論行政訴訟中公民死亡后的原告資格轉(zhuǎn)移問題

論行政訴訟中公民死亡后的原告資格轉(zhuǎn)移問題

關(guān)鍵詞:

行政訴訟原告/資格轉(zhuǎn)移/原始原告/承繼原告

內(nèi)容提要:

行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度所保護(hù)的是原始原告的合法權(quán)利和與原始原告有直接利害關(guān)系的承繼原告的合法權(quán)利。承繼原告資格的取得，應(yīng)基于其所享有的身份權(quán)、名譽權(quán)、繼承權(quán)、受遺贈權(quán)、公法債權(quán)、私法債權(quán)及其他合法實體權(quán)利，由此承繼原告不應(yīng)受現(xiàn)行法律規(guī)定的近親屬范圍的限定。承繼原告的范圍應(yīng)包括原始原告的近親屬和近親屬之外的遺贈撫養(yǎng)人、公法債權(quán)人、私法債權(quán)人、受遺贈人、原始原告生前所在的單位或基層組織以及其他利害關(guān)系人。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條第2、3款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條進(jìn)而明確了原告公民死亡后有權(quán)提起訴訟的近親屬的范圍，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。”現(xiàn)行立法將有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡后，有權(quán)承繼其權(quán)利而起訴的原告主體僅僅限定為是該死亡公民的近親屬，這將產(chǎn)生對與死亡公民有直接利害關(guān)系但又不是近親屬的其他法律主體不公平的問題，形成對他們的利益保護(hù)不足的漏洞。本文試就此問題提出見解，以期能完善行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移的制度，彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的不足。

一、行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度設(shè)立的目的

《行政訴訟法》第24條第2款的規(guī)定明確了作為原告的公民死亡后其原告資格承繼問題。由此，行政訴訟原告要劃分為兩大類來加以分析，即“原始原告”和“承繼原告”（注：這一分類法為劉巍在《行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移與承受問題探析》（《法學(xué)研究》2001年第1期）中所創(chuàng)設(shè)，本文贊同并運用這種分類來進(jìn)行闡述。）。原始原告是指認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而享有原告資格、但卻死亡或終止的公民、法人或者其他組織；承繼原告是指因原始原告的死亡或終止而承受其原告資格，可以自己的名義提起訴訟的公民、法人或者其他組織。其中原始原告為死亡公民的，是公民原始原告，原始原告為終止了的法人或其他組織的，是組織原始原告。本文主要研究公民原始原告的資格轉(zhuǎn)移問題，以下所稱原始原告，在范圍上專指公民原始原告。

在行政訴訟中之所以有原告資格轉(zhuǎn)移的規(guī)定，較一致的觀點是：為了監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行使行政職權(quán)，確保原告死亡后，違法的具體行政行為也能得到糾正。但在原告資格轉(zhuǎn)移制度到底保護(hù)誰的合法權(quán)利的問題上，觀點不甚一致。這主要體現(xiàn)為以下三個方面：

一是認(rèn)為保護(hù)受具體行政行為侵害的原始原告的合法權(quán)益。如有學(xué)者就提出：“我國行政訴訟法的宗旨是保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益不受具體行政行為的侵犯。行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度也不例外。在各個具體的行政訴訟中，主要保護(hù)的是被訴具體行政行為所侵犯的合法權(quán)益，也即原始原告的合法權(quán)益，而承繼原告自身固有的權(quán)益并未受到被訴具體行政行為的侵犯?！薄皬男姓V訟的起始來看，是保護(hù)原始原告的權(quán)益，正是由于原始原告認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，才向法院提起行政訴訟。沒有具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益這一法律事實，就沒有行政訴訟原告資格的產(chǎn)生，更沒有原告資格的轉(zhuǎn)移與承受。這似乎也是法律讓行政訴訟原告資格延續(xù)的一個原因?！盵1]

二是認(rèn)為保護(hù)承繼原告的合法權(quán)利。我國法律規(guī)定死亡公民的近親屬享有原告資格，實質(zhì)上是保護(hù)該公民的近親屬的權(quán)益。如行政機關(guān)對公民財產(chǎn)作出沒收、罰款等處罰，就有可能影響該公民近親屬的財產(chǎn)繼承權(quán)或生活來源等。如果具有原告資格的公民死亡后，不許其近親屬提起行政訴訟，其近親屬的合法權(quán)益就可能因受到具體行政行為的侵害而得不到司法保護(hù)。[2](P182)另外，在我國民法中，公民的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡。民事權(quán)利能力是民事主體依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格。所以公民死亡后不能享有民事權(quán)利，這在民法上是一個定論。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權(quán)利。因此，行政訴訟法之所以規(guī)定原告資格的轉(zhuǎn)移，主要還是為了保護(hù)承受原告資格一方的權(quán)利。

