蘇州涉審中介機(jī)構(gòu)改革的策略研究

蘇州涉審中介機(jī)構(gòu)改革的策略研究摘要：為了實現(xiàn)行政審批服務(wù)的提速增效，增創(chuàng)蘇州率先發(fā)展的體制機(jī)制優(yōu)勢，需要著力推進(jìn)涉審中介機(jī)構(gòu)改革。核心是打破行政審批中介服務(wù)領(lǐng)域中存在的地區(qū)、行業(yè)、部門壟斷，建立公平競爭、公開擇優(yōu)的中介服務(wù)市場，重點是推進(jìn)具有經(jīng)營性中介職能的事業(yè)單位的脫鉤改制。

關(guān)鍵詞 ：行政審批；中介機(jī)構(gòu)；改革

一、涉審中介機(jī)構(gòu)問題的基本情況

1.涉審中介機(jī)構(gòu)的概念界定

本次改革所確定的“涉審中介機(jī)構(gòu)”，是專指參與行政審批服務(wù)過程，并提供專業(yè)性、技術(shù)性、輔助性服務(wù)的各類經(jīng)營性中介機(jī)構(gòu)。行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)如果承擔(dān)公益性職能的，不屬于本次改革對象。不參與行政審批服務(wù)的其它中介機(jī)構(gòu)，不屬于本次改革對象。國家法律法規(guī)和規(guī)章明確不能改革或暫不改革的中介機(jī)構(gòu)，不作為本實施細(xì)則的改革對象?！吧鎸徶薪闄C(jī)構(gòu)”，既包括在工商部門登記的、企業(yè)性質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)；也包括在機(jī)構(gòu)編制部門登記、具有全部和部分中介職能的事業(yè)單位；還有極少數(shù)在民政部門登記的、承擔(dān)中介職能的行業(yè)協(xié)會（商會）。

2.涉審中介機(jī)構(gòu)的基本分類

目前，按涉審中介服務(wù)市場開放程度，涉審中介機(jī)構(gòu)可以分為三種類型：一是完全放開類。但是涉審中介機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時，必須取得相應(yīng)的資質(zhì)，一般由國家和省級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，或事前到相關(guān)省、市主管部門進(jìn)行備案。二是有限放開類。涉審中介機(jī)構(gòu)可通過參與招標(biāo)等方式進(jìn)入，一定程度上突破地區(qū)、行業(yè)、部門的壟斷。其放開程度，往往取決于當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T的態(tài)度。三是暫未放開類。涉審中介機(jī)構(gòu)僅限于審批業(yè)務(wù)主管部門下屬事業(yè)單位、國有企業(yè)或指定的民營機(jī)構(gòu)，雖有一些上級部門文件作為依據(jù)，但存在變相的市場壟斷現(xiàn)象。這類涉審中介機(jī)構(gòu)一般掌握重要的經(jīng)濟(jì)地理資料，如地形地質(zhì)資料、日照分析數(shù)據(jù)等。如果按照提供的服務(wù)類別分，涉審中介機(jī)構(gòu)主要有土地、安全、環(huán)保、衛(wèi)生、地震、節(jié)能、日照、交通、雷擊災(zāi)害等評估機(jī)構(gòu)，檢測、檢驗、測繪機(jī)構(gòu)，工程咨詢機(jī)構(gòu)，施工圖審查機(jī)構(gòu)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等。

