城市土地配置：產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)與政府

城市土地配置：產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)與政府楊冰【專題名稱】城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)【專題號(hào)】F107【復(fù)印期號(hào)】1999年01期【原文出處】《南京社會(huì)科學(xué)》1998年09期第1～5,16頁(yè)【作者簡(jiǎn)介】楊冰南京大學(xué)國(guó)際商學(xué)院南京210093【內(nèi)容提要】市場(chǎng)和行政是城市土地產(chǎn)權(quán)配置中兩種相互替代、相互配合的機(jī)制，理性的政府管理和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作成為城市土地有效配置的運(yùn)行秩序。然而，在城市土地產(chǎn)權(quán)配置雙軌運(yùn)行的制度約束下，追求效用最大化的博弈各方的理性選擇卻扭曲了城市土地有效配置的運(yùn)行秩序。為了實(shí)現(xiàn)城市土地有效配置，必須進(jìn)行城市土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，包括界定明晰的土地產(chǎn)權(quán)，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立城市土地法人所有制；建立和規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)制度。城市土地是社會(huì)生產(chǎn)三大要素之一，具有區(qū)位固定性和永續(xù)利用性的特點(diǎn)，因此，城市土地配置對(duì)象實(shí)際上是基于城市土地之上的土地產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)和行政是城市土地產(chǎn)權(quán)配置中兩種相互替代而又相互配合的機(jī)制，市場(chǎng)和政府的有效協(xié)調(diào)是優(yōu)化城市土地配置的必然路徑。然而，城市土地配置過(guò)程也是不同相關(guān)利益者在既定土地產(chǎn)權(quán)制度約束下追求效用最大化的博弈過(guò)程，博弈各方的行為選擇會(huì)對(duì)市場(chǎng)和政府相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行秩序發(fā)生效應(yīng)，進(jìn)而影響城市土地配置效率。因此，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)應(yīng)的城市土地配置效率是不同的，城市土地的優(yōu)化配置依賴于有效的城市土地產(chǎn)權(quán)制度。循著這種研究思路，在理性認(rèn)知城市土地配置的機(jī)制及其運(yùn)行秩序的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度背景，以歷史演進(jìn)的方法分析在不同制度約束下博弈各方的行為選擇及其效應(yīng)，最后提出我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新路徑。一、城市土地配置機(jī)制及其運(yùn)行秩序城市土地既是生產(chǎn)要素，也構(gòu)成城市生存和發(fā)展的外部環(huán)境。城市土地在具有不同效能的用途間完成配置，如用于環(huán)境再生產(chǎn)的土地（如城市綠地）、用于產(chǎn)品（或服務(wù)）生產(chǎn)的土地（如企業(yè)用地）和用于社會(huì)必要機(jī)構(gòu)的土地（如政府機(jī)構(gòu)用地），城市土地在不同效能的用途間的均衡配置以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合效益最大化為終極目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，根據(jù)城市土地所依附主體的利益獨(dú)立性，可以把城市土地區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性用地和非經(jīng)營(yíng)性用地。市場(chǎng)和行政是城市土地配置中兩種可供選擇的機(jī)制，經(jīng)營(yíng)性用地主體以利潤(rùn)最大化為終極目標(biāo)，城市土地是以生產(chǎn)要素形式介入生產(chǎn)，因此，選擇市場(chǎng)機(jī)制配置經(jīng)營(yíng)性用地是有效的。阿朗索（WilliamAlonso）把新古典主義地租理論和城市區(qū)位理論相結(jié)合，以競(jìng)標(biāo)地租函數(shù)闡明：在信息充分的條件下，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制使得城市土地的需求者與供給者在市場(chǎng)均衡地租曲線上實(shí)現(xiàn)了城市土地配置的帕累托效率。而且，在競(jìng)標(biāo)地租被市場(chǎng)確定下來(lái)的同時(shí)，城市土地利用的均衡空間結(jié)構(gòu)也被確定（Alonso,1964）。然而，市場(chǎng)化配置方式并不一定適合于非經(jīng)營(yíng)性土地，如政府機(jī)構(gòu)用地，城市綠地等。與經(jīng)營(yíng)性用地比較而言，非經(jīng)營(yíng)性用地主體以公共利益最大化為終極目標(biāo)，主體行為強(qiáng)烈的外部性使得用地主體無(wú)法以市場(chǎng)形式把全部潛在收益內(nèi)部化，從而使得非經(jīng)營(yíng)性用地主體缺乏以相同價(jià)格支付具有相同級(jí)差地租土地的能力，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制失靈，理性的政府以行政價(jià)格供給更能滿足非經(jīng)營(yíng)性用地需求。