三是認(rèn)為既保護(hù)原始原告可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利（對承繼原告而言就是承受的權(quán)利），也保護(hù)違法具體行政行為所波及和影響到的承繼原告的利益，以及承繼原告的訴訟權(quán)利。[3]這涉及到保護(hù)兩者合法權(quán)利的問題，主要是從原始原告與承繼原告利益轉(zhuǎn)換的角度認(rèn)識的。

我們認(rèn)為，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立實際上保護(hù)的是綜合權(quán)利，既保護(hù)原始原告的合法權(quán)利，也保護(hù)承繼原告的合法權(quán)利，單獨保護(hù)任何一方都是不全面的。法律制度的設(shè)立歸根結(jié)底，都是為了保護(hù)合法權(quán)利。就行政訴訟法而言，行政訴訟法的立法宗旨是為了保護(hù)受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利，為侵害的權(quán)利提供救濟。那么在行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度中，正是因為原始原告和承繼原告都享有合法權(quán)利，并且都存在該合法權(quán)利受具體行政行為侵害的法律事實，所以法律規(guī)定該項制度以切實保障二者的合法權(quán)利，避免出現(xiàn)合法權(quán)利得不到法律救濟的情況。以下分別論述：

（一）保護(hù)原始原告的合法權(quán)利。原始原告生前存在行政機關(guān)侵犯其合法權(quán)利事實的，原始原告死后該合法權(quán)利并未消失，而是轉(zhuǎn)化為死者的身后權(quán)利，行政機關(guān)的違法具體行政行為的侵權(quán)結(jié)果仍然存在。所以，仍然可就該權(quán)利提起訴訟。但是，死者享有權(quán)利的觀點與傳統(tǒng)的民法理論相違背。在我國民法中，公民的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡。民事權(quán)利能力是民事主體依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格，公民死亡后不能享有民事權(quán)利。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權(quán)利。依此理論，保護(hù)原始原告的合法權(quán)利的觀點就不甚準(zhǔn)確。但是，任何一種理論的提出都是來源于實踐的，隨著實踐的發(fā)展，理論也不可能一成不變。民法的“民事權(quán)利能力始于出生終于死亡”的觀點已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實情況了。在實踐中，人死后的某些權(quán)利是應(yīng)受到尊重和保護(hù)的，這在很多國家的立法上都已得到體現(xiàn)。如《捷克民法典》第15條規(guī)定：“公民死亡后，請求保護(hù)他的人身權(quán)利屬于配偶和子女。沒有配偶和子女的，屬于父母?！薄缎傺览穹ǖ洹返?6條規(guī)定：“死者名譽受到侵犯時，可由死者的親屬和死者遺囑受益人提起訴訟。”我國最高人民法院《關(guān)于審理名譽權(quán)案件若干問題的解答》第5項規(guī)定：“死者名譽受到損害的，其近親屬有權(quán)向人民法院起訴?！盵4]這些立法例實際上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的民法理論，是基于需要所作出的規(guī)定。死者應(yīng)享有合法權(quán)利，有學(xué)者稱其為身后權(quán)。對身后權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)，有利于教育后人，體現(xiàn)了人道主義精神和民眾的良知善行。規(guī)定身后權(quán)是社會文明進(jìn)步的一個尺度，并有效防止了侵害死者權(quán)利的違法具體行政行為存在，為其進(jìn)行救濟提供法律基礎(chǔ)。身后權(quán)既包括死者生前延續(xù)而來的權(quán)利，也包括了死者在死亡以后才享有的權(quán)利。包括身后名譽權(quán)、身后榮譽權(quán)等。[5]行政機關(guān)在原始原告生前無論侵害了何種合法權(quán)利，其死后該合法權(quán)利都會轉(zhuǎn)化為身后權(quán)的一種而依然存在。因此依據(jù)權(quán)利被侵害的事實就可以提起行政訴訟給予原始原告保護(hù)。但原始原告已死亡，這決定了他本身不能提起訴訟，而必須借助一定的利害關(guān)系人，通過賦予該利害關(guān)系人程序意義的訴權(quán)來保護(hù)死者，也就是原始原告的身后權(quán)。因此，行政訴訟法設(shè)定了原告資格轉(zhuǎn)移制度，其目的之一就是通過利害關(guān)系人的起訴來保護(hù)原始原告的合法權(quán)利。