3.涉審中介服務(wù)的總體情況

根據(jù)蘇州市實際情況，僅從基本建設(shè)領(lǐng)域看，主要涉及發(fā)改委、規(guī)劃局、住建局、環(huán)保局、國土局、民防局、氣象局、園林局、衛(wèi)生局、安監(jiān)局10個部門，23個審批與服務(wù)事項以及相關(guān)的28個“涉審中介”事項：（1）發(fā)改部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項目文本”和“委托編制節(jié)能評估報告”2項。（2）規(guī)劃部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“提供現(xiàn)勢性地形圖”“規(guī)劃放線、驗線”“日照分析”“交通影響評價”“委托方案設(shè)計”5項。（3）住建部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“建設(shè)工程地震安全性評價”“委托地質(zhì)勘探”“勘察報告審查”“施工圖審查”“建設(shè)工程招標(biāo)代理”5項。（4）環(huán)保部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“委托編制環(huán)境影響文件”和“環(huán)境影響文件技術(shù)評估”2項。（5）國土部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“土地測繪及地籍調(diào)查”1項。（6）民防部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“人防工程施工圖審查”和“人防工程防護(hù)設(shè)備檢測”2項。（7）氣象部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“建（構(gòu)）筑物防雷裝置設(shè)計施工圖紙專業(yè)審核”“建（構(gòu)）筑物防雷裝置施工質(zhì)量監(jiān)督、竣工檢測”“雷擊災(zāi)害風(fēng)險評估”3項。（8）園林部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“綠化工程設(shè)計方案編制”“綠化工程預(yù)測報告”“城市建設(shè)項目配套綠地指標(biāo)踏勘審查綠地實測報告”3項。（9）衛(wèi)生部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“衛(wèi)生學(xué)評價（公共場所建設(shè)項目）”“衛(wèi)生學(xué)評價（供水單位建設(shè)項目）”“衛(wèi)生學(xué)評價（放射診療建設(shè)項目）”3項。（10）安監(jiān)部門相關(guān)的涉審中介服務(wù)事項主要有“危險化學(xué)品建設(shè)項目安全條件評價報告”和“職業(yè)病危害預(yù)評價報告書”2項。

一個普通建設(shè)項目，從立項到開工，共需辦理各種手續(xù)40多道，在工作進(jìn)展順利的情況下，一般用時需一年左右，扣除項目初始設(shè)計以及因業(yè)主原因延誤報件的時間，行政審批環(huán)節(jié)承諾辦理時間為44個工作日，而在中介技術(shù)設(shè)計審查環(huán)節(jié)一般耗時三分之二左右。因此，涉審中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)時效問題，是制約行政審批服務(wù)提速增效的突出問題。深入推進(jìn)涉審中介機(jī)構(gòu)改革，就是為了實現(xiàn)行政審批服務(wù)的提速增效。當(dāng)然，不僅要提高速度，而且要降低收費，改進(jìn)服務(wù)。

4.涉審中介領(lǐng)域的主要問題

目前，涉審中介機(jī)構(gòu)與服務(wù)項目存在的主要問題：一是行業(yè)監(jiān)管不到位。涉審中介機(jī)構(gòu)及其中介服務(wù)監(jiān)管方面的法律法規(guī)不夠有力和有效，亟待加快與先進(jìn)國家和地區(qū)的接軌。行業(yè)主管部門對脫鉤改制后走向市場的中介機(jī)構(gòu)，以及市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下自我發(fā)展起來的中介機(jī)構(gòu)，普遍缺乏理由充分的監(jiān)管依據(jù)、行之有效的監(jiān)管辦法。二是市場競爭不充分。部分涉審中介機(jī)構(gòu)是脫鉤改制后成立的民營企業(yè)，或者仍是審批業(yè)務(wù)部門下屬的事業(yè)單位、國有企業(yè)，有著先天的政策資源、人際資源、業(yè)務(wù)資源等多重優(yōu)勢，客觀上維護(hù)了一定程度的地區(qū)、行業(yè)、部門壟斷。三是自律機(jī)制不健全。中介機(jī)構(gòu)及其行業(yè)協(xié)會的誠信體系與自律機(jī)制缺失，中介機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營和失信行為時有發(fā)生。一些中介機(jī)構(gòu)明知服務(wù)對象提供虛假材料，不聞不問，與客戶共同造假等，其行業(yè)協(xié)會甚至成為保護(hù)傘。四是執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范。目前，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對辦理行政審批事項規(guī)定了受理和辦結(jié)的時限，對涉審中介機(jī)構(gòu)完成服務(wù)事項沒有明確的時間規(guī)定。同時，一些中介服務(wù)收費文件制定于十多年前，已不符合當(dāng)前實際，造成了政府定價與實際收費脫節(jié)。也有部分中介機(jī)構(gòu)惡性壓價，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。

