當前我國宏觀財政政策選擇

當前我國宏觀財政政策選擇2002年，我國經(jīng)濟處于由低谷走向復(fù)蘇的拐點階段，但在經(jīng)濟逐步回升的同時也面臨著加入WTO后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力增大、國際經(jīng)濟回落使得外部經(jīng)濟條件惡化、出口困難加重的局面。所以，今后兩年我國經(jīng)濟將面臨嚴峻考驗，同時也是我國“十五”經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃能否得以順利實現(xiàn)的關(guān)鍵時期。因此，2002、2003年繼續(xù)實行適度擴張的財政政策應(yīng)是一種必然的選擇。一、繼續(xù)實行擴張性財政政策的主要依據(jù)1.保持經(jīng)濟增長目標，需要財政政策適度擴張首先，擴大投資需求是啟動經(jīng)濟增長的重要手段，而擴大投資需求的舉措很大程度上依賴于財政政策的支持。擴大投資的主要方向是公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、環(huán)保及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)目前普遍存在發(fā)展后勁不足的問題，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仍不能滿足國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。在基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平方面，我國的許多指標都低于世界平均值。因此，加大財政對重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度成為當前經(jīng)濟特別是財政工作關(guān)注的焦點。雖然財政擴張過程中存在一定風險，但主要通過財政擴張形成的社會基礎(chǔ)設(shè)施也可以為經(jīng)濟長期發(fā)展提供優(yōu)良資產(chǎn)，從而降低擴張的風險程度。其次，積極啟動消費需求，依賴于政府深化財稅體制改革和社會保障體制改革，目前城鄉(xiāng)有效需求相對不足，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔的稅費過重，農(nóng)民收入連續(xù)數(shù)年增長幅度小于經(jīng)濟增長速度和城鎮(zhèn)居民收入增長幅度；二是城市居民社會保障處于改革的關(guān)鍵階段，養(yǎng)老、醫(yī)療等改革過程中必然會增加居民個人的負擔數(shù)額，居民對遠期消費的預(yù)期存在一定顧慮。因此，要在社會保障制度改革過程中，適當增加居民可支配收入，并通過社會保障制度改革的到位增強居民遠期消費的安全感。再次，高居不下的失業(yè)、下崗及農(nóng)村剩余勞動力的消化，需要我國經(jīng)濟在較長時期內(nèi)保持較快的增長速度。失業(yè)、下崗及農(nóng)村剩余勞動力問題不解決，內(nèi)需擴大就將遇到障礙。只有相對較快的經(jīng)濟發(fā)展速度，才有可能滿足勞動力市場的特殊需要。2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整的任務(wù)需要財政政策適度擴張90年代中后期以來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的矛盾仍然十分突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱。能源、交通和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況雖有所好轉(zhuǎn)，但與經(jīng)濟社會成長的要求相比，仍然供給不足。通訊、生命科學、新材料、新能源和海洋科學等高科技產(chǎn)業(yè)在世界范圍的迅速發(fā)展，也對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了新的課題。工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理。主要問題是基礎(chǔ)工業(yè)與加工工業(yè)的增長不協(xié)調(diào)，加工工業(yè)低水平重復(fù)，一些基礎(chǔ)性第三產(chǎn)業(yè)（如郵電、通訊）和新興第三產(chǎn)業(yè)（如金融保險、信息、咨詢、科技等）發(fā)育不足。這些問題的存在不僅影響了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更是制約經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)換的主要障礙，消除障礙應(yīng)主要依靠科技進步，進行內(nèi)涵式結(jié)構(gòu)調(diào)整，以提高經(jīng)濟整體素質(zhì)和生產(chǎn)要素的配置效率。在全社會科技投入總量不足、總體水平偏低的情況下，政府應(yīng)彌補這一缺口，加大科技投入力度，在直接增加政府投入資金的同時，應(yīng)從稅收、信貸和其它政策方面配合產(chǎn)業(yè)政策給予大力扶持。