（二）保護(hù)承繼原告的合法權(quán)利。承繼原告被具體行政行為侵害的合法權(quán)利實際包括兩部分：第一，違法具體行政行為在侵害原始原告合法權(quán)利的同時，牽連侵害了承繼原告的合法權(quán)利。違法具體行政行為雖然只針對原始原告作出，但同時也會牽連侵害了承繼原告的合法權(quán)益，這主要是指承繼原告基于與原始原告之間的特定關(guān)系（如夫妻、其他共同生活的家庭成員等）而應(yīng)具有的名譽權(quán)、身份權(quán)等。當(dāng)行政機關(guān)的違法具體行政行為侵犯了承繼原告的此類權(quán)利時，本應(yīng)通過原始原告的起訴，原始原告在主張保護(hù)自己權(quán)益的同時就一并保護(hù)了承繼原告的這類權(quán)利，但由于原始原告已死亡，導(dǎo)致保護(hù)承繼原告合法權(quán)利的起訴主體已喪失，承繼原告就必須自己提起訴訟才能有效保護(hù)這類權(quán)益。因此承繼原告獲得了原告資格，成為行政訴訟的真正原告，承繼原告的原告資格取得是基于原始原告的死亡。

第二，原始原告死亡后，承繼原告可因其死亡獲得的利益。如果違法具體行政行為的實施可能使承繼原告的利益減少或滅失，那么承繼原告基于追回自身利益的要求就應(yīng)獲得原告資格，向行政機關(guān)提起訴訟以保護(hù)自己的利益。原始原告死亡后，承繼原告依法可享有的利益包括：1.原始原告可轉(zhuǎn)讓給承繼原告的財產(chǎn)權(quán)利，如承繼原告繼承原始原告被行政機關(guān)因罰沒錯誤而退還的財產(chǎn)，繼承原始原告通過行政賠償而獲得的金錢；2.承繼原告應(yīng)當(dāng)從原始原告處享有的債權(quán)利益等。如承繼原告從原始原告被行政機關(guān)因罰沒錯誤而退還的財產(chǎn)中清償應(yīng)有的債權(quán)?？梢娦姓V訟的原告資格轉(zhuǎn)移制度，也能保護(hù)承繼原告的合法權(quán)利。

綜上，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，既可以維護(hù)原始原告的合法權(quán)利，也可以維護(hù)承繼原告的合法權(quán)利。同時，還起到了監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而未能糾正違法行政行為。

二、行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度所保護(hù)的具體權(quán)利

行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度是為了保護(hù)原始原告的合法權(quán)利和承繼原告的合法權(quán)利，但這些合法權(quán)利只是一種概括，它還可以分解為各個具體的權(quán)利。

對于原始原告來講，主要是保護(hù)其身后權(quán)，具體而言包括身后姓名權(quán)、身后肖像權(quán)、身后名譽權(quán)、身后榮譽權(quán)、身后親權(quán)、身后著作權(quán)、身后專利權(quán)、身后發(fā)現(xiàn)權(quán)、身后財產(chǎn)權(quán)、身后債權(quán)、尸首權(quán)、冤屈甄平權(quán)等。

對于承繼原告來講，對所保護(hù)的權(quán)利也可以分為一系列具體類型，而且這些具體類型的確定，能決定承繼原告可以是誰。因為每一具體的合法權(quán)利的存在，就是該權(quán)利享有者成為承繼原告的先決條件。因此，在此要加以具體分析，以有助于確定承繼原告的范圍，為行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的設(shè)計莫定基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為，承繼原告所受到保護(hù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是因與原始原告的直接利害關(guān)系而應(yīng)獲得的權(quán)利。直接的利害關(guān)系是指承繼原告和原始原告之間存在必然的而非偶然的因果關(guān)系。也就是說，原始原告的合法權(quán)利被行政機關(guān)具體行政行為侵害后，由于原始原告死亡，其合法權(quán)益得不到救濟的法律事實將直接導(dǎo)致承繼原告的固有利益或預(yù)期利益的受侵害或喪失。這種利益的侵害或喪失完全是由于原始原告的合法權(quán)益被行政機關(guān)侵害導(dǎo)致的，而不能歸咎于其他的原因。并且這種原因是符合事物發(fā)展的規(guī)律的，是必然的，而不是某種偶然因素的作用，或僅僅在特定情況下才得以發(fā)生。那么行政訴訟法必然要賦予利害關(guān)系人原告資格，以滿足他們救濟自身權(quán)利的要求，更大限度的保障受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。具體講，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度所保護(hù)的承繼原告的具體合法權(quán)利，包括身份權(quán)、名譽權(quán)、繼承權(quán)、受遺贈權(quán)、公法債權(quán)、私法債權(quán)以及其他合法權(quán)利。以下分述：