市場(chǎng)與行政兩種機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行構(gòu)成了城市土地有效配置的基礎(chǔ)保障。而且在信息不完備、交易費(fèi)用為正的現(xiàn)實(shí)世界里，市場(chǎng)和行政兩種機(jī)制的相互協(xié)調(diào)能夠彌補(bǔ)由此引起的效率損失。以城市土地要素為例，現(xiàn)實(shí)世界信息的不完備性使得城市土地要素配置難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，動(dòng)態(tài)地看，這種配置格局存在效率增進(jìn)的可能。土地要素配置效率增進(jìn)依賴于某種“糾錯(cuò)機(jī)制”，即不斷以效用更大的土地需求者替代即期利用者的機(jī)制。在交易費(fèi)用一致的情況下，與行政機(jī)制相比，市場(chǎng)機(jī)制提供了信息成本更低的“糾錯(cuò)機(jī)制”，因?yàn)橥恋匦枨笳叩母?jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)可以作為反映土地需求者效用偏好的顯性信號(hào)，土地供給者無(wú)需就眾多土地需求者的隱性偏好作出排序。但是，如果土地產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清晰或者土地利用的外部性使得談判涉及眾多利益相關(guān)者，高昂的交易費(fèi)用甚至?xí)璧K交易發(fā)生。如果市場(chǎng)機(jī)制由于外部性的存在而不能發(fā)揮有效的作用，政府這時(shí)以其行政機(jī)制介入交易，則可能有利于降低交易費(fèi)用，提供一種交易費(fèi)用更小的市場(chǎng)化路徑。以我國(guó)為例，由于政府的有限理性和追求產(chǎn)值擴(kuò)張的效用偏好，我國(guó)許多城市土地配置格局承襲了集權(quán)經(jīng)濟(jì)制度下的“劣等均衡”，城市用地結(jié)構(gòu)不盡合理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市工業(yè)和倉(cāng)庫(kù)用地在全國(guó)城市建設(shè)用地總量中占到三分之一，與國(guó)際上一般城市相比，其比例驚人地過(guò)高（林志群，1993）。土地產(chǎn)權(quán)行政化分離下的產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，土地使用者有占有權(quán)卻無(wú)讓渡權(quán)，城市土地級(jí)差地租的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不出作用。土地資源進(jìn)入市場(chǎng)配置后，土地資源內(nèi)含的巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值使得眾多土地需求者愿意通過(guò)各種形式（如兼并）獲得土地使用權(quán)，市場(chǎng)交易卻往往因?yàn)樯婕芭c眾多利益相關(guān)者（如企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)）極高的談判費(fèi)用而付之東流，如果此時(shí)上級(jí)政府介入，利用行政機(jī)制降低交易費(fèi)用，不僅能夠促進(jìn)城市土地配置的效率增進(jìn)，而且可以利用土地區(qū)位價(jià)差進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

可見(jiàn)，市場(chǎng)和行政是城市土地配置中兩種相互替代、相互配合的機(jī)制?？v觀世界各國(guó)，無(wú)論國(guó)家土地所有制如何，理性的政府管理和有效的市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城市土地優(yōu)化配置的必要條件，市場(chǎng)和行政兩種機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作成為城市土地有效配置的運(yùn)行秩序。二、現(xiàn)實(shí)土地產(chǎn)權(quán)制度約束下的博弈：一個(gè)演進(jìn)的分析城市土地配置是在既定土地產(chǎn)權(quán)制度約束下追求效用最大化的相關(guān)利益主體的博弈過(guò)程，博弈各方的行為選擇對(duì)城市土地配置的運(yùn)行秩序產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響城市土地配置效率。本文以演進(jìn)的觀點(diǎn)，沿著城市土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史路徑，分析在不同制度約束下博弈各方的行為選擇及其效應(yīng)。1.城市土地產(chǎn)權(quán)配置行政化安排下的博弈在中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)制度里，我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度是一種行政化的制度安排，土地全部由中央政府所有，各級(jí)政府分級(jí)管理，土地使用權(quán)由政府以行政劃撥方式分配給土地使用者，土地所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)行行政性的兩權(quán)分離（高波，1996）。在這種城市土地產(chǎn)權(quán)制度下，產(chǎn)權(quán)博弈方包括中央政府、地方政府和土地需求者。