二、涉審中介機(jī)構(gòu)改革的歷程回顧

我國大部分的涉審中介機(jī)構(gòu)，是從1990年代初開始，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而恢復(fù)和發(fā)展起來的。當(dāng)時，政府部門直接承擔(dān)了很多涉審中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立承擔(dān)的各類鑒證、決策支持和監(jiān)督功能，涉審中介機(jī)構(gòu)緊緊依附于政府部門。但是，從本質(zhì)上講，涉審中介機(jī)構(gòu)屬于市場主體，中介服務(wù)屬于市場行為，涉審中介機(jī)構(gòu)與政府部門及其事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)脫鉤。由政府部門直接提供中介服務(wù)，是政府與市場的職能邊界不清，是政府職能的錯位和越位。不利于政府職能的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，建立有限政府、法治政府，不利于市場主體的培育和發(fā)展，實現(xiàn)涉審中介機(jī)構(gòu)量與質(zhì)的提升；不利于建立健全中介服務(wù)市場，構(gòu)建成熟穩(wěn)定的市場經(jīng)濟(jì)體制。全面深化改革，關(guān)鍵在于正確處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在配置資源中起到?jīng)Q定性作用；同時更好地發(fā)揮政府的作用，如打破中介市場的壟斷、促進(jìn)中介市場的競爭、加強(qiáng)中介市場的監(jiān)管。兩者相輔相成，不可偏廢。

1999年，國土資源部最先發(fā)出了《關(guān)于土地評估機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫鉤的通知》。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制意見》，明確要求政府部門與中介機(jī)構(gòu)在“人員、財務(wù)、職能、名稱”4個方面脫鉤，改制成為由自然人投資入股的合伙制企業(yè)或有限責(zé)任公司。其中，包括財政部門下屬的注冊會計師(審計師)事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)；建設(shè)部門下屬的房地產(chǎn)評估、咨詢、經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)；國土資源部門下屬的土地估價機(jī)構(gòu)；司法部門下屬的律師事務(wù)所；勞動人事部門下屬的勞動力、人才職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)；稅務(wù)部門下屬的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)；知識產(chǎn)權(quán)部門下屬的專利代理機(jī)構(gòu)；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門下屬的質(zhì)量認(rèn)證咨詢機(jī)構(gòu)等。至2024年底，蘇州市32家市屬律師、資產(chǎn)評估、會計、審計事務(wù)所完成脫鉤改制。此后，其它涉審中介機(jī)構(gòu)的脫鉤改制工作相對停滯。

三、涉審中介機(jī)構(gòu)改革的策略選擇

1.改革目標(biāo)明確而堅定

打破部分行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)在區(qū)域、部門和行業(yè)的壟斷體制，消除壟斷現(xiàn)象，發(fā)展獨立、客觀、公正的中介機(jī)構(gòu)，建立健全中介服務(wù)市場競爭機(jī)制。核心是打破壟斷，不管是事業(yè)單位壟斷、國有企業(yè)壟斷，還是民營企業(yè)與承擔(dān)中介職能的行業(yè)協(xié)會（商會）壟斷。

2.改革重點集中而突出

深化行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的脫鉤改制工作。根據(jù)改革的統(tǒng)一部署，各部門和單位需對主管的、或托管的或掛靠的行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的脫鉤、資質(zhì)、執(zhí)業(yè)等情況，進(jìn)行一次全面的清理，防止走過場、留死角。關(guān)鍵是通過脫鉤改制，切斷利益設(shè)租、利益輸送的渠道。

3.改革時間安排，既堅持原則性，又掌握靈活性

按照蘇州市委、市政府的改革部署，涉審中介機(jī)構(gòu)必須在2024年12月底前，在職能與機(jī)構(gòu)、場地與人員、經(jīng)費與財務(wù)、黨群與編制方面，與行政機(jī)關(guān)實行脫鉤并改制，總體上與蘇州市行業(yè)協(xié)會（商會）和行政機(jī)關(guān)“五分離”改革同步研究、同步推進(jìn)、同步完成。法律法規(guī)和規(guī)章明確不能改革的，各主管部門和單位應(yīng)向改革牽頭部門提供相關(guān)依據(jù)。