3.緩解國企困難狀況需要財政政策適度擴張舊體制與新體制交替時期各種矛盾相互作用的結(jié)果，使國有企業(yè)背上沉重的債務(wù)負擔。從法律上講，無論是國有企業(yè)，還是國有商業(yè)銀行，它們的債務(wù)債權(quán)最終都由一個主體——國家財政來承擔。因此，財政是消除國有企業(yè)過度負債的核心所在。實際上，國有企業(yè)的過度負債與財政有著千絲萬縷的聯(lián)系，如“撥改貸”后，財政不再對新建企業(yè)投資，國有企業(yè)唯有靠借貸來發(fā)展自己。長期以來，過重的稅負及名目繁多的攤派和其它費用導(dǎo)致企業(yè)無力進行技術(shù)改造和設(shè)備更新，國家對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的雙重財稅政策使國有企業(yè)處于競爭的劣勢。企業(yè)職能和財政職能的錯位更是拖累了企業(yè)，養(yǎng)老、醫(yī)療保險等本應(yīng)由財政或全社會承擔的負擔卻由國有企業(yè)來承擔。雖然，這是轉(zhuǎn)軌時期難以避免的問題，但在社會保障改革沒有到位的情況下，國家財政有責任通過國有資產(chǎn)減持、社會保障基金設(shè)立等方式與國有企業(yè)共同承擔責任，為國有企業(yè)改革創(chuàng)造有利條件。4.配合經(jīng)濟體制改革需要財政政策適度擴張我國目前處于市場經(jīng)濟體制改革階段，中央政府的職能之一就是充分發(fā)揮市場經(jīng)濟體制的作用，讓市場在經(jīng)濟運行中以其特有的競爭機制，將經(jīng)濟資源配置到需要的行業(yè)和地區(qū)，減少經(jīng)濟運行中的無序，緩解沖突，縮短轉(zhuǎn)軌和轉(zhuǎn)型過程，保證平穩(wěn)、順利地實現(xiàn)市場化改革目標。目前由于失業(yè)問題顯性化，全社會范圍的社會保障制度正在逐步建立和完善之中，歷史的欠賬需要歸還，所以財政部門必須從社會安定的角度出發(fā)，保證退休人員的生活穩(wěn)定，保證病人所需的醫(yī)療費用，保證城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活。同時，在物價持續(xù)走低的形勢下，農(nóng)產(chǎn)品收購的任務(wù)迅速增大，收購、儲運所需的財政支持迅速增長。此外，提高教育普及程度和教育深度，也需要國家財政給予更多的財力支持。5.實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略需要財政政策適度擴張由于自然地理和歷史基礎(chǔ)的原因，我國經(jīng)濟發(fā)展的東、西部之間一直存在較大的差異。改革開放后，東部沿海地區(qū)利用其自然地理優(yōu)勢和科技文化環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展經(jīng)濟，取得了顯著成就，進一步加大了與西部和內(nèi)地之間的經(jīng)濟和社會差距。國家適時制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在西部和內(nèi)陸地區(qū)開放的同時，增加了對西部和內(nèi)陸地區(qū)的公共投入，以改變我國東、西部長期以來存在和正不斷加大的差距。事實上，解決東、西部經(jīng)濟和社會發(fā)展的差距，不僅是東、西部關(guān)系的調(diào)整，而且是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題。為保證西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施，財政必須進一步加大投入力度，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護方面的財政投資，為此，適度的財政擴張政策應(yīng)當是必要的和連續(xù)數(shù)年所必不可少的。二、繼續(xù)實行適度財政擴張政策的具體措施：1.繼續(xù)擴大公共支出財政支出重點：一是用于農(nóng)業(yè)的支出。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也是人民群眾生活的基本要求。為保持國民經(jīng)濟長期穩(wěn)定地發(fā)展和人民生活的基本衣食需要，必須在高度重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)業(yè)包括水利事業(yè)的投入，通過農(nóng)田水利基本建設(shè)水平的提高，增強農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力，以保證國民經(jīng)濟基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和發(fā)展?jié)摿Φ靡猿掷m(xù)，國家各項宏觀政策如糧食、水利和環(huán)境保護政策得以落實。二是用于科技教育的支出?？平掏度氲脑黾邮强平膛d國的需要，是經(jīng)濟科技含量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人才資源發(fā)展的客觀要求，切實保證科教投入是經(jīng)濟持續(xù)增長和提高國民素質(zhì)的不竭源泉。