在集權(quán)式經(jīng)濟(jì)制度里，中央政府通過(guò)指令性的計(jì)劃體制、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，地方政府并不具有獨(dú)立于中央政府的效用目標(biāo)，因此，盡管在城市土地配置中中央政府與地方政府之間存在委托——代理關(guān)系，由于雙方效用目標(biāo)基本一致，作為代理人的地方政府不存在機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)在動(dòng)因，反而是因?yàn)橹醒胝址攀疆a(chǎn)值增長(zhǎng)的效用目標(biāo)，使得地方政府把城市土地資源過(guò)多地配置于工廠用地，引致城市用地結(jié)構(gòu)失衡。城市土地產(chǎn)權(quán)的行政化安排與集權(quán)經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在邏輯是相適應(yīng)的，土地需求者如國(guó)有企業(yè)單一的國(guó)家所有形式，使得政府無(wú)須以市場(chǎng)機(jī)制配置土地，因?yàn)橐允袌?chǎng)機(jī)制配置企業(yè)用地“并非真正增加國(guó)家收入，而是不必要提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴(kuò)大了國(guó)家預(yù)算，并將增加不少事務(wù)手續(xù)”（引自1954年3月8日政務(wù)院內(nèi)務(wù)部文件）。土地需求者（如國(guó)有企業(yè)）通過(guò)土地的使用獲得產(chǎn)權(quán)的排他性，但不具有可讓渡性。但是，對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，城市土地是一種MIB（moreisbetter）商品，雖然土地產(chǎn)權(quán)殘缺程度高，土地財(cái)產(chǎn)不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲取收益。企業(yè)仍可通過(guò)灰色市場(chǎng)（高波，1993）獲取收益，因此，在國(guó)有企業(yè)土地需求軟約束的情況下，國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)向政府發(fā)出需求的“數(shù)量信號(hào)”，“操縱”土地配置方案，獲取盡可能多的城市土地。在中央政府與地方政府的博弈中，地方政府遵循中央政府的效用目標(biāo)，往往只是履行行政劃撥職能，而缺乏理性地把城市土地過(guò)多地配置于工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地，不能實(shí)現(xiàn)城市土地的綜合效益最大化。而且，地方政府只是國(guó)有土地的代理人，并非明晰的人格化主體，也不存在有效配置城市土地的內(nèi)在激勵(lì)。在地方政府與土地需求者的博弈中，土地需求者出于自身利益動(dòng)機(jī)，向政府傳輸需求的“數(shù)量信號(hào)”，由于決策系統(tǒng)缺乏必要的信息機(jī)制，信息的不對(duì)稱性使得決策者只能依據(jù)土地需求者需求信號(hào)的強(qiáng)烈程度來(lái)配置土地，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)秩序被隱含虛假信息的“可操縱”行為替代。這樣，在集權(quán)式城市土地產(chǎn)權(quán)制度約束下，政府行為的非理性以及市場(chǎng)機(jī)制的功能缺位，使得城市土地有效配置的運(yùn)行秩序失靈，城市土地配置未能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。2.城市土地產(chǎn)權(quán)配置雙軌運(yùn)行條件下的博弈隨著市場(chǎng)化取向制度變遷的演進(jìn)，土地需求者如國(guó)有企業(yè)逐步成為追求利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)主體，而地方政府也在中央政府的行政放權(quán)改革之后，具有了獨(dú)立于中央政府的效用目標(biāo)。企業(yè)制度的改革為城市土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化配置帶來(lái)了契機(jī)，城市土地產(chǎn)權(quán)制度由單一的土地產(chǎn)權(quán)行政化配置向行政化與市場(chǎng)化雙軌運(yùn)行的二元體制轉(zhuǎn)變，而地方政府的效用目標(biāo)獨(dú)立化則使得二元體制下中央政府、地方政府與土地需求者之間的博弈行為更趨復(fù)雜。從80年代初到90年代初，我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史進(jìn)程可分三個(gè)階段：第一階段（1982—1986年）：醞釀階段，伴隨著征收土地使用稅；第二階段（1987—1989年）：局部試點(diǎn)階段，伴隨著局部以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣的市場(chǎng)化方式配置城市土地；第三階段（1990年開(kāi)始）：全面試點(diǎn)和深化階段，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，城市土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化配置在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)。由此形成了行政化和市場(chǎng)化雙軌并存的城市土地配置格局。