4.改革要求，注重系統(tǒng)性和操作性

（1）對仍由國有獨資或控股的涉審中介機(jī)構(gòu)，由主管部門負(fù)責(zé)制訂脫鉤改制方案，經(jīng)改革牽頭部門會審后，上報市分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實施。涉審中介機(jī)構(gòu)的國有資產(chǎn),需通過招投標(biāo)方式選擇合格的審計和評估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行規(guī)范的審計和評估。涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，主管部門和單位負(fù)責(zé)制定轉(zhuǎn)讓方案，需報經(jīng)國資或財政部門審定批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定，公開進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易。涉及人員分流安置的，各主管部門和單位負(fù)責(zé)制定分流安置方案，報經(jīng)人社部門審定批準(zhǔn)。分流安置成本從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入中列支，或由國資或由財政部門負(fù)責(zé)托底。

（2）對屬于事業(yè)單位性質(zhì)的涉審中介機(jī)構(gòu)，如果全部職能為經(jīng)營類中介職能的，必須實行整體脫鉤改制。如果部分職能為經(jīng)營類中介職能，必須將經(jīng)營類中介職能及相關(guān)資產(chǎn)、人員剝離出來，單獨脫鉤改制。對事業(yè)單位經(jīng)營類中介職能與人員的界定，先由各主管部門自我界定，分別報經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門和人社部門審定。對履行經(jīng)營類中介職能的相關(guān)資產(chǎn)界定，先由各主管部門和單位自我界定，再報經(jīng)財政部門審定。涉及事業(yè)單位性質(zhì)的涉審中介機(jī)構(gòu)的脫鉤改制，由各主管部門和單位負(fù)責(zé)制訂脫鉤改制方案，由改革牽頭部門會審后，報經(jīng)市分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)實施。無論是整體脫鉤改制，還是部分脫鉤改制，改制后的中介機(jī)構(gòu)，主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員一律不得參股?，F(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不得在營利性中介機(jī)構(gòu)兼職（任職）。辭去公職或者已經(jīng)退休，需在營利性中介機(jī)構(gòu)兼職（任職）的，應(yīng)嚴(yán)格按照中組部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》（中組發(fā)〔2024〕18號）執(zhí)行。黨政干部在非營利性中介機(jī)構(gòu)兼職（任職）的，不在改革范圍內(nèi)。

（3）行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)是否具有營利性，先由各主管部門自我界定，再報經(jīng)財政部門審定。除法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定或國家部委有明確意見外，確保全市范圍內(nèi)同一性質(zhì)的、可以參與競爭的中介機(jī)構(gòu)達(dá)到三家以上，逐步建立統(tǒng)一開放平等的中介服務(wù)市場。改制后如果中介機(jī)構(gòu)仍然達(dá)不到規(guī)定數(shù)量的，由主管部門負(fù)責(zé)引進(jìn)符合資質(zhì)和資格條件、具有良好執(zhí)業(yè)經(jīng)歷和誠信記錄的外地中介機(jī)構(gòu)，2024底前基本完成。各主管部門牽頭建立所在行業(yè)中介機(jī)構(gòu)的市場化競爭機(jī)制，制定相應(yīng)的指導(dǎo)意見和實施細(xì)則。鼓勵走出去和引進(jìn)來，對等和同步開放，加快構(gòu)建長三角城市間充分開放的中介服務(wù)市場。

（4）2024年起，行業(yè)主管部門未與中介機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，還存在指定中介業(yè)務(wù)、變相壟斷經(jīng)營、收取管理費用、暗中參股分紅等問題的，由市發(fā)改、物價、財政等相關(guān)部門依法認(rèn)定，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。凡具備相關(guān)執(zhí)業(yè)資質(zhì)（資格）的涉審中介機(jī)構(gòu)，均可在本市執(zhí)業(yè)。各主管部門負(fù)責(zé)依法清理和取消所屬行業(yè)內(nèi)各種行業(yè)性、區(qū)域性的中介市場保護(hù)性規(guī)定。鼓勵社會資本通過市場化的方式參與中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制，鼓勵外地知名中介機(jī)構(gòu)入駐蘇州市。對新辦行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，各登記管理部門要從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。凡不涉及公共安全、環(huán)境保護(hù)、人身健康、生命財產(chǎn)安全的中介行業(yè)或項目，實行告知承諾制和登記備案制，從2024年起正式實行。

