預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障

預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障

張守文，北京大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師

預(yù)算與監(jiān)督密不可分。預(yù)算制度的產(chǎn)生，本來就緣于對政府恣意收支行為的監(jiān)督；而預(yù)算制度的發(fā)展，則融入了更多的監(jiān)督因素，由此使“監(jiān)督”成為貫穿預(yù)算制度的重要經(jīng)脈。在這個(gè)意義上，預(yù)算法不僅是“分配法”、“調(diào)控法”，也是“監(jiān)督法”。

公共預(yù)算領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者威爾達(dá)夫斯基曾強(qiáng)調(diào)，政府預(yù)算從最初編制到最終形成始終是一種利益交鋒的競爭過程，預(yù)算過程是國庫資金的監(jiān)控者和使用者之間的博弈。因此，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督非常必要。在現(xiàn)代預(yù)算國家，預(yù)算監(jiān)督作為國家治理的重要手段，關(guān)乎國家的整體治理水平，唯有不斷提升預(yù)算監(jiān)督能力，方能進(jìn)一步提高國家的治理能力。而預(yù)算監(jiān)督能力的提升，則有賴于良好的預(yù)算監(jiān)督體系。

從廣義上說，在一國的預(yù)算監(jiān)督體系中，既包括各級議會(huì)對政府預(yù)算行為的橫向監(jiān)督，又包括上級預(yù)算主體對下級預(yù)算主體之預(yù)算行為的縱向監(jiān)督；既包括社會(huì)公眾對預(yù)算行為的一般監(jiān)督，又包括專門機(jī)構(gòu)對預(yù)算行為的特殊監(jiān)督，由此形成了預(yù)算監(jiān)督的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了預(yù)算監(jiān)督的復(fù)雜系統(tǒng)?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，要更好地規(guī)范預(yù)算行為，就需要構(gòu)建良好的預(yù)算監(jiān)督體系，真正將上述各類監(jiān)督落實(shí)到位。因此，一國預(yù)算法不斷健全的過程，在很大程度上也是預(yù)算監(jiān)督制度不斷完善和預(yù)算監(jiān)督能力不斷提升的過程。

目前，我國的《預(yù)算法》等相關(guān)法律對預(yù)算監(jiān)督已有大量規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，要提升預(yù)算監(jiān)督能力，還須考慮預(yù)算制度的整體目標(biāo)，并確保兩者之間的內(nèi)在一致性；同時(shí)，還要夯實(shí)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)，為預(yù)算監(jiān)督能力的提升提供全面的制度保障。

從《預(yù)算法》規(guī)定看預(yù)算監(jiān)督及其能力提升

我國有多部法律法規(guī)涉及預(yù)算監(jiān)督，特別是《預(yù)算法》、《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，以及多個(gè)省市制定的《預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例》等不同類型、不同位階的法律法規(guī)，都對預(yù)算監(jiān)督有相關(guān)規(guī)定。其中，2024年1月1日實(shí)施的《預(yù)算法》對預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定尤為重要，有24處涉及“監(jiān)督”，從立法宗旨到具體制度，都對“監(jiān)督”有普遍規(guī)定，甚至還在第九章對“監(jiān)督”作出專章規(guī)定，因而有必要先從這些實(shí)然規(guī)定人手簡要探討有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)問題。

從立法宗旨看，“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督”，是《預(yù)算法>第1條規(guī)定的調(diào)整目標(biāo)，它揭示了預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算管理的密切關(guān)聯(lián)。為了實(shí)現(xiàn)上述調(diào)整目標(biāo)，必須在預(yù)算管理過程中并施或貫徹預(yù)算監(jiān)督，并由此不斷提升預(yù)算監(jiān)督能力。

從調(diào)整范圍看，《預(yù)算法》第2條規(guī)定：“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！边@說明預(yù)算監(jiān)督已與預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行等相并列，并且事實(shí)上，對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，歷來是預(yù)算制度的重中之重。

從監(jiān)督主體和監(jiān)督對象看，（預(yù)算法>第九章專門規(guī)定“監(jiān)督”一章，強(qiáng)調(diào)：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。縣級以上地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對本級和下級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對本級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！笨梢姡骷壢舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)都是重要的監(jiān)督主體，而監(jiān)督對象則是整體的預(yù)算、決算。此外，該法第87條、第88條還分別規(guī)定了政府及其職能部門的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)：“各級政府監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行；下級政府應(yīng)當(dāng)定期向上一級政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”，“各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況?！睋?jù)此，各級政府及其財(cái)政部門都可以成為監(jiān)督主體，而其監(jiān)督對象則是預(yù)算執(zhí)行。

由于在預(yù)算監(jiān)督中對“預(yù)算執(zhí)行”的監(jiān)督至為重要，因而《預(yù)算法》第20—24條對此作出特別規(guī)定：全國人大常委會(huì)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；縣級以上各級人大常委會(huì)監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；鄉(xiāng)級人大監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行。此外，國務(wù)院監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行；縣級以上地方各級政府監(jiān)督本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行。這些規(guī)定構(gòu)成了預(yù)算監(jiān)督體系最為核心的部分。

還須指出的是：《預(yù)算法》第49條強(qiáng)調(diào)，縣級以上人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)提出對上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果的報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)對“加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”；該法第57條還規(guī)定，各級政府財(cái)政部門必須“加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”。從未來的發(fā)展來看，上述監(jiān)督主體更應(yīng)重視對預(yù)算支出的績效和合法性的監(jiān)督。

《預(yù)算法》的規(guī)定表明，預(yù)算監(jiān)督是整體預(yù)算制度的重要內(nèi)容；而要實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算監(jiān)督，則要以上述規(guī)定為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升預(yù)算監(jiān)督的能力。