第一，保護(hù)承繼原告的身份權(quán)。身份權(quán)是指民事主體基于特定的身份關(guān)系所產(chǎn)生的，為維護(hù)民事主體的特定身份利益所享有的人身權(quán)。[6]身份權(quán)的概念，學(xué)者的觀點不一，這里只需明確這種權(quán)利是因一定的身份關(guān)系而享有的權(quán)利和義務(wù)即可。在原告資格轉(zhuǎn)移制度中，要保護(hù)的是身份權(quán)中的配偶權(quán)、親權(quán)和親屬權(quán)，即合法配偶之間，父母對未成年子女，父母對成年子女，祖父母與孫子女，外祖父母與外孫子女以及兄弟姐妹之間及其他親屬之間所享有的權(quán)利和義務(wù)。這三種權(quán)利是在親屬之間，基于婚姻、血緣和收養(yǎng)而產(chǎn)生的人與人之間的權(quán)利關(guān)系。中國是一個家族、家庭觀念極強的國家。從倫理道德的角度來講，親屬之間有著廣泛的基于親情而產(chǎn)生的相互尊重、照顧和榮辱與共的觀念；從法律的角度來說，法律有必要將一些存在于親屬之間的好的習(xí)慣規(guī)定下來，以維護(hù)婚姻家庭關(guān)系的穩(wěn)定。一方死亡以后，其他親屬方基于身份對死者的親情依然存在，也就是說，作為身份權(quán)的基礎(chǔ)仍然存在。那么享有身份權(quán)的親屬因為感情的，或者說精神上的需要，仍然有權(quán)完成死者生前未完的事項，確定死者應(yīng)得的法律地位。親屬基于身份權(quán)而享有承繼原告資格的法律事由，包括以下幾種：一是原始原告的政治權(quán)利，例如著作出版權(quán)被行政機關(guān)違法剝奪；二是原始原告本應(yīng)依法獲得的資格而行政機關(guān)拒不確認(rèn)或不予答復(fù)；三是原始原告的榮譽權(quán)遭受違法具體行政行為的侵害等等。承繼原告提起訴訟看來是為原始原告應(yīng)得的權(quán)能或利益討個說法，承繼原告本人在訴訟中也得不到任何物質(zhì)利益，但承繼原告可以獲得精神上的撫慰，實現(xiàn)自己的親情利益即身份權(quán)。因此，當(dāng)原始原告受到此類具體行政行為侵害后，承繼原告有權(quán)基于身份權(quán)獲得承繼原告資格。

第二，保護(hù)承繼原告的名譽權(quán)。承繼原告的名譽權(quán)往往是由于違法具體行政行為侵犯了死者的名譽引起的。從某種意義上講，名譽是具有親屬關(guān)系的人能共同享有的。名譽是社會對主體的綜合性評價，家庭某個成員的名譽可能對整個家庭的名譽構(gòu)成影響，所以損害死者名譽，也就同時損害了死者生存親屬的名譽。[7]那么，違法具體行政行為在侵害死者的同時，會給死者生存親屬帶來精神上的痛苦和壓力，并且會因死者的名譽得不到恢復(fù)而持續(xù)存在，這種精神上的傷害主要是源于親屬間的親緣關(guān)系和特殊感情。近親屬基于名譽權(quán)而享有原告資格的法律事由，包括以下幾種：一是行政機關(guān)錯誤認(rèn)定原始原告有違法行為，甚至作出行政處罰、行政強制措施的等等。這時，行政機關(guān)在侵犯原始原告合法權(quán)利、給原始原告名譽造成一定的損害的同時，也侵犯了承繼原告的名譽權(quán)。因此，當(dāng)原始原告受到此類具體行政行為侵害后，承繼原告有權(quán)基于名譽權(quán)獲得原告資格，提起行政訴訟。

第三，保護(hù)承繼原告的繼承權(quán)和受遺贈權(quán)。原始原告死亡后，其財產(chǎn)要根據(jù)《中華人民共和國繼承法》（以下簡稱《繼承法》）的規(guī)定，由繼承人繼承，或由受遺贈人獲得遺贈，有遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的，遺贈撫養(yǎng)人也有獲得遺贈的權(quán)利。如果原始原告受行政機關(guān)的侵害造成財產(chǎn)損失，那么將直接導(dǎo)致承繼原告所要繼承或受遺贈的財產(chǎn)的缺失。承繼原告通過行政訴訟可能依法獲得的財產(chǎn)，包括兩個部分：一是原始原告合法的固有財產(chǎn)。如行政機關(guān)違法沒收原始原告的財產(chǎn)，行政機關(guān)對原始原告違法罰款，行政機關(guān)違法采取強制措施對原始原告的財產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等。二是原始原告的除財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)利遭受侵害后可通過行政賠償而獲得的財產(chǎn)。如我國現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，公民的人身權(quán)受到行政機關(guān)違法侵害后可依法獲得賠償。那么行政訴訟法要賦予繼承人、受遺贈人、遺贈撫養(yǎng)人在這兩種情況下的承繼原告資格，以充分保護(hù)繼承權(quán)、受遺贈權(quán)的實現(xiàn)。