三是用于國企改革的支出。在市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)完成向真正經(jīng)濟實體的過渡，需要一個轉(zhuǎn)軌時間，而轉(zhuǎn)軌過程中國家有必要對國有企業(yè)改革提供必要的外部條件。國有企業(yè)改革的順利推進之際，才是我國經(jīng)濟全面煥發(fā)活力之時。各級政府應(yīng)當積極采取措施，加強財政監(jiān)管，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。2.適當調(diào)整稅收政策和制度在深化財稅體制改革的同時，對于重點投向進行適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，規(guī)范各種行政性收費，實行費改稅。商品稅政策的調(diào)整應(yīng)以增值稅為重點，尤其是對設(shè)備更新快、資本密集型的高科技行業(yè)和產(chǎn)品品質(zhì)、成本和設(shè)備投入差異較大的能源、礦產(chǎn)企業(yè)，有必要加快由生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)變。對主要用于宏觀經(jīng)濟調(diào)控需要的消費稅則可考慮部分稅目的減免問題，如對農(nóng)用柴油、軍用柴油、生產(chǎn)用（包括工程用、礦山用、建筑用）汽車輪胎、農(nóng)用汽車輪胎（如農(nóng)用拖拉機、收割機等和公共汽車輪胎）等，實行消費稅減免或定期減免，應(yīng)是有利于擴大內(nèi)需和經(jīng)濟增長的有效措施。各種稅收優(yōu)惠可結(jié)合《當前我國重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》予以實施。促進企業(yè)的技術(shù)進步應(yīng)成為稅收優(yōu)惠的主要方面，對研究開發(fā)、設(shè)計等費用實行稅收抵扣。當企業(yè)采用先進技術(shù)將新產(chǎn)品投入大規(guī)模生產(chǎn)時，政府應(yīng)采取加速折舊或建立技術(shù)準備金方式的惡性循環(huán)。財政、貨幣政策都不可能建立在這樣的基礎(chǔ)之上。四、關(guān)于積極財政政策“淡出”的討論財政部部長項懷誠5月9日在上海指出，中國政府將積極主動地調(diào)整財政政策，深化財政改革，轉(zhuǎn)變財政職能，加快構(gòu)建公共財政體制，更好地促進中國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。項部長的講話傳遞了一個有關(guān)中國政府將積極主動地調(diào)整財政政策的重要信息，引起理論界和國內(nèi)外的高度重視。2002年，我國已經(jīng)連續(xù)第五年實行積極的財政政策。作為一項過渡性的政策措施，財政擴張有利于保持較高速度的經(jīng)濟增長率，有利于增加需求、增加就業(yè)，有利于經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。為此，五年中，僅建設(shè)性國債就發(fā)行和計劃發(fā)行6600億元，中央政府背上了較重的債務(wù)負擔，中央政府的債務(wù)依存度高達50％，債務(wù)余額占GDP16.3％，財政赤字2002年將超過3000億元。我國財政政策的風險在逐步增大已是不爭事實。從這個意義上講，擴張性財政政策的“淡出”是肯定的。但“淡出”的時機和方式卻是一個需要十分慎重和認真研究的問題。筆者以為，積極財政政策“淡出”的現(xiàn)實選擇需要滿足以下三個條件：第一，經(jīng)濟運行完成由“低谷”到成長的轉(zhuǎn)折。第二，公共支出對經(jīng)濟的拉動已經(jīng)起到對私人部門的“帶動”作用。第三，社會總需求出現(xiàn)穩(wěn)定的增長態(tài)勢。而目前我國經(jīng)濟尚未具備上述基本條件。首先，從經(jīng)濟運行狀況看，90年代初期以來的經(jīng)濟下滑趨勢雖然在1999年到達“底部”，2000年開始出現(xiàn)回升，但由于“911事件”的打擊和國際經(jīng)濟狀況的影響，2001年的經(jīng)濟增長率重新下滑，這表明經(jīng)濟運行總態(tài)勢需要對“底部”進行重新檢驗。換言之，2002年和2003年將是考驗經(jīng)濟運行曲線的關(guān)鍵兩年。因而這兩年應(yīng)當是“拭目以待”的兩年，而非轉(zhuǎn)換財政政策方向的有利時機。其次，公共部門支出對私人部門的“帶動”效應(yīng)不明顯，全社會固定資產(chǎn)投資增長率仍然在起伏不定之中，企業(yè)和個人投資在全社會投資中所占比例沒有明顯改進。積極財政政策在這種情況下，也應(yīng)當慎重對待運用方向的轉(zhuǎn)換。比較恰當?shù)氖窃诶^續(xù)保持財政擴張的同時，適當調(diào)整財政政策的著力點。在主要著力于公共部門本身的支出的同時，加強對私人部門投資政策的調(diào)整和對私人部門投資的引導(dǎo)，只有私人部門投資有了真正的增加和投資動力，我國經(jīng)濟的能動性恢復(fù)才有了比較牢固的基礎(chǔ)。再次，社會總需求未能表現(xiàn)出