第十五章 產(chǎn)業(yè)政策

_第十五章

產(chǎn)業(yè)政策政府的當(dāng)務(wù)之急，不是要去做那些人們已經(jīng)在做的事，無論結(jié)果是好一點(diǎn)還是壞一點(diǎn)，而是要去做那些迄今為止還根本不曾為人們付諸行動(dòng)的事情?！s翰·梅納德·凱恩斯PARTPARTPARTPART02030405第一節(jié)產(chǎn)業(yè)政策概況第二節(jié)產(chǎn)業(yè)政策理論的歷史演變與代表觀點(diǎn)第三節(jié)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)第四節(jié)發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)政策01PART第五節(jié)中國的產(chǎn)業(yè)政策目錄第一節(jié)產(chǎn)業(yè)政策概況產(chǎn)業(yè)政策的概念狹義的產(chǎn)業(yè)政策與廣義的產(chǎn)業(yè)政策國內(nèi)外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的主要觀點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策的特征與類型按照功能定位劃分按照調(diào)整對象劃分按照與市場的關(guān)系和實(shí)施劃分產(chǎn)業(yè)政策的概念狹義的產(chǎn)業(yè)政策與廣義的產(chǎn)業(yè)政策狹義的產(chǎn)業(yè)政策指影響產(chǎn)業(yè)間資源和要素再配置的經(jīng)濟(jì)政策，又稱選擇性產(chǎn)業(yè)政策。廣義的產(chǎn)業(yè)政策指各種指向產(chǎn)業(yè)的特定政策，是政府為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的總和，它既包括狹義的產(chǎn)業(yè)政策，也包括政府等行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的引導(dǎo)和扶持，還包括司法機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的判決與解釋。國內(nèi)外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的主要觀點(diǎn)國內(nèi)學(xué)者：產(chǎn)業(yè)政策為一系列對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響制度和安排的總和（周振華，1991）。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而制定的有特定產(chǎn)業(yè)指向的政策綜合（江小涓，1996）。產(chǎn)業(yè)政策是政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對待（張維迎，2016）。日本學(xué)者：產(chǎn)業(yè)政策界定為由于競爭性市場存在的缺陷，當(dāng)自由競爭導(dǎo)致資源分配和收入分配出現(xiàn)問題時(shí)，為提高本國經(jīng)濟(jì)福利水平而實(shí)施的政策(伊藤元重,1988)。產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某些經(jīng)營活動(dòng)而采取的政策（小宮隆太郎，1988）。國內(nèi)外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的主要觀點(diǎn)OECD：產(chǎn)業(yè)政策是關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增長和效率提升的政策（OECD,1975)。美國學(xué)者：產(chǎn)業(yè)政策是政府為了取得在全球的競爭能力而打算在國內(nèi)發(fā)展和限制各種產(chǎn)業(yè)的有關(guān)活動(dòng)的總的概括（Johnson,1982)。產(chǎn)業(yè)政策是指為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而試圖改變產(chǎn)業(yè)部門的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的選擇性政府干預(yù)措施（PackandSaggi,2006)。產(chǎn)業(yè)政策是影響資源配置和積累、影響技術(shù)選擇的公共政策，其中，旨在促進(jìn)學(xué)習(xí)和技術(shù)升級活動(dòng)的政策是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)政策問題的實(shí)質(zhì)是市場和政府關(guān)系及各自在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能定位（NomanandStiglitz,2017)。按照功能定位劃分產(chǎn)業(yè)組織政策產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策產(chǎn)業(yè)布局政策產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策反壟斷政策與政府規(guī)制產(chǎn)業(yè)政策的特征與類型按照功能定位劃分按照調(diào)整對象劃分按照與市場的關(guān)系和實(shí)施方式劃分按照調(diào)整對象劃分橫向（水平）的產(chǎn)業(yè)政策縱向（垂直）的產(chǎn)業(yè)政策按照與市場的關(guān)系和實(shí)施方式劃分選擇性產(chǎn)業(yè)政策功能性產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)政策的特征與類型按照功能定位劃分按照調(diào)整對象劃分按照與市場的關(guān)系和實(shí)施方式劃分第二節(jié)產(chǎn)業(yè)政策理論的歷史演變與代表觀點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策的起源幼稚產(chǎn)業(yè)理論雁陣?yán)碚搫?dòng)態(tài)比較費(fèi)用說產(chǎn)業(yè)政策的演化經(jīng)濟(jì)國家主義新增長理論制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的發(fā)展型國家理論和市場增進(jìn)論華盛頓共識(shí)和休克療法產(chǎn)業(yè)政策的成熟與最新動(dòng)態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)政策理念演化發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)理論隱形發(fā)展型政府理論和企業(yè)家型政府理論19世紀(jì)初至1970年1970-20082008年以后幼稚產(chǎn)業(yè)理論雁陣?yán)碚搫?dòng)態(tài)比較費(fèi)用說經(jīng)濟(jì)國家主義新增張理論制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的發(fā)展型國家理論和市場增進(jìn)論華盛頓共識(shí)和休克療法綠色產(chǎn)業(yè)政策理念演化發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)理論隱形發(fā)展型政府理論和企業(yè)家型政府理論第三節(jié)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)政策中政府與市場的關(guān)系政府與市場的邊界市場與政府的互補(bǔ)與協(xié)同產(chǎn)業(yè)政策中的政府規(guī)制產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律產(chǎn)業(yè)政策的興起與存續(xù)的理論基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的影響機(jī)理技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的影響機(jī)理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的影響機(jī)理產(chǎn)業(yè)政策中政府與市場的關(guān)系政府與市場的邊界市場機(jī)制是配置資源、激勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)效率提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的有效機(jī)制，但市場機(jī)制能否有效運(yùn)行，實(shí)際上高度依賴政府所提供的制度體系質(zhì)量。