我國大數(shù)據(jù)局模式與運行機制

我國大數(shù)據(jù)局模式與運行機制01我國大數(shù)據(jù)模式的邏輯設計與運行特點（一）我國大數(shù)據(jù)局模式的邏輯設計十八大以來，地方政府設立大數(shù)據(jù)管理局是機構與行政體制改革一個值得關注的新動向，有學者對我國31個省級行政單位（不含港澳臺）和334個地市行政單位的機構改革方案進行梳理后，發(fā)現(xiàn)其中17個省（直轄市）、203個市（州、盟）組建了專門的大數(shù)據(jù)管理機構。作為新一輪政府機構改革的亮點，大數(shù)據(jù)局的設立，并非政府機構的簡單增加，背后蘊含的則是我國政府數(shù)據(jù)管理從單一化的行業(yè)管理邁向整體化的功能管理，并通過職責定位、權力運行、工作機制等加以實施。從本質上講，大數(shù)據(jù)局模式的基本邏輯起點是政府數(shù)據(jù)業(yè)務的統(tǒng)籌治理數(shù)據(jù)效用價值的全面實現(xiàn)，核心在于建立數(shù)據(jù)管理組織體系與政府數(shù)據(jù)治理的邏輯銜接和方法進路。大數(shù)據(jù)局模式與政府數(shù)據(jù)治理的邏輯關聯(lián)數(shù)據(jù)治理是一項復雜的任務，過去政府機構的數(shù)據(jù)治理項目常常失敗。其中各自為政、政出多門、數(shù)據(jù)封鎖等孤立化、碎片化的組織管理體制已經(jīng)成為阻礙我國政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主要障礙。而大數(shù)據(jù)局模式之所以能夠得到我國省市政府部門的高度認可和快速推廣，與其所秉承的數(shù)據(jù)理念、價值追求與目標定位密不可分。1.大數(shù)據(jù)局模式是政府數(shù)據(jù)治理理念的組織化表現(xiàn)從機構命名來看，“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”“數(shù)據(jù)資源管理局”“大數(shù)據(jù)與政府服務管理局”等不僅蘊含了政府部門要對大數(shù)據(jù)資源進行統(tǒng)籌管理的目標，也預示著對政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)的高度重視。與單一化、部門化的政府數(shù)據(jù)管理相比，盡管均需履行數(shù)據(jù)管理職能，但前者將數(shù)據(jù)視為政府資產與神經(jīng)中樞，遵循著開放、共享、價值、協(xié)同的數(shù)據(jù)思維，追求數(shù)據(jù)驅動型決策與數(shù)字化公共服務，兼顧了市場和社會對數(shù)據(jù)產品的價值需求；而傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理體制，局限在數(shù)據(jù)的工具理性層面，注重的是數(shù)據(jù)收集、加工、存儲等環(huán)節(jié)的專業(yè)化管理，專注于數(shù)據(jù)開放、跨部門數(shù)據(jù)共享等格式、標準、質量……微觀問題的具體解決方案，缺乏復雜環(huán)境下政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全局性考量，數(shù)據(jù)管理與行政工作的結合有限。2.大數(shù)據(jù)局模式是政府數(shù)據(jù)治理實踐的運行載體總體而言，各地大數(shù)據(jù)局的職能定位集中在確定政府數(shù)據(jù)治理的理念、戰(zhàn)略、行動方案，解決數(shù)據(jù)采集、交易、開放的格式、標準、技術等數(shù)據(jù)管理問題，拓展數(shù)據(jù)驅動型管理與服務在交通、城市綜合治理等領域的應用，負責公共數(shù)據(jù)平臺等政府數(shù)據(jù)基礎設施的運營維護，開展數(shù)字產業(yè)規(guī)劃、指導以及數(shù)據(jù)安全、隱私保護、電子政務等相關問題。職責任務的設計反映了數(shù)據(jù)理念上的整體性思維，即通過一體化權力運行貫徹政府數(shù)據(jù)開放、融合、共享的整體性部署與一體化建設。一方面，強化數(shù)字政府建設，沖破現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理的部門阻力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)權力的政府體系內優(yōu)化，推進數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與整體利用；另一方面，依靠政府強有力的資源調配力、社會動員力，將數(shù)據(jù)開發(fā)利用權力延伸到更多企業(yè)、社會，培育新型市場主體，激活數(shù)據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展與智慧社會建設的加速。