（5）新設(shè)立的中介機(jī)構(gòu)以及依法不需在蘇州市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的外地中介機(jī)構(gòu)，在蘇州市從事經(jīng)營性活動時，應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照5個工作日內(nèi)，依法到行業(yè)主管部門備案。行業(yè)主管部門向“信用蘇州”綜合信息平臺及時報送備案信息?！靶庞锰K州”信息平臺與市行政服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)共享信息。中介機(jī)構(gòu)有變更或注銷的，行業(yè)主管部門應(yīng)及時告知“信用蘇州”綜合信息平臺、市編委辦和行政服務(wù)中心。

（6）建立健全信息公開制度。各主管部門可以通過購買公共服務(wù)的方式，委托行業(yè)協(xié)會等服務(wù)承接主體開展行業(yè)誠信建檔與誠信監(jiān)督工作。工商、金融、財政部門結(jié)合各自職能，分別建立健全中介機(jī)構(gòu)誠信狀況與登記監(jiān)督管理、銀行授信額度、政府招標(biāo)準(zhǔn)入等事項掛鉤的相關(guān)機(jī)制。

“信用蘇州”綜合信息平臺建立健全中介機(jī)構(gòu)誠信狀況專欄。市行政服務(wù)中心建立中介機(jī)構(gòu)專題。各主管部門及時向“信用蘇州”綜合信息平臺提供中介機(jī)構(gòu)誠信狀況的基礎(chǔ)資料，向社會公示，將中介機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)績、社會評價、投訴處理等情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。

中介機(jī)構(gòu)與服務(wù)對象間約定的事項辦理承諾時限、收費標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等內(nèi)容，由雙方合同約定，必要時進(jìn)行法律公證。

（7）建立健全聯(lián)合檢查制度。每年11月，行業(yè)協(xié)會集中開展自查自糾；每年12月，由市行政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門以及工商、稅務(wù)、審計、物價等相關(guān)行政執(zhí)法部門，對中介機(jī)構(gòu)的證照情況、執(zhí)業(yè)記錄、收費情況、財稅管理等運作情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。

中介機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員有違法行為的，各行業(yè)主管部門及相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照其職權(quán)，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定，處罰結(jié)果報送“信用蘇州”綜合信息平臺統(tǒng)一發(fā)布，行業(yè)主管部門將處罰結(jié)果記錄備案。

（8）建立健全信用等級制度。市行政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每年對全市中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開評議，并建立誠信檔案。各行政主管部門和相關(guān)行業(yè)協(xié)會，根據(jù)日常監(jiān)管、專項檢查、群眾評議及投訴情況，結(jié)合年檢年審，開展全市中介機(jī)構(gòu)誠信等級評定工作。市信用中心匯總行業(yè)評定結(jié)果，并通過“信用蘇州”綜合信息平臺和媒體定期向社會公布。

（9）建立健全中介機(jī)構(gòu)所屬行業(yè)協(xié)會。目前尚未建會但具備建會條件的行政審批服務(wù)中介行業(yè)，要在行業(yè)主管部門和登記管理部門指導(dǎo)下，及時規(guī)范地建立行業(yè)協(xié)會，2024年底前到位。積極引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員加入行業(yè)協(xié)會，成為會員。各行業(yè)協(xié)會依法依規(guī)制定本行業(yè)的自律管理辦法，對人員資格、機(jī)構(gòu)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)行為、執(zhí)業(yè)水平、競爭行為和服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)管，對中介經(jīng)營行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。行業(yè)主管部門會同或授權(quán)行業(yè)協(xié)會對執(zhí)業(yè)行為明示制度開展自查自糾。建立執(zhí)業(yè)行為承諾辦結(jié)制度，健全合同管理制度和執(zhí)業(yè)記錄制度。行業(yè)主管部門可以授權(quán)行業(yè)協(xié)會定期或不定期開展檢查。

組織部門牽頭清理和規(guī)范黨政干部在行政審批服務(wù)經(jīng)營性中介機(jī)構(gòu)中的兼職（任職）工作。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)對全市事業(yè)單位性質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)以及具體中介職能的摸底、匯總、審定。發(fā)改部門負(fù)責(zé)制定改革實施意見和實施細(xì)則，負(fù)責(zé)政策解釋與細(xì)化，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)改革進(jìn)展。經(jīng)信部門負(fù)責(zé)在“信用蘇州”綜合信息平臺上發(fā)布行政審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)誠信狀況。人社部門負(fù)責(zé)制定列入