例式政策宣貫?zāi)Ｊ接捎陧?xiàng)目（課題）承擔(dān)單位涉及高校、科研院所以及企業(yè)等多種類型，適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則并不一致，不同單位財(cái)務(wù)人員由于專業(yè)背景、所在單位業(yè)務(wù)核算方式不同，對(duì)科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度的理解也不一致。因此，在進(jìn)行政策宣貫的同時(shí)，建議在國科管網(wǎng)站、小程序、微信公眾號(hào)建立財(cái)務(wù)政策案例庫，便于財(cái)務(wù)人員及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地理解科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相關(guān)制度文件。（三）強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，完善科研項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制健全差異化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目探索以相對(duì)穩(wěn)定的支持領(lǐng)域取代原有的重點(diǎn)專項(xiàng)指南研究方向支持模式，引入“滾動(dòng)支持”或“接續(xù)支持”模式，充分利用項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論，助力基礎(chǔ)研究科研人員潛心研究、做真學(xué)問。強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及其配套支撐條件的評(píng)價(jià)，引導(dǎo)資源向優(yōu)秀人才團(tuán)隊(duì)傾斜，提高中央財(cái)政資金使用效益。（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同，全面加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)管以信任為前提，從尊重科研規(guī)律的角度，構(gòu)建日常監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的“大監(jiān)督”格局。承擔(dān)單位要對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保其與科研目標(biāo)相關(guān)，與財(cái)務(wù)制度相符。專業(yè)機(jī)構(gòu)要梳理管理流程中的短板與漏洞，提高項(xiàng)目管理科學(xué)化、專業(yè)化水平，充分利用信息化手段，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，提高檢查效率，強(qiáng)化對(duì)“一頭一尾”的審核把關(guān)，形成管理閉環(huán)。強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，對(duì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)肅處理，并與后續(xù)資源配置掛鉤。四、結(jié)語科技計(jì)劃作為國家支持科技創(chuàng)新的直接手段，在優(yōu)化資源配置、提升科研績(jī)效、加快人才培養(yǎng)中發(fā)揮了重要作用。目前，國內(nèi)外環(huán)境的變化對(duì)我國科