城市土地產(chǎn)權(quán)制度的漸近式演進(jìn)具有內(nèi)在的合理性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的自增強(qiáng)理論（Arthur,1988），經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能否從劣等均衡退出，轉(zhuǎn)移到另一個(gè)潛在的優(yōu)等均衡，關(guān)鍵在于能否得到充足的退出能量以克服劣等均衡自身所積累的選擇優(yōu)勢(shì)。市場(chǎng)化配置的出現(xiàn)為退出提供了能量。市場(chǎng)化配置的學(xué)習(xí)效應(yīng)（資源配置效率的差距）、合作效應(yīng)（與行政化配置“和睦相處”）和適應(yīng)性預(yù)期（行政化配置的普遍調(diào)整使人們相信它還會(huì)進(jìn)一步向市場(chǎng)化配置調(diào)整）使得市場(chǎng)化力量具有了自我增強(qiáng)的機(jī)制。城市土地產(chǎn)權(quán)配置雙軌運(yùn)行的二元體制提供了退出鎖定的能量，也降低了制度變遷的摩擦成本，這種體制是一種進(jìn)步，但又存在一定缺陷。首先分析中央政府與地方政府之間的博弈。應(yīng)該說(shuō)，中央政府與地方政府的土地產(chǎn)權(quán)制度安排并末發(fā)生大的變化，即土地仍然全部由中央政府所有，各級(jí)政府分級(jí)監(jiān)管。但是，在地方政府效用目標(biāo)獨(dú)立于中央政府，部分城市土地產(chǎn)權(quán)由市場(chǎng)機(jī)制配置之后，地方政府行為發(fā)生了變化。在集權(quán)式經(jīng)濟(jì)制度里，地方政府雖然是中央政府的土地代理人，但是由于地方政府沒(méi)有獨(dú)立的利益目標(biāo)，因此地方政府并不存在機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)在激勵(lì)。在行政放權(quán)的制度改革之后，地方政府利益目標(biāo)的獨(dú)立化使得地方政府在與中央政府的博弈中利用中央與地方土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清的制度條件，通過(guò)各種方法把城市土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化過(guò)程中所擁有的巨大的利益所得隱性化，如利用對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制權(quán)獲取實(shí)物地租，或壓低地價(jià)以吸引外商投資。地方政府行為不但演化出中央政府與地方政府對(duì)土地收益的權(quán)利之爭(zhēng)，人為地加大了交易成本，也使得城市土地配置的運(yùn)行秩序扭曲，本應(yīng)是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)化秩序，被一種隱性的、透明度低的灰色交易形式替代。由于灰色市場(chǎng)交易缺乏價(jià)格評(píng)估和價(jià)值表現(xiàn)形式，而且地方政府出于自身立場(chǎng)和利害考慮，也不愿把灰市地租界定清晰，因此地方政府也不能對(duì)收入流有準(zhǔn)確的預(yù)期，往往使得實(shí)際所得的灰色收入流低于放棄市場(chǎng)化配置的機(jī)會(huì)成本。再看地方政府與土地需求者之間的博弈。土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化過(guò)程是對(duì)城市土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，在行政化配置與市場(chǎng)化配置雙軌運(yùn)行的背景下，市場(chǎng)價(jià)格與行政價(jià)格的巨大反差，使得土地產(chǎn)權(quán)讓渡中滋生出尋租活動(dòng)，而規(guī)范城市土地產(chǎn)權(quán)分配權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法律功能缺位，使得地方政府土地配置決策權(quán)掌握在少數(shù)部門(mén)或個(gè)體手中，這些部門(mén)或個(gè)體可以憑藉行政手段介入土地產(chǎn)權(quán)的初始界定和分配，從自身的利益出發(fā)視不同的對(duì)象設(shè)定租金水平。對(duì)于土地需求者而言，通過(guò)尋租獲得排他性的土地產(chǎn)權(quán)，可以獲得行政供給價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間價(jià)差的大部分，實(shí)現(xiàn)最大化的利潤(rùn)目標(biāo)。因此，尋租活動(dòng)實(shí)際上成為城市土地產(chǎn)權(quán)分配法律功能缺位，行政化與市場(chǎng)化雙軌運(yùn)行體制下博弈雙方追求效用最大化的理性選擇。然而，尋租活動(dòng)卻撓亂了城市土地有效配置的運(yùn)行秩序：（1）城市土地配置需要政府的行政干預(yù)和宏觀管理，但在城市土地產(chǎn)權(quán)制度不完善的情況下，一些實(shí)際擁有土地產(chǎn)權(quán)配置決策權(quán)的部門(mén)或個(gè)體把行政權(quán)力與土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，不僅失卻了政府對(duì)城市土地配置管理的科學(xué)性與規(guī)范性，也直接影響了土地需求者的行為規(guī)范。（2）土地需求者是以市場(chǎng)機(jī)制還是通過(guò)尋租獲得土地使用權(quán)，取決于其行為成本收益的比較分析，如果尋租活動(dòng)能夠獲得巨額壟斷租金，那么土地需求者就會(huì)選擇尋租。