（二）大數(shù)據(jù)局模式的運行特點1.職能任務的集中化與條塊分割的政府數(shù)據(jù)管理層級節(jié)制體系相比，大數(shù)據(jù)局模式強化了數(shù)據(jù)管理職責的綜合性，將分散于發(fā)展與改革委員會、經(jīng)濟和信息化委員會等多個部門的數(shù)據(jù)管理權限進行優(yōu)化歸并、匯聚整合，并賦予相應的行政級別、權力和資源，形成了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)宏觀領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權力運行框架（見下圖）。從制度設計上規(guī)避了職責不清、政出多門的現(xiàn)象，以便建立標準統(tǒng)一、上下協(xié)同、運行高效的政府數(shù)據(jù)治理組織管理體系。大數(shù)據(jù)局模式不僅在總體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃等宏觀數(shù)據(jù)治理方面的職能更多、權限更大，擁有更強大的資源調配權和更權威的行政處置能力，而且在管理數(shù)據(jù)資源、促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面還有著更為直接地行政干預和調度指揮權。圖：我國政府大數(shù)據(jù)局模式的權限框架2.權力運行的集約化一方面，從縱向打通了數(shù)據(jù)采集、加工、傳遞、再利用、存儲等各環(huán)節(jié)管理，并從橫向上無縫銜接數(shù)據(jù)規(guī)劃、數(shù)據(jù)質量等各業(yè)務切面，形成首尾相連、循環(huán)通暢的數(shù)據(jù)價值鏈管理閉環(huán)。目前，各地大數(shù)據(jù)局初步建立了門類齊全的工作制度和業(yè)務流程管理辦法，通過健全機構，規(guī)范部門分工，強化了數(shù)據(jù)權力的垂直性配置與內部制約，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)資產開發(fā)、數(shù)據(jù)安全管理、平臺運營等多條戰(zhàn)線的齊頭并進，避免了以往運動式數(shù)據(jù)管理的低效；另一方面，為推進政府數(shù)據(jù)的無障礙流動與智能化應用，大數(shù)據(jù)局在集約化管理方面有所突破。一是做到了治理工具的集約化，實現(xiàn)政治站位、行政約束、經(jīng)濟激勵、氛圍營造以及法律手段、技術迭代等多手段的綜合運用；二是做到了數(shù)據(jù)鏈管理的集約化，即破除數(shù)據(jù)業(yè)務部門分割式管理積習，以數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同為目標，對數(shù)據(jù)質量、安全、隱私、數(shù)據(jù)驅動決策、資產開發(fā)等進行一體化考量，并進行流程重組再造，如借助集約化的數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資源庫開發(fā)、智能管理、互動交流、數(shù)據(jù)開放、在線服務等的分類實施與協(xié)同處理；三是做到了數(shù)據(jù)資源的集約化，通過編制政府數(shù)據(jù)資源目錄和開放目錄、進行數(shù)據(jù)資源歸集管理、建設政務資源基礎數(shù)據(jù)庫等完成政府數(shù)據(jù)資源的全面匯聚與全程加工。3.工作網(wǎng)絡的集群化數(shù)據(jù)的跨部門流動與開放是各國政府數(shù)據(jù)治理的瓶頸，大數(shù)據(jù)局模式在平衡各方數(shù)據(jù)利益、促進多主體數(shù)據(jù)治理的協(xié)同方面展開了有益探索（見下圖）。首先是以大數(shù)據(jù)發(fā)展領導小組或數(shù)字政府建設領導小組、專項小組等名義建立起常態(tài)化跨部門工作協(xié)調機制，構建起數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃的宏觀領導網(wǎng)絡；其次是順應了數(shù)據(jù)分布結構和傳輸方式的開放性、彌散性特點，既強化了大數(shù)據(jù)局與經(jīng)信、網(wǎng)信、公安等相關業(yè)務部門的工作聯(lián)動，在數(shù)據(jù)獲取方式、格式標準、流程規(guī)范等中觀指導方面形成了承上啟下、橫向合作的協(xié)商式合作網(wǎng)絡，也借助內外數(shù)據(jù)共享平臺，推進數(shù)據(jù)驅動型治理在金融、工商、交通等行業(yè)管理的應用，明確相關部門在數(shù)據(jù)交換、存儲、利用過程中的權責關系，不斷拓展政府數(shù)據(jù)工作網(wǎng)絡；第三是在基層和末梢數(shù)據(jù)治理方面，主動與企事業(yè)單位和社會組織建立起上下銜接、互為支撐的業(yè)務合作紐帶，將各類社會主體納入政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用全生命周期各環(huán)節(jié)管理中，與社會建立起相對緊密的數(shù)據(jù)交換融合機制，促使政府數(shù)據(jù)治理組織結構走向網(wǎng)格化、扁平化。