能力提升與制度目標(biāo)的一致性

提升預(yù)算監(jiān)督能力，要與預(yù)算制度的整體目標(biāo)保持一致性。對于預(yù)算制度的完善目標(biāo)，我國《預(yù)算法》的立法宗旨已有揭示，即“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，為此，在預(yù)算制度改革和完善的過程中，就要強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性、公開性和規(guī)范性。而上述“三性”方面的不足，正是以往預(yù)算領(lǐng)域的突出問題，因而需要在提升預(yù)算監(jiān)督能力方面持續(xù)關(guān)注。

從完整性的角度看，基于以往大量政府收支未被納入預(yù)算、長期游離于預(yù)算監(jiān)督之外，預(yù)算體系完整性欠缺的狀況，2024年修改（預(yù)算法》時(shí)特別將“規(guī)范政府收支行為”作為立法目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)各類政府收支必須全部納入預(yù)算，以使各類與政府相關(guān)聯(lián)的資金都能受到監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，對預(yù)算的“全口徑”或“完整性”的特別強(qiáng)調(diào)，為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督奠定了重要基礎(chǔ)。

從公開性的角度看，政府的預(yù)算收支必須公開透明，才能受到社會(huì)公眾的監(jiān)督；同時(shí)，預(yù)算的公開應(yīng)當(dāng)是“有效公開”，即真正公開政府預(yù)算收支的實(shí)情，使立法機(jī)關(guān)對政府的預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)“可查、可糾、可控”，使其他監(jiān)督主體對預(yù)算行為“可觀、可知、可評”，這樣的公開才有意義。

從規(guī)范性的角度看，政府的預(yù)算收支行為必須嚴(yán)格依法辦事，包括嚴(yán)格執(zhí)行依法通過的預(yù)算，而不能恣意妄為，濫用預(yù)算執(zhí)行權(quán)。確保預(yù)算的規(guī)范性，是預(yù)算監(jiān)督的重要目標(biāo)。

可見，上述“三性”為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和提升預(yù)算監(jiān)督能力提供了重要標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此，在預(yù)算監(jiān)督方面，不僅要從具體的微觀層面關(guān)注預(yù)算是否被有效執(zhí)行，還要關(guān)注預(yù)算是否符合完整性、公開性和規(guī)范性的要求。預(yù)算監(jiān)督只有與整體預(yù)算制度的宗旨保持一致，才能在此基礎(chǔ)上不斷提升預(yù)算監(jiān)督的能力。

提升預(yù)算監(jiān)督能力的權(quán)力基礎(chǔ)

實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)，是法定的預(yù)算監(jiān)督權(quán)；要提升預(yù)算監(jiān)督能力，就必須真正落實(shí)法定的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。目前，我國《憲法》、《預(yù)算法》及其他相關(guān)法律對預(yù)算權(quán)或預(yù)算管理職權(quán)的規(guī)定，都不同程度地融入了預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，這些監(jiān)督權(quán)在法律上的有效配置，事關(guān)國家機(jī)構(gòu)的政治和經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。從總體上看，我國對預(yù)算監(jiān)督體制的規(guī)定較為明晰，因而2024年《預(yù)算法>大修時(shí)亦未對此加以變更。

在我國預(yù)算監(jiān)督體制中，人大對政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)最為重要。無論是人大對政府編制的預(yù)算草案的審批權(quán)，還是人大常委會(huì)對政府預(yù)算調(diào)整方案的審批權(quán)，都體現(xiàn)了人大對政府的預(yù)算監(jiān)督。盡管預(yù)算備案、決算審批等制度也都體現(xiàn)了預(yù)算監(jiān)督，但人大的審批權(quán)對于實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)最為重要。

從預(yù)算草案的審批權(quán)來看，人大仍需特別強(qiáng)化審查權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)的行使。例如，在行使審查權(quán)的過程中，若能不斷提升監(jiān)督能力，真正審查出預(yù)算編制的問題并加以修改，就會(huì)直接有助于預(yù)算監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，上級政府或財(cái)政部門，雖有針對下級政府或相關(guān)預(yù)算主體的預(yù)算行為的監(jiān)督權(quán)，但與人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在性質(zhì)上畢竟不同。由于諸多原因，目前我國人大系統(tǒng)對政府系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督力度較弱，從落實(shí)“預(yù)算法定原則”的角度看，最應(yīng)關(guān)注的是如何提升人大系統(tǒng)行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的能力。為此，是否應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算工作委員會(huì)的規(guī)模并提升其專業(yè)能力，是否應(yīng)進(jìn)一步增加各級人大常委會(huì)專門委員會(huì)審查預(yù)算草案的時(shí)間，是否應(yīng)設(shè)置新的監(jiān)督機(jī)制（如建立專門的撥款委員會(huì)），等等，都需要深入研究。

要有效提升預(yù)算監(jiān)督能力，就需要真正落實(shí)人大對政府預(yù)算行為的監(jiān)督權(quán)，以及政府及其職能部門對下級政府或相關(guān)預(yù)算主體的具體預(yù)算執(zhí)行行為的監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督和政府及其職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)構(gòu)等專門機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督。

事實(shí)上，審計(jì)機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在性質(zhì)上不同于立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，并且，由于各國的審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位有別，其預(yù)算監(jiān)督權(quán)能力也不同。我國《預(yù)算法》第89條規(guī)定：“縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”，從而明確了審計(jì)監(jiān)督的主體、對象，有助于通過公開審計(jì)結(jié)果的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。此外，由于我國審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府序列，對其獨(dú)立性一直存在不同看法，因此，從強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的角度，是否要提升審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位，是否應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的