第四，保護(hù)承繼原告的公法債權(quán)。公法債權(quán)是指原始原告生前應(yīng)當(dāng)繳納但仍沒有繳納的稅款等而使國家稅務(wù)機關(guān)等依法享有的債權(quán)。稅款由于它本身具有的公益性，且是原始原告生前應(yīng)繳納的，它不能因原始原告的死亡而滅失，如果原始原告留有遺產(chǎn)的，應(yīng)從遺產(chǎn)中支付。所以，原始原告生前尚欠一定的公法債務(wù)的，如果原始原告遭受行政機關(guān)違法侵害后導(dǎo)致財產(chǎn)損失，那么就可能使稅務(wù)機關(guān)等公法債權(quán)人不能實現(xiàn)公法債權(quán)。因此法律也應(yīng)賦予稅務(wù)征收機關(guān)等公法債權(quán)人承繼原告的資格，以使其通過行政訴訟獲得還未繳納的稅款等公法債務(wù)。

第五，保護(hù)私法債權(quán)。私法債權(quán)是指基于私法而產(chǎn)生的平等主體之間的債權(quán)。從形式上看，可以包括因合同之債、侵權(quán)行為、無因管理、不當(dāng)?shù)美人鶓?yīng)承擔(dān)的債務(wù)。原始原告具有一定的私法債務(wù)，如果原始原告遭受行政機關(guān)侵害后導(dǎo)致財產(chǎn)損失，那么就可能使私法債權(quán)人不能實現(xiàn)其債權(quán)。因此法律也應(yīng)賦予私法債權(quán)人承繼原告資格，以使其通過行政訴訟獲得還未清償?shù)乃椒▊鶆?wù)。

最后，保護(hù)其他合法權(quán)利。隨著社會經(jīng)濟、政治的發(fā)展和體制的變革，社會關(guān)系日益復(fù)雜，與原始原告有直接利害關(guān)系的法律主體的類型也將日漸豐富?；谛姓V訟法最大限度的保障受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，法律應(yīng)以概括地形式將可能出現(xiàn)的情況加以規(guī)定，彌補列舉式規(guī)定的不足。

三、現(xiàn)行行政訴訟原告資格制度的不足

我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。這一規(guī)定的作用在于：其一，通過近親屬提起的訴訟來保護(hù)死者的利益，也就是原始原告的合法權(quán)利；其二，保護(hù)近親屬因與死者的關(guān)系而應(yīng)享有的名譽權(quán)、繼承權(quán)等合法權(quán)益。從表面上看，原告資格轉(zhuǎn)移制度的規(guī)定相當(dāng)明確，但實踐中卻存在著很大的不足。它既沒有有效保護(hù)原始原告的合法權(quán)利，也沒有充分保護(hù)廣大承繼原告的合法權(quán)利。

（一）就原始原告而言，原始原告合法權(quán)益的保護(hù)是通過承繼原告的訴訟來完成的，如果承繼原告缺位，原始原告的合法權(quán)利就無法得到保護(hù)。具體而言，當(dāng)原始原告的某種合法權(quán)利遭受具體行政行為的侵害，而原始原告又沒有近親屬，那么按現(xiàn)行法律規(guī)定就產(chǎn)生了承繼原告缺位并無人起訴的問題，因而原始原告的合法權(quán)利就得不到司法保障。原始原告的合法權(quán)利有些是財產(chǎn)權(quán)利，在沒有繼承人、受遺贈人或遺贈撫養(yǎng)人時，最終是要歸屬于國家或集體的，在這種情況下原始原告的財產(chǎn)權(quán)利已沒有實際意義，因而可以不討論承繼原告及其訴訟問題。但原始原告還有部分合法權(quán)利不是財產(chǎn)權(quán)利，也不能通過某種方式轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)權(quán)利，如原始原告的榮譽權(quán)、名譽權(quán)等，這些非財產(chǎn)性的合法權(quán)利不可能歸屬于國家或集體，而且它對于原始原告來講死亡后仍具有重大價值。這就需要通過承繼原告的訴訟來保護(hù)了，如果原始原告死亡后又沒有近親屬，那么這些權(quán)益按現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定是得不到司法救濟的。因此，應(yīng)彌補近親屬范圍內(nèi)承繼原告的缺位。

