關于持續(xù)深化事業(yè)單位改革的調研與思考

關于持續(xù)深化事業(yè)單位改革的調研與思考事業(yè)單位是由國家機關或其他社會組織出于公共利益目的，使用國有資產(chǎn)創(chuàng)建的法人實體。作為國家治理體系的重要組成部分，事業(yè)單位在服務人民生產(chǎn)生活、增進社會福祉等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。習近平總書記指出：“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離?！笔聵I(yè)單位改革的目的，總體來講就是行政類職能回歸政府、經(jīng)營類職能回歸市場、公益類職能回歸事業(yè)。隨著改革不斷深化，在完成承擔行政職能事業(yè)單位和經(jīng)營類事業(yè)單位改革之后，改革的重點已經(jīng)轉向公益類事業(yè)單位。近年來，××市在前期改革的基礎上，深入貫徹習近平總書記關于深化事業(yè)單位改革的重要指示精神，落實省委決策部署，勇闖“深水區(qū)”，推動全市公益類事業(yè)單位實現(xiàn)重塑性變革。一、背景動因事業(yè)單位的本質屬性是公益性，其主要任務是加快經(jīng)濟社會發(fā)展、提供優(yōu)質公益服務，最終目標是滿足人民對于美好生活的需要?！痢潦谐掷m(xù)深化事業(yè)單位重塑性改革，是運用馬克思主義唯物史觀推動事業(yè)單位制度體系發(fā)展完善的生動實踐，是貫徹落實中央和省委決策部署的具體行動，是踐行“兩個更好”殷殷囑托、更好滿足老區(qū)群眾美好生活需要的必然選擇。（一）馬克思主義唯物史觀的理論指導馬克思在《政治經(jīng)濟學批判序言》中指出，“生產(chǎn)關系的總和構成社會的經(jīng)濟結構，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應的現(xiàn)實基礎。物質生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！瘪R克思制度理論中“生產(chǎn)力—生產(chǎn)關系”“經(jīng)濟基礎—上層建筑”的分析范式，完整地揭示了社會形態(tài)的一般結構。當前，我國經(jīng)濟社會急劇變遷，不同利益階層或集團不斷分化、重組、整合，事業(yè)機構職能體系作為政治上層建筑的組成部分，亟需適應我國社會主義經(jīng)濟基礎新狀況而作出相應重塑性調整。習近平總書記指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期?！笔聵I(yè)單位包含教育、科技、文化、衛(wèi)生等關鍵領域，是眾多專業(yè)技術人才的重要聚集地。深化事業(yè)單位重塑性改革，能“充分調動這些專業(yè)技術人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，最大限度釋放生機和活力，對于推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率具有不可替代的重要作用”。（二）自上而下的政策設計和整體推動黨的十九大以來，黨中央就深化公益類事業(yè)單位改革，召開一系列重要會議，作出一系列決策部署。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，要“區(qū)分情況實施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制”。2020年2月，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過《關于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導意見》，明確黑龍江、內蒙古、山西、江蘇等9個省、自治區(qū)作為省級改革試點先行先試。在這方面，××省同樣積極推進。2021年11月，××省召開省直事業(yè)單位重塑性改革動員部署會議，提出“重塑性改革、結構性優(yōu)化、功能性再造”，充分釋放改革紅利，激發(fā)事業(yè)單位活力。