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中認(rèn)為政府應(yīng)該是中性的，并提出了中性政府的概念。產(chǎn)業(yè)政策中的政府規(guī)制政府規(guī)制的目的在于維持正當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)濟(jì)秩序，提高市場資源配置效率，提升全社會(huì)的福利，保護(hù)大多數(shù)的社會(huì)公眾的利益不受少數(shù)人的侵犯。政府與市場的互補(bǔ)與協(xié)同一方面，政府為市場提供制度基礎(chǔ)，決定市場機(jī)能能否有效發(fā)揮；另一方面，市場機(jī)制的有效程度，取決于政府是否能合理約束行為。產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律產(chǎn)業(yè)政策的興起與存續(xù)的理論基礎(chǔ)“市場失靈”說“國際競爭”學(xué)說“趕超戰(zhàn)略”理論“制度失靈”學(xué)說產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策主要通過兩個(gè)理論機(jī)制影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)構(gòu)合理化作用機(jī)制。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化作用機(jī)制產(chǎn)業(yè)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的影響機(jī)理技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的宗旨是以技術(shù)進(jìn)步來不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化又是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的高級表現(xiàn)形式。各國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的影響機(jī)理政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷能夠起到積極的影響作用。只要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，制定和推行出符合國情的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，就有可能較好地減少結(jié)構(gòu)性矛盾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置的優(yōu)化。第四節(jié)發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)政策日本產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示美國產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示歐盟國家產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示日本產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示日本的產(chǎn)業(yè)政策起源于明治時(shí)期，二戰(zhàn)后以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通過小宮隆太郎等人的研究，形成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)。日本政府在戰(zhàn)后采取了一系列產(chǎn)業(yè)政策，從恢復(fù)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)到扶植新興產(chǎn)業(yè)，再到應(yīng)對石油危機(jī)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，始終以官民協(xié)調(diào)方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新。日本產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)環(huán)境引導(dǎo)和企業(yè)自立，追求精益生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新，并通過官民協(xié)同提高政策效果。中國可一定程度上借鑒此模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自立和技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)制造業(yè)競爭力。美國產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示美國產(chǎn)業(yè)政策傳統(tǒng)起源于"美國學(xué)派"，強(qiáng)調(diào)技術(shù)進(jìn)步、幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)和內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，促成了美國快速工業(yè)化和成為世界工業(yè)大國。金融危機(jī)后，美國推行制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建有利商業(yè)環(huán)境，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資，與美國學(xué)派理念一脈相承。美國產(chǎn)業(yè)政策對中國的啟示在于堅(jiān)持自主發(fā)展，加強(qiáng)政策國際影響評估，與美國加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。歐盟國家產(chǎn)業(yè)政策的特征、轉(zhuǎn)型與啟示歐盟產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷從干預(yù)特定產(chǎn)業(yè)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)環(huán)境和創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)功能性政策和市場開放，以應(yīng)對金融危機(jī)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。對中國而言，歐盟產(chǎn)業(yè)政策提供了從選擇性政策向功能性政策轉(zhuǎn)型的借鑒，強(qiáng)調(diào)政府通過構(gòu)建良好制度環(huán)境和支持創(chuàng)新來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非直接市場干預(yù)。中國應(yīng)重視創(chuàng)新激勵(lì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行機(jī)制，包括設(shè)立產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì)、建立審議會(huì)制度，以及推動(dòng)政策執(zhí)行的精準(zhǔn)化和透明化，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和國際競爭力提升。案例工業(yè)4.0的領(lǐng)導(dǎo)者——博世極端數(shù)字轉(zhuǎn)型之路在邁向工業(yè)4．0的具體步驟上，博世（Bosch）公司已經(jīng)開始利用RFID芯片監(jiān)控汽車的零件生產(chǎn)，以此可以具體獲知在某個(gè)特定生產(chǎn)線的每個(gè)零件是為哪個(gè)客戶的哪個(gè)產(chǎn)品制造的。由于在生產(chǎn)過程中加強(qiáng)了對產(chǎn)品制造的各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)控，因此產(chǎn)品的精度得到進(jìn)一步保障。