圖：以大數(shù)據(jù)局為核心的政府數(shù)據(jù)治理組織網(wǎng)絡4.資源運作的集聚化有學者指出：與發(fā)改、財政、人社等綜合管理部門側重于資源分配所不同，數(shù)據(jù)治理中的協(xié)調需要資源集中或再分配，因此需要更加強有力的行政安排。從實際運行來看，充分的行政授權、相應的行政級別和人員編制、基礎設施與數(shù)字化項目的必要投入賦予了大數(shù)據(jù)局應有的行政資源調配能力和政府影響力。同時，部分地方大數(shù)據(jù)局所具有的行政審批權、政府績效或服務質量的檢查評估權、數(shù)據(jù)門戶和“一網(wǎng)通辦”平臺的運營權、政府數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)與數(shù)據(jù)技能培訓權等在客觀上能夠迅速形成體制性資源匯聚優(yōu)勢，有效集結體制內、外數(shù)據(jù)治理所必需的人、財、物等資源，并加速數(shù)據(jù)資源的匯聚與融合。當然，建立數(shù)據(jù)確權、分類、流通、交易機制，采用合同外包、數(shù)據(jù)項目眾籌、黑客競賽、數(shù)據(jù)利用大賽等不僅是大數(shù)據(jù)局多元化資源集聚的有效方法，也是提升數(shù)據(jù)資源聚集的廣度和質量，推動與企業(yè)和社會數(shù)據(jù)共享共治的必要途徑。02我國政府大數(shù)據(jù)局模式的不足與改進空間作為政府數(shù)據(jù)治理組織模式創(chuàng)新的載體形式，政府首席數(shù)據(jù)官制度與大數(shù)據(jù)局模式在機構的目標使命、職能權限、結構要素、運行方式等諸多方面趨于一致，均遵循了數(shù)據(jù)治理的整體性、系統(tǒng)性、全局性規(guī)律，強化了對政府數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理和綜合利用的職能定位。二者在職位設置的邏輯思考、職責空間與工作方式等方面體現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)治理組織運行的共性特征，圍繞如何實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)賦能，將數(shù)據(jù)優(yōu)勢轉化為治理效能進行了體制與機制上的探索。當然，不同的國情與行政傳統(tǒng)決定了二者間在秉承共性規(guī)律的同時，還存在著差異化發(fā)展的趨勢。例如，沿襲分權制模式的首席數(shù)據(jù)官制度權責職能相對簡單，運行方式機動靈活，更多關注于政府數(shù)據(jù)平臺運營和數(shù)據(jù)驅動型政府服務的供給；總體而言，我國政府大數(shù)據(jù)局模式的組織化程度更高、職能權限更加集中、目標任務更加繁雜、資源調配能力更加強大，而與之配套的整體化實施架構、一體化治理能力以及數(shù)據(jù)文化培育、社會支撐參與等尚未同步跟上。因此，在充分吸收和借鑒政府首席數(shù)據(jù)官制度經(jīng)驗的同時，還需要在制度設計與組織架構上結合實際進行完善和超越。（一）職責目標有待優(yōu)化明晰大數(shù)據(jù)局在數(shù)據(jù)治理的組織體系中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，需要在機構定位上實現(xiàn)從政府數(shù)據(jù)的專項管理／專業(yè)化管理機構邁向數(shù)據(jù)治理綜合性管理機構的轉型。一方面，要進行職責任務的全方位建構。雖然“更廣范圍的職權整合更有利于建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理體系，但在人、財資源一定的情況下，大數(shù)據(jù)局同樣有可能會在眾多職權中顧此失彼”。目前，無論是通過重新組建、加掛招牌還是設立政府部門直屬或下屬機構，大數(shù)據(jù)局的職責權限在承繼既往的基礎上均有不同程度的拓展歸并。例如，將隱私與數(shù)據(jù)安全職責納入大數(shù)據(jù)局管轄，意味著要與網(wǎng)信、公安等進行邊界切割，以避免職能模糊與權責脫節(jié)。