2022年6月，召開省直事業(yè)單位重塑性改革總結暨市縣事業(yè)單位重塑性改革推進會議，印發(fā)《關于市縣事業(yè)單位重塑性改革的指導意見》（豫辦〔2022〕22號），對市縣事業(yè)單位重塑性改革進行動員部署。2022年11月，出臺《××省事業(yè)單位改革發(fā)展條例》，要求全面推進事業(yè)單位改革發(fā)展，重塑事業(yè)單位職能體系，優(yōu)化布局結構，完善制度機制，提高服務保障水平，促進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。××市認真貫徹落實中央、省委會議精神和文件要求，研究細化政策措施，2022年8月，××市印發(fā)《××市市縣事業(yè)單位重塑性改革實施方案》（信辦〔2022〕23號），堅持積極穩(wěn)妥推進，整體重構重塑，做到優(yōu)化協(xié)同高效，探索事業(yè)單位重塑性改革的××路徑。（三）踐行“兩個更好”殷殷囑托的實踐需要2019年9月，習近平總書記視察我省深入革命老區(qū)時提出：“要把革命老區(qū)建設得更好、讓老區(qū)人民過上更好生活。”近年來，××市先后完成了承擔行政職能的事業(yè)單位改革和經(jīng)營類事業(yè)單位改革，事業(yè)單位承擔公益服務的格局基本形成。然而，從全市事業(yè)單位管理和運行實際情況看，“事”仍不能完全適應現(xiàn)代化××建設之“業(yè)”。比如，改革前市直事業(yè)單位編制低于7名以下的173個，縣（區(qū)）事業(yè)單位編制5名以下的695個，不少單位“有人沒事干”或“有事沒人干”；又如，部分行業(yè)部門職能分散現(xiàn)象比較突出，培訓類、信息化建設類、檢驗檢測類以及機關后勤服務類等職能在改革前沒有進行分類整合；再如，市直經(jīng)費自理事業(yè)單位人員經(jīng)費無保障、隊伍不穩(wěn)定、活力不充足等。公益類事業(yè)單位改革作為事業(yè)單位分類改革的“最后一公里”，矛盾最多、難度最大，它直接決定著改革整體成敗?！痢潦芯劢蛊平飧母镫y題，牢記“兩個更好”殷殷囑托，主動適應新時代社會主要矛盾的新變化，從根上改、制上破、治上立，對事業(yè)單位從里到外進行了重塑性改革、結構性優(yōu)化、功能性再造，以更好滿足老區(qū)群眾日益增長的美好生活需要。二、實踐探索事業(yè)單位因事業(yè)而生、因事業(yè)而存。在深化事業(yè)單位重塑性改革過程中，××市圍繞事業(yè)職能體系如何系統(tǒng)重塑、事業(yè)機構設置如何科學布局、事業(yè)編制資源如何優(yōu)化配置等現(xiàn)實問題，重點開展了實踐探索，推動實現(xiàn)事業(yè)單位之“事”更好適應現(xiàn)代化××建設之“業(yè)”。（一）立足全局，重塑職能體系職能層面的問題是觸及改革深層次矛盾的關鍵問題，帶有基礎性、全局性和長期性，職能層面問題的解決也從根本上制約著機構、編制層面問題的解決?！痢潦芯劢蛊平馐?、縣事業(yè)單位公益屬性不強、職能體系不優(yōu)、運行機制不暢等體制機制障礙，按照深化黨政機構改革、優(yōu)化政府職責體系和組織架構的要求，進一步明確市、縣事業(yè)單位功能定位，系統(tǒng)重構重塑市、縣事業(yè)單位職能體系。一是強化公益服務職能。在功能定位方面，堅持將公益性作為事業(yè)單位重塑性改革的首要目標和基本衡量標準，以整治事業(yè)單位公益性缺位問題為出發(fā)點，推動事業(yè)單位從單位利益向公共利益回歸，使之切實成為公益服務體系建設中的主要載體和重要支柱。在職能職責方面，突出專業(yè)性、技術性、研究性，對事業(yè)單位主要職能進行再梳理，厘清政事關系、事企關系、管辦關系，進一步強化事業(yè)單位公益屬性，破除逐利機制，為社會提供更高質量的公益服務。在類別劃分方面，對涉改的187個事業(yè)單位的公益類別和財政經(jīng)費供給形式進行再明確，設置公益一類事業(yè)單位181個，公益二類事業(yè)單位6個。二是分類整合相近職能。