與此同時(shí)，博世還創(chuàng)建了云基礎(chǔ)架構(gòu)，用以從世界上各個(gè)子公司和合作公司的價(jià)值鏈數(shù)據(jù)收集數(shù)據(jù)，并且借助機(jī)器學(xué)習(xí)進(jìn)行自動(dòng)化分析和評估。除了直接對產(chǎn)品進(jìn)行數(shù)字化監(jiān)控和分析，博世還將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用到員工管理上。員工可以很輕松地在網(wǎng)上進(jìn)行調(diào)班、休假等申請，人事部門也通過這樣一個(gè)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行人事管理。博世的這一整套先進(jìn)的數(shù)字化生產(chǎn)流程，讓其在2019年獲得了德國工業(yè)4.0行業(yè)表彰。第五節(jié)中國的產(chǎn)業(yè)政策中國產(chǎn)業(yè)政策的歷史沿革中國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育黨的十八大以來產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展中國產(chǎn)業(yè)政策的工具與運(yùn)用中國產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機(jī)制中國反壟斷政策與產(chǎn)業(yè)安全改革開放初期強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化和企業(yè)競爭力提升。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的核心作用，通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。市場經(jīng)濟(jì)體制改革后確立了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用提出六大政策要點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)市場作用并影響后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策制定。隨后中國發(fā)布多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，如《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》，深化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。中國產(chǎn)業(yè)政策的歷史沿革戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展政策2010年選定七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并實(shí)施四項(xiàng)政策保障措施，2012年進(jìn)一步明確重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)展方向、主要任務(wù)、重大工程，強(qiáng)調(diào)政策引導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新。宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的確立2003年以來，中國通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控，確立企業(yè)投資主體地位，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理產(chǎn)能過剩。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與振興規(guī)劃的推出與實(shí)施2008年金融危機(jī)后，中國通過審議汽車、鋼鐵等九大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃及160余項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，以"保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)"為核心，強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用，體現(xiàn)了政策思想、措施偏好和發(fā)展趨向的繼承與發(fā)展。中國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育黨的十八大以來，中國產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和新興技術(shù)應(yīng)用，出臺(tái)了《中國制造2025》等政策，旨在解決制造業(yè)自主創(chuàng)新能力不足等問題，明確了新一代信息技術(shù)等10個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)和關(guān)鍵技術(shù)突破。黨的十九大報(bào)告提出新時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，推動(dòng)新型化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加速投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。黨的十八大以來產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展制度分析與發(fā)展框架中國產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機(jī)制產(chǎn)業(yè)政策制定的一般分析框架中國產(chǎn)業(yè)政策的組織機(jī)制與制定程序政策舞臺(tái)政策參與者政策程序政策參與主體行為互動(dòng)及缺陷在中國產(chǎn)業(yè)政策制定中，行政部門集決策、執(zhí)行與評價(jià)于一身，導(dǎo)致信息不對稱和部門利益最大化，跨部門協(xié)調(diào)往往導(dǎo)致政策決策模糊化和部門化，影響政策的質(zhì)量和可操作性。直接干預(yù)目錄指導(dǎo)準(zhǔn)入制度與審批許可制度管制制度間接干預(yù)財(cái)政政策金融政策中國產(chǎn)業(yè)政策的工具與運(yùn)用反壟斷政策反壟斷政策或反壟斷法，是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律和主要產(chǎn)業(yè)政策，在德國被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在美國被稱為“自由企業(yè)的大憲章”。全世界已經(jīng)以后100多個(gè)國家頒布了反壟斷法，是全球化背景下國際同質(zhì)化程度最高的法律之一。反壟斷法的核心內(nèi)容包括禁止壟斷協(xié)議、控制經(jīng)營者集中和禁止濫用市場支配地位三大支柱。中國反壟斷政策與產(chǎn)業(yè)安全產(chǎn)業(yè)安全政策的意義習(xí)近平總書記在2020年強(qiáng)調(diào)，要將產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全放在能不能生存和發(fā)展的高度加以認(rèn)識(shí)，并指出要拉長長板、補(bǔ)齊短板，在關(guān)系國家安全的領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系。產(chǎn)業(yè)安全政策的發(fā)展方向提升核心零部件、關(guān)鍵材料等基礎(chǔ)能力，確保產(chǎn)業(yè)安全。結(jié)合國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級與國際市場動(dòng)向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全與發(fā)展。頂層設(shè)計(jì)開放合作，加強(qiáng)外資審核，預(yù)防技術(shù)流失。本章小結(jié)在學(xué)術(shù)界，產(chǎn)業(yè)政策始終是一個(gè)充滿爭議的話題，其核心議題便是政