（二）就承繼原告而言，現(xiàn)行法律對承繼原告范圍的規(guī)定明顯過窄，不能有效保護(hù)非近親屬但與原始原告有直接利害關(guān)系的法律主體的合法權(quán)利。例如，當(dāng)原始原告合法的財產(chǎn)受到行政機關(guān)的非法沒收而受到侵害時，原始原告沒有近親屬但有私法債權(quán)人，如果原始原告受到行政機關(guān)非法沒收的財產(chǎn)能通過行政訴訟得以返還，則能使原始原告的私法債權(quán)人從返還財產(chǎn)中有效實現(xiàn)其應(yīng)有的債權(quán)。但現(xiàn)行法律規(guī)定承繼原告只能是近親屬，既然原始原告沒有近親屬便就沒有承繼原告來起訴了，這無法通過行政訴訟來保護(hù)原始原告原有的財產(chǎn)權(quán)利，繼而使得原始原告的私法債權(quán)人應(yīng)有的債權(quán)得不到保護(hù)。因此，這也應(yīng)彌補近親屬范圍內(nèi)承繼原告的缺位。

四、行政訴訟承繼原告順序的制度設(shè)計

行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度要保護(hù)原始原告的合法權(quán)利以及與原始原告有直接利害關(guān)系的承繼原告的合法權(quán)利，因而需要將這些利害關(guān)系人以一定的層次，按照一定的順序進(jìn)行排列，以確定存在多個利害關(guān)系人時由誰作承繼原告的問題。我國的行政訴訟法僅規(guī)定了近親屬的承繼原告資格，而且在近親屬范圍內(nèi)的各個利害關(guān)系人也沒有進(jìn)行排序，這就有必要對行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度進(jìn)行重構(gòu)，按照公平合理原則，依利害關(guān)系的大小，利害關(guān)系人所得利益的先后以及所盡義務(wù)的程度等，確定一定的序列，并在不同序列中確定一定的順序。

（一）非財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人的承繼原告順序

先將非財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人與財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人分列開來，是因為非財產(chǎn)性權(quán)利僅限于身份權(quán)、名譽權(quán)等，這部分利害關(guān)系人因死者受行政機關(guān)侵害進(jìn)而使自己的身份權(quán)、名譽權(quán)等受侵害，因而有理由起訴成為承繼原告，這樣的人只能是原始原告的近親屬，其他利害關(guān)系人不可能成為承繼原告。基于此，他們已在現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的保護(hù)范圍之內(nèi)。最高人民法院的《解釋》規(guī)定了可以成為承繼原告的近親屬的范圍，與以前的司法解釋相比，只是增加了“其他具有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬”，范圍擴大了一些。

但關(guān)于原始原告死亡后其原告資格在多個近親屬之間如何轉(zhuǎn)移的問題，學(xué)者還有三種觀點：一是參照《繼承法》的順序；二是直接以《解釋》中規(guī)定的字面順序為原告資格轉(zhuǎn)移的順序；三是以共同訴訟的方式來解決問題。我們認(rèn)為以共同訴訟的方式解決比較合適。因為承繼原告的名譽權(quán)被侵害的程度是隨著親等的遠(yuǎn)近而有弱強之分。一般來說，親等越近，影響越大；親等越遠(yuǎn)，影響越小。從我國現(xiàn)實情況看，人們從親屬關(guān)系上獲取精神利益的范圍越來越小，因而，生存親屬的范圍不宜擴大，對此，《解釋》的規(guī)定是比較合適的。當(dāng)死者生存近親屬有多個時，是提起一個名譽侵權(quán)之訴，還是多個名譽侵權(quán)之訴？我們認(rèn)為應(yīng)視權(quán)利被侵害的狀況而定。顯然，對死者及其近親屬名譽的侵害，是屬于同一個具體行政行為侵害多個名譽權(quán)，凡認(rèn)為對其名譽權(quán)有侵害的死者近親屬，都可作為承繼原告提起訴訟。只是由于每一近親屬的個人狀況不同，損害的后果也不一樣，法律救濟的結(jié)果也應(yīng)有別。[7]近親屬所享有的身份權(quán)與此相類似，因此，如果多個近親屬都提起訴訟，因為訴訟標(biāo)的是同一具體行政行為，適用同一訴訟程序，受同一人民法院管轄，符合共同訴訟的條件，那么法院可以共同訴訟的方式來解決。

如果原始原告死亡后又沒有近親屬，那么死者的這些非財產(chǎn)性權(quán)利應(yīng)由其近親屬范圍之外、且有直接利害關(guān)系的人來作為承繼原告實施保護(hù)。我們認(rèn)為，這些人可以是死者的遺贈撫養(yǎng)人、受遺贈人、死者生前所在的單位或基層組織等。