按照“一類事項原則上由一個單位統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個單位負責”的原則和“條塊結合”的思路，突出改革的系統(tǒng)性、整體性、集成性、協(xié)同性，推進同類或相近的職責任務整合，推動同類領域資源集約化配置，提升整體效能。以市直事業(yè)單位為例，通過把313個單位（學校、醫(yī)院除外）全部納入改革范圍，統(tǒng)籌推進多個行業(yè)領域改革，對職能配置、布局結構等進行系統(tǒng)整體重塑。整合機關后勤服務職能，推動機關事務集中統(tǒng)一管理，建立資產(chǎn)統(tǒng)籌調配、資源節(jié)約利用、服務規(guī)范高效的后勤保障體制機制。整合檢驗檢測認證職能，推進檢驗檢測認證機構跨部門跨行業(yè)跨層級整合，推動檢驗檢測認證服務業(yè)做優(yōu)做強。整合教育培訓服務職能，除保留少數(shù)專業(yè)性強、特色明顯的教育培訓外，其余都并入市委黨校，構建優(yōu)勢互補、布局合理的教育培訓體系。整合數(shù)據(jù)信息服務職能，加快推進數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)信息資源集約高效開發(fā)利用。整合黨史、地方史志等相關機構和職能，形成黨史和地方史志資料收集、編纂、研究工作合力。經(jīng)過一系列分類整合，事業(yè)單位存在的分散重復設置、職責交叉重疊等問題得到有效解決，構建了適應老區(qū)振興崛起、“美好生活看××”發(fā)展要求的事業(yè)職能框架。三是厘清內外職能邊界。用好事業(yè)單位“三定”規(guī)定、章程、政事權限清單等重要抓手，細化各方權限，理順政事關系。強化事業(yè)單位主管部門政策制定、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范、監(jiān)督指導等職責，減少微觀管理和直接干預，賦予事業(yè)單位更大自主權，從“辦事業(yè)”向“管行業(yè)”轉變。推動公益服務類事業(yè)單位依據(jù)“三定”規(guī)定同步建立政事權限清單，完善事業(yè)單位內部治理機制，推進事業(yè)單位治理現(xiàn)代化。探索加強事業(yè)單位運行評價機制，推動實現(xiàn)事業(yè)單位業(yè)務范圍“顆?；薄皸l目化”，使清單成為衡量事業(yè)單位工作職責飽滿程度的重要標尺。按照加強黨的全面領導、科學民主管理與依法依規(guī)運行有機統(tǒng)一的要求，加強分類指導，結合行業(yè)特點分行業(yè)統(tǒng)一制定章程范本，明確外部及內部權責關系，“理順領導體制和組織架構，健全決策議事、民主管理和監(jiān)督機制”，形成運行順暢、協(xié)同高效、充滿活力的事業(yè)單位現(xiàn)代科學治理機制，更好保障公益事業(yè)目標實現(xiàn)。（二）優(yōu)化布局，統(tǒng)籌機構設置事業(yè)單位重塑性改革的目的，不是簡單地精簡合并機構，而是聚焦破解制約事業(yè)發(fā)展的體制機制問題，全面科學統(tǒng)籌，推動事業(yè)機構功能系統(tǒng)性調整，提高事業(yè)單位運行效益?！痢潦袌猿址诸愂┎?，通過撤銷、整合、調整，打破原有事業(yè)單位布局結構，推動相關領域資源集約化配置。一是撤銷“小散弱”。按照省委要求實行精簡比例、機構限額“雙控”，市、縣事業(yè)機構數(shù)量總體各精簡40％?！痢潦性诰喪兄笔聵I(yè)單位的基礎上，結合縣區(qū)常住人口、經(jīng)濟發(fā)展總量等情況，按照大、中、小規(guī)模進一步明確各縣區(qū)事業(yè)機構限額數(shù)量。市本級不再保留編制7名以下的事業(yè)單位，縣區(qū)不再保留編制5名以下的事業(yè)單位，一批功能萎縮、職能弱化的事業(yè)單位以及“僵尸”單位隨之撤銷。比如，市財政局所屬的市擔保服務中心，過去以地方政府信用和資金實行擔保，杠桿放大到8至10倍，在如今“去杠桿”的政策背景下，職能全面萎縮，無存續(xù)必要；市衛(wèi)健委所屬的市計劃生育藥具管理站，原本負責管理和分發(fā)計劃生育藥具，但隨著“二孩政策”“三孩政策”的實施，該機構職能和業(yè)務在事實上已經(jīng)消失。