這就使得競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)秩序被不規(guī)范的“尋租秩序”替代。真正的土地需求者如果無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)獲得土地，只能接受土地投機(jī)者的交易，這不僅降低了城市土地配置效率，也直接導(dǎo)致了國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)的流失。三、我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新路徑城市土地有效配置的運(yùn)行秩序是市場(chǎng)與政府功能的相互協(xié)調(diào)，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性城市土地配置而言，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制則是形成城市土地有效配置運(yùn)行秩序的關(guān)鍵所在。然而，通過(guò)分析不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的城市土地產(chǎn)權(quán)制度下，追求效用最大化的博弈各方的理性選擇卻直接扭曲了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行秩序。如果中央政府以城市土地有效配置為效用最大化，就必須通過(guò)城市土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，使得博弈方如地方政府和土地需求者改變行為選擇，使得市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮土地配置功能。1.界定明晰的土地產(chǎn)權(quán)，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立城市土地法人所有制現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的功能就在于引導(dǎo)人們?cè)诋a(chǎn)權(quán)交易中把外部性內(nèi)部化，使得行為人全部承付（獲得）因其行為引致的賠償（收益）。這不但對(duì)行為人產(chǎn)生激勵(lì)或約束作用，也為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用提供了交易費(fèi)用為零的古典環(huán)境，使得市場(chǎng)優(yōu)化資源配置。即使在交易費(fèi)用為正的情況下，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，資源配置也是有效的。具體而言，城市土地產(chǎn)權(quán)制度必須具備如下幾個(gè)制度條件：（1）明確土地產(chǎn)權(quán)界定，土地的一切權(quán)利具有明確的行為主體、責(zé)任主體和利益主體。土地產(chǎn)權(quán)的界定不僅包括所有權(quán)的界定，而且包括使用權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)等項(xiàng)權(quán)利的界定。（2）土地產(chǎn)權(quán)具有排他性。排他性是指在一個(gè)特定的方式下使用一種稀缺資源的權(quán)利，這種權(quán)利的行使，既可以是產(chǎn)權(quán)擁有者決定誰(shuí)可能使用一項(xiàng)資源的權(quán)利，又可通過(guò)資源的實(shí)際使用而體現(xiàn)。（3）土地產(chǎn)權(quán)含有可讓渡性。即產(chǎn)權(quán)擁有者可將產(chǎn)權(quán)再讓渡給他人的權(quán)利，既可是完全的土地產(chǎn)權(quán)束，也可以是土地產(chǎn)權(quán)束中的某一項(xiàng)權(quán)利。（4）在土地產(chǎn)權(quán)初始界定的條件下，建立符合法律規(guī)范、受到法律約束和保障的合約安排。我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度不健全主要根源就在于土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能界區(qū)不清晰，要使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化，塑造出人格化的產(chǎn)權(quán)主體，尤其是城市土地的所有權(quán)主體。我國(guó)城市土地所有者缺位，是造成博弈各方行為選擇扭曲城市土地有效配置運(yùn)行秩序的重要原因，必須建立城市土地法人所有制，對(duì)國(guó)家土地分級(jí)所有（高波，1996），根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益的原則，確定土地財(cái)產(chǎn)歸屬各級(jí)政府。各級(jí)政府組建各種類型的地產(chǎn)公司，中央設(shè)立土地資產(chǎn)總公司，對(duì)各類地產(chǎn)公司通過(guò)參股、控股的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。由地產(chǎn)公司充當(dāng)城市土地所有權(quán)法人代表。建立明確的法人化的城市土地所有制，可以有效界定中央政府與地方政府之間的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，規(guī)避地方政府與中央政府、土地需求者博弈時(shí)的機(jī)會(huì)主義行為，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)配置按規(guī)范化的市場(chǎng)秩序運(yùn)行。2.建立和