（二）財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人的承繼原告順序

財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人不僅僅只是原始原告的近親屬，也還可能是近親屬之外的其他利害關(guān)系人，其中其他利害關(guān)系人目前是不在行政訴訟法規(guī)定的保護(hù)范圍之內(nèi)的。因為最高人民法院的《解釋》只規(guī)定了可以成為承繼原告的近親屬的范圍，這樣他們的合法財產(chǎn)權(quán)益在死者死亡后是無法得到司法保護(hù)的，基于這種情況，就要修改完善行政訴訟法并依一定的標(biāo)準(zhǔn)重新設(shè)計財產(chǎn)性權(quán)利的利害關(guān)系人的承繼原告順序。對此，我們認(rèn)為主要應(yīng)遵循兩個標(biāo)準(zhǔn)：一為利害關(guān)系人對原始原告所盡義務(wù)的大小。按照權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)的原則，利害關(guān)系人所盡的義務(wù)越大，那么他所享有的權(quán)利就應(yīng)該越多，在原告資格轉(zhuǎn)移制度中，就意味著該利害關(guān)系人應(yīng)優(yōu)先獲得承繼原告資格；二為社會利益本位原則。基于保障基本生活條件，維護(hù)社會公平與秩序，當(dāng)涉及社會公共利益時，應(yīng)貫徹社會利益優(yōu)先原則，使享有該利益的利害關(guān)系人優(yōu)先獲得承繼原告資格。

原始原告死亡后，因其死亡而可以依法獲得一定財產(chǎn)利益的利害關(guān)系人，包括：1.近親屬范圍內(nèi)有死者遺囑、且缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人；2.近親屬范圍內(nèi)的遺囑繼承人；3.近親屬范圍內(nèi)除前兩項外的其他法定繼承人；4.非近親屬范圍的遺贈撫養(yǎng)人、受遺贈人、國家稅務(wù)機關(guān)等公法債權(quán)人、私法債權(quán)人、原始原告生前所在的單位或基層組織及其他利害關(guān)系人。

我們先就死者近親屬的排序進(jìn)行分析：

第一，有死者遺囑、且缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人。我國《繼承法》第19條規(guī)定：“遺囑應(yīng)當(dāng)對缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人保留必要的遺產(chǎn)份額。”《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第61條規(guī)定：“繼承人中有缺乏勞動能力又沒有生活來源的人，即使遺產(chǎn)不足清償債務(wù)，也應(yīng)為其保護(hù)適當(dāng)遺產(chǎn)……”這也就是說，當(dāng)原始原告通過遺囑已經(jīng)設(shè)立了一定的繼承人或受遺贈人，或者原始原告生前有一定債務(wù)的，如果在繼承人中有缺乏勞動能力又沒有生活來源的家庭成員，這部分繼承人不能受已設(shè)定的遺囑或所欠債務(wù)的限制，而應(yīng)絕對地優(yōu)先獲得一定的遺產(chǎn)份額。法律這樣規(guī)定的目的是為了使這部分家庭成員的生存和基本生活條件有保障。如果允許原始原告通過遺囑避免用其遺產(chǎn)來撫養(yǎng)其家庭成員，那么將不利于本應(yīng)由其撫養(yǎng)的缺乏勞動能力又無生活來源的家庭成員的基本生活保障，這實質(zhì)上是將本應(yīng)由個人承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會，增加社會的負(fù)擔(dān)?！肮时焕^承人意思雖應(yīng)受尊重，但只能在不違反社會一般利益范圍內(nèi)，予以承認(rèn)?！盵8](P180)所以，基于保障生存權(quán)，尊重社會利益的原則，應(yīng)將缺乏勞動能力又無生活來源的繼承人列于承繼原告之首，當(dāng)行政機關(guān)的具體行政行為侵犯原始原告的財產(chǎn)利益時，他們有權(quán)絕對優(yōu)先于其他利害關(guān)系人而享有承繼原告資格，通過行政訴訟得到自己從原始原告身后財產(chǎn)中應(yīng)有的利益。

第二，遺囑繼承人。遺囑繼承人是原始原告在遺囑中指定的繼承遺產(chǎn)的近親屬?！独^承法》第5條規(guī)定：“繼承開始后，按照法定繼承辦理；有遺囑的，按照遺囑繼承或者遺贈辦理；有遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的，按照協(xié)議辦理?！币簿褪钦f，遺囑繼承人要優(yōu)先于除前列第一項之外的其他法定繼承人獲得遺產(chǎn)。因為原始原告往往把對其盡了主要贍養(yǎng)義務(wù)的近親屬確定為遺囑繼承人，而排除或減少了其他享有繼承權(quán)的近親屬繼承遺產(chǎn)的機會。因此，按照所盡義務(wù)的大小及保護(hù)原始原告的意愿，應(yīng)將遺囑繼承人排在較為靠前的位置。