二是合并“同類項”。整合分散重復設置、職責交叉重疊的事業(yè)機構，通過職能、機構和編制的整合，有效帶動人才、技術和資源的整合，提高機構編制資源使用效益，做大做強專業(yè)領域行業(yè)機構，提升事業(yè)單位規(guī)模化、專業(yè)化水平。比如，整合市農(nóng)業(yè)技術推廣站、市植保植檢站、市土壤肥料工作站、市種子技術服務站、市水稻工程技術中心等5個事業(yè)單位，組建市農(nóng)業(yè)技術服務中心，推動農(nóng)業(yè)技術服務專業(yè)化一體化；再如，將市市場監(jiān)督管理局所屬3個事業(yè)單位（市質量技術監(jiān)督檢驗測試中心、市纖維檢驗所、市食品藥品檢驗所），市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬2個事業(yè)單位（市農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測中心、市畜產(chǎn)品質量檢驗監(jiān)測中心），市糧食和物資儲備局所屬市糧油質量檢驗站，上天梯非金屬礦管理區(qū)委員會所屬上天梯管理區(qū)非金屬礦技術開發(fā)應用研究所（非金屬礦產(chǎn)品質量檢驗檢測中心）的非金屬礦產(chǎn)品質量檢驗檢測職能整合，組建市產(chǎn)品質量檢驗檢測中心。三是探索“自選項”。在做好“減法”的同時做好“加法”，圍繞貫徹落實習近平總書記對×ד兩個更好”的殷殷囑托和市委“1335”工作布局，統(tǒng)籌優(yōu)化機構設置，注重突出本地特色，在機構限額內，積極構建體現(xiàn)××特色的事業(yè)單位框架體系，有力保障經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。比如，為發(fā)揮茶產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，注重促進茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展和培育，成立市油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，優(yōu)化茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心機構職能，助力提升茶產(chǎn)業(yè)、茶葉企業(yè)競爭力；為落實“蘇信”對口合作、對接長三角發(fā)達地區(qū)，組建了市人民政府駐蘇州辦事處；為提升××招商引資環(huán)境和推動重大項目落地，調整組建了市營商環(huán)境服務中心、市投資促進中心和市項目建設推進中心；為管理利用好××水資源，調整組建了市河湖事務中心。通過改革，市直涉改事業(yè)單位由340個減少到187個，精簡率46.7％，縣區(qū)涉改事業(yè)單位由2687個減少到1502個，精簡率44.1％，適應經(jīng)濟社會發(fā)展、配置框架明晰、布局優(yōu)化合理的公益服務體系格局初步形成。（三）因地制宜，優(yōu)化編制配置事業(yè)編制作為事業(yè)單位人員和職務分配的數(shù)量定額，是重要政治資源、執(zhí)政資源，每增加、使用一個編制，都意味著相應財政資金的持續(xù)支出。同時，作為組織人事流程的基礎性環(huán)節(jié)，編制也直接關乎涉改單位人員切身利益和大局穩(wěn)定?！痢潦袌猿帧皣揽乜偭?、統(tǒng)籌使用，有減有增、動態(tài)平衡，保障重點、服務發(fā)展”方針，在財政供養(yǎng)比上算大賬、算長遠賬，嚴格守住財政供養(yǎng)人員只減不增這條底線，統(tǒng)籌調配編制資源，在做好編制“加減法”的基礎上同步做好涉改單位人員分流安置工作，確保重塑性改革平穩(wěn)有序推進。一是在“嚴控”基礎上“瘦身”。根據(jù)事業(yè)單位的職責、任務，對涉改事業(yè)單位一次核定編制、逐步精簡到位，對超出核定編制數(shù)額的在編人員，使用同性質、同待遇的臨時編制過渡，市本級187個事業(yè)單位共核定臨時編制351名。