再比如，許多省級大數(shù)據(jù)局承擔了推進信息化建設、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等遠遠超越政府體制內數(shù)據(jù)管理范疇的任務，需要與發(fā)改、工信等部門進一步理清職責邊界。另一方面，要增強和細化職責任務的可操作性。職能重組和轉變不可避免地會帶來大數(shù)據(jù)局獨立運行后原有數(shù)據(jù)資源獲取和流動調配權限的削弱，需要重塑數(shù)據(jù)治理邏輯和結構，并對管理對象、業(yè)務流程、數(shù)據(jù)資源和應用軟件等進行精細化制度設計；同時，數(shù)據(jù)問題在政府體系內與各類業(yè)務工作的關聯(lián)越來越緊密，需要重新規(guī)劃和設計工作推進的路線圖。既包括以集約化、一體化思想對具體數(shù)據(jù)治理事項進行規(guī)范，也包括責任清單的明晰。（二）權限結構有待整體布局權限結構對于政府數(shù)據(jù)職能的履行具有重大影響，涉及到思維理念、行為方式轉換與具體的方法論問題。一是數(shù)據(jù)權力運行體系需要從自上而下的單向流動轉變?yōu)榭v橫暢通的多維循環(huán)。目前，各地大數(shù)據(jù)局的行政層級與影響力尚不足以號令協(xié)調不同類型政府業(yè)務部門，許多省份尚未組建數(shù)字政府建設等跨部門專項工作領導小組，常態(tài)化溝通機制缺失。為推進工作，大數(shù)據(jù)局既要承襲利用政府權威推進數(shù)據(jù)業(yè)務的傳統(tǒng)，也要規(guī)避過度依賴縱向權力而導致的橫向溝通不足與上下級互動薄弱問題。有必要效法政府首席數(shù)據(jù)官委員會、數(shù)據(jù)管家工作坊來平衡各方數(shù)據(jù)利益，建立起能夠綜合協(xié)調所有政府部門數(shù)據(jù)工作的強有力中樞機構，以便在數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)流動以及利益補償?shù)确矫鎸崿F(xiàn)工作理念、目標、政策、工具、標準的協(xié)同。二是數(shù)據(jù)權力運行要從權力本位轉向責任本位，從行政空間拓展到社會空間。換言之，在倚重行政權力強化數(shù)據(jù)業(yè)務統(tǒng)籌的同時，要突出數(shù)據(jù)治理以公民需求為牽引、以服務國家治理能力現(xiàn)代化的責任導向。強化責任本位并未降低大數(shù)據(jù)局在政府數(shù)據(jù)治理中的地位影響，而是從數(shù)據(jù)開發(fā)利用的整體利益出發(fā)，轉變數(shù)據(jù)治理領導方式的客觀要求。也意味著，在做好數(shù)據(jù)資源謀篇布局，構建政策、標準、管理與平臺均協(xié)同統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)業(yè)務體系的基礎上，要完善權力運行，促使權力流向從以命令指揮型轉變到開放合作型，調控手段從單一的行政指令增加到數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展所必需的市場機制與社會自治等手段的并重，權力流轉結構從固化封閉走向開放靈活，并形成以大數(shù)據(jù)局為主導的多主體多部門協(xié)同的整體化數(shù)據(jù)治理組織格局，如下圖所示：圖：我國政府大數(shù)據(jù)局權利運行方式

（三）數(shù)據(jù)驅動型政府治理有待強化落實成立或組建政府大數(shù)據(jù)局的終極目標并非僅停留在政府數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用上，而在于國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施與政府數(shù)字化治理能力的提升。我國各地大數(shù)據(jù)局的業(yè)務更多集中在對數(shù)據(jù)資源的公開披露、加工處理與數(shù)據(jù)經(jīng)濟的開發(fā)利用上，在增進政府部門的數(shù)據(jù)分析推進數(shù)據(jù)驅動型決策與服務優(yōu)化方面還有一定差距（見下圖）。因而，有必要借鑒美國大城市政府首席官團隊的做法，與相關政府業(yè)務部門建立緊密聯(lián)系，將數(shù)據(jù)科學家等專業(yè)人員作為專家顧問嵌入到各部門核心業(yè)務，合作確定數(shù)據(jù)治理的關鍵問題與任務需求，并提供數(shù)據(jù)驅動的洞察和專業(yè)知識指導。在部門化的場景應用中，不僅要推進政府部門對數(shù)據(jù)的價值感知與關聯(lián)分析，完善循證決策流程，提高政府服務的精準化，還要運用高效的數(shù)據(jù)管理加強對政府公務人員的智能化管理與工作效率的提升。同時，還擔負著塑造政府數(shù)據(jù)生態(tài)的義務，在開展公務員數(shù)據(jù)技能培訓，倡導數(shù)據(jù)共享文化，優(yōu)化政府數(shù)據(jù)分析實踐流程等方