第三，其他法定繼承人。當(dāng)原始原告沒有設(shè)立遺囑，或執(zhí)行完遺囑繼承、遺贈后仍有部分遺產(chǎn)的，其遺產(chǎn)按法定繼承辦理。我國《繼承法》第10條規(guī)定：“遺產(chǎn)按照下列順利繼承：第一順序，配偶、子女、父母；第二順序，兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。繼承開始后，由第一順序繼承人繼承，第二順序繼承人不繼承。沒有第一順序繼承人繼承的，由第二順序繼承人繼承?！比绻ǘɡ^承人有多人的，該法定繼承人應(yīng)共同享有承繼原告資格，作共同原告。

以上三種均屬于原始原告近親屬的范圍。如果死者死亡后有近親屬且不存在其他情況，其近親屬成為承繼原告的排序應(yīng)按以上方式進(jìn)行。

在現(xiàn)實生活中，除上述情況之外，還可能會有其他利害關(guān)系人會因死者的死亡而使自己應(yīng)有的財產(chǎn)利益受損害的情況，法律必須保護(hù)其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，如死者還有非近親屬范圍內(nèi)的遺贈撫養(yǎng)人、受遺贈人、國家稅務(wù)機關(guān)等公法債權(quán)人、私法債權(quán)人等等。我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定只有死者的近親屬才能成為承繼原告提起行政訴訟，而其他利害關(guān)系人的承繼原告法律地位行政訴訟法沒有加以規(guī)定。為了有效保障他們的合法權(quán)益，我們認(rèn)為，如果死者死亡后有近親屬，可以由近親屬作為承繼原告提起行政訴訟，但追加其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟，使他們能參入訴訟程序以保護(hù)他們的實體財產(chǎn)利益。將他們作為第三人使之參加訴訟，是因為他們有重要的實體財產(chǎn)利益，而且這些實體財產(chǎn)利益依據(jù)繼承法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)先于死者的某些近親屬而實現(xiàn)，但基于現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定他們無法在訴訟程序上成為承繼原告，為此必須作為第三人參加訴訟，對此我們可以通過這些利害關(guān)系人在財產(chǎn)利益上的地位來認(rèn)識：

其一，關(guān)于遺贈撫養(yǎng)人。遺贈撫養(yǎng)人是與公民簽訂遺贈撫養(yǎng)協(xié)議，按照協(xié)議，承擔(dān)公民生養(yǎng)死葬的義務(wù)，享有受遺贈的權(quán)利的公民或組織。這些公民或組織不是死者的近親屬，但根據(jù)《繼承法》第5條的規(guī)定，存在遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的，遺贈撫養(yǎng)人可以優(yōu)先于受遺贈人、遺囑繼承人和法定繼承人獲得遺產(chǎn)。這主要是因為遺贈撫養(yǎng)人承擔(dān)了生養(yǎng)死葬的義務(wù)，顯然不同于受遺贈人等可無償取得遺產(chǎn)的利害關(guān)系人。基于所盡義務(wù)的大小，他們完全應(yīng)當(dāng)有權(quán)成為承繼原告，并且本應(yīng)排在遺囑繼承人和某些法定繼承人之前。

其二，關(guān)于公法債權(quán)人和私法債權(quán)人。國家稅務(wù)機關(guān)等公法債權(quán)人和私法債權(quán)人依法也可以優(yōu)先于法定繼承人或受遺贈人從遺產(chǎn)中清償債務(wù)。我國《繼承法》第33條規(guī)定：“繼承遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)清償被繼承人依法繳納的稅款和債務(wù)?！薄兑庖姟返?4條規(guī)定：“執(zhí)行遺贈不得妨礙清償遺贈人依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款和債務(wù)?！狈蛇@樣規(guī)定的原因在于債權(quán)人（包括公法債權(quán)人和私法債權(quán)人，下同）的債權(quán)一般是有償取得的，債權(quán)人支付了相應(yīng)的對價才取得了這項權(quán)利，而受遺贈人接受遺贈或繼承人獲得繼承是無償?shù)?，并沒有履行一定的義務(wù)。

其三，關(guān)于受遺贈人。原始原告將遺產(chǎn)遺贈給近親屬以外的公民或組織，該公民或組織是受遺贈人。根據(jù)《繼承法》第5條的規(guī)定，受遺贈人也應(yīng)優(yōu)先于法定繼承人獲得遺產(chǎn)。

根據(jù)這些利害關(guān)系人應(yīng)有的實體地位，他們毫無疑問應(yīng)當(dāng)通過參入訴訟來實現(xiàn)他們的應(yīng)有利益。