鎖定經(jīng)費自理事業(yè)編制，人員只出不進，編制退一收一。對因撤銷、合并后因職數(shù)和崗位限制造成的超職數(shù)領導人員和超崗人員，實行臺賬管理，給予3至5年過渡期，逐步消化解決。同時，堅持精簡不搞“一刀切”，對因機構職能比較特殊確需突破精簡比例的，堅持審慎論證、嚴格審批，對屬于應加強的領域，不再硬性精簡。經(jīng)過改革，市直事業(yè)編制由9311名精簡到6729名，精簡率27.7％；各縣區(qū)事業(yè)編制由45677名精簡到32063名，精簡率29.8％。二是在“盤活”過程中“健身”。除了通過“減法”進行“瘦身”，還對部分領域做“加法”進行“健身”，盤活用好編制資源，把該加的加上去。針對市、縣事業(yè)編制總量配置不平衡問題，重新測算各縣區(qū)事業(yè)編制總量，保障中央和省委重大戰(zhàn)略、全市經(jīng)濟社會發(fā)展、基本民生和基層一線用編需求。圍繞省委“十大戰(zhàn)略”、市委“1335”工作布局，重新核定市營商環(huán)境服務中心、市投資促進中心、市項目建設推進中心等相關單位編制數(shù)量。圍繞改善保障民生，為部分縣區(qū)和市直學校調整增加中小學教職工編制1540名。圍繞引進留住高層次和緊缺專業(yè)技術人才，建立300名編制規(guī)模的專項人才“周轉池”，實行“總量控制、專編專用、人走編留、循環(huán)使用”的管理方式，進一步提高編制使用效益。圍繞基層放權賦能，從財政供給渠道為差額供給或自收自支、職能弱化或消失的事業(yè)單位中統(tǒng)籌調劑，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉編制5000名。圍繞即將開展的執(zhí)法改革做好前期鋪墊，對執(zhí)法隊伍編制底數(shù)進行鎖定管理，避免擠占、挪用本應用于公益類的事業(yè)單位編制，筑牢執(zhí)法改革的編制基礎。三是在“安置”前提下“分流”。堅持以改革創(chuàng)新破解“自收自支事業(yè)單位人員經(jīng)費無保障、隊伍不穩(wěn)定”等難題，實行“編隨事走、人隨編走”，推動實現(xiàn)人員融合、機構融合、業(yè)務融合。組織、財政、人社等相關部門按照職責分工，出臺事業(yè)單位黨的建設、財政支持、人事管理、社保接續(xù)等配套文件，推動完成人財物的整合，周密做好相關人員的調配安置工作，有效維護涉改干部職工的切身利益。創(chuàng)新實施“三個一批”，妥善安置各類涉改人員，統(tǒng)籌盤活用好沉淀的和低效配置的編制資源，徹底解決市直部分單位“有人無事干”和基層“有事無人干”的問題。通過“派駐工作一批”，將203名距退休不足5年的人員派駐到鄉(xiāng)村振興、基層黨建以及文明創(chuàng)建等崗位。通過“公開選聘一批”，以公開考試方式選聘691名市直自籌、差供等事業(yè)單位在編人員到全供事業(yè)單位。通過“選派下沉一批”，選派492名市直經(jīng)費自理事業(yè)單位在編人員，下沉到羊山新區(qū)街道社區(qū)。同時，設置過渡考察期，擇優(yōu)辦理轉隸全供事業(yè)編制入編手續(xù)，確保選派下沉人員“下得去、管得住、干得好”。三、經(jīng)驗啟示事業(yè)單位重塑性改革，不是對此前事業(yè)單位分類改革的否定和另起爐灶，而是對事業(yè)單位進行結構性優(yōu)化和功能性再造，不僅是“改頭換面”，更是“脫胎換骨”，讓事業(yè)單位實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，確?！痢粮黜椆媸聵I(yè)高質量發(fā)展。（一）深化事業(yè)單位重塑性改革，必須發(fā)揮制度優(yōu)勢，始終堅持和加強黨的全面領導習近平總書記指出：“嚴密的組織體系是黨的優(yōu)勢所在、力量所在?！奔訌婞h的領導，既是事業(yè)單位重塑性改革的根本保證，也是新時代機構編制工作的根本原則?！痢潦袌猿帧耙话咽帧弊ブ\劃、抓部署、抓推動，成立市深化事業(yè)單位改革工作領導小組，形成“市委負總責，主管部門負專責，涉改單位黨組（黨委）為主體，編制部門協(xié)調，相