《政策科學(xué)》第九章-政策監(jiān)控案例分析

政策監(jiān)控——“環(huán)評”工作走向科學(xué)化、民主化案例分析目錄案例梗概案例討論與思考“環(huán)評”走向科學(xué)化、民主化案例梗概

為了有效地保護(hù)環(huán)境，我國政府出臺了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》），要求有關(guān)部門在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃草案時(shí)要附送環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書。然而，國家環(huán)保局在監(jiān)督這項(xiàng)政策的落實(shí)過程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)了一些違規(guī)現(xiàn)象，掀起了一場“環(huán)評風(fēng)暴”，為加強(qiáng)政策監(jiān)控做了有益的探索。第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過2002年10月28日公布一、《環(huán)境影響評價(jià)法》出臺，成效初見端倪

2001年4月的“兩會”上2002年10月底2003年9月1日以中國環(huán)境發(fā)專家王曦等為代表的委員們就已經(jīng)提出，中國當(dāng)時(shí)的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度僅限于對具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的評價(jià)，難以起到保障宏觀決策科學(xué)性的作用，并積極呼吁新的環(huán)境評價(jià)法的出臺。期待已久的《環(huán)境影響評價(jià)法》正式出臺，規(guī)定了政府在制定規(guī)劃草案時(shí)要附送環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書，從而對政府決策者、執(zhí)行者在法律上追究環(huán)境責(zé)任。該法正式實(shí)施

《環(huán)境影響評價(jià)法》剛剛出臺時(shí)，便立即成為了轟動全國的怒江水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之爭的最后判據(jù)。爭論主要集中在水電開發(fā)是否是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一選擇以及對生態(tài)、動植物、水生動物等的影響上，即開發(fā)怒江造成的環(huán)境影響、生態(tài)影響、社會問題等是否能夠接受，這些問題只有通過環(huán)境影響評價(jià)才能夠解決；即使是定性的判斷，也要通過環(huán)境影響評價(jià)來回答。據(jù)此，國家發(fā)改委和國家環(huán)?？偩至⒓匆婪ㄩ_展了怒江流域水電開發(fā)規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)工作，并于2004年11月13日發(fā)布了“怒江中下游水電環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書”，給持續(xù)一年的怒江電站的爭論下了一個(gè)決斷。

爭議十年，怒江水電“再開發(fā)”二、國家環(huán)?？偩窒破稹碍h(huán)保風(fēng)暴”《環(huán)境影響評價(jià)法》出臺后，盡管有環(huán)保部門在“把關(guān)”，水電開發(fā)中還是有不少的漏洞可鉆，有些地方甚至把環(huán)境評價(jià)僅僅當(dāng)作是走一個(gè)形式、蓋一個(gè)圖章而已。根本沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，仍然有大批項(xiàng)目未通過評價(jià)便已上馬。

為保證《環(huán)境影響評價(jià)法》真正落到實(shí)處，國家環(huán)?？偩钟钟?004年12月9日發(fā)布了《嚴(yán)格電站環(huán)評項(xiàng)目堅(jiān)決制止電站無序建設(shè)》，強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評價(jià)要有法必依，并在同年12月27日向公眾通報(bào)了68家不合格環(huán)評單位的處理情況，要求全面整頓環(huán)評行業(yè)秩序，堅(jiān)決查處違法違規(guī)單位和行為。但是，由于執(zhí)法力度不夠等原因，違規(guī)開工項(xiàng)目仍屢禁不止。

2005年1月18日，公眾真正見識到了國家將環(huán)評進(jìn)行到底的決心。在國家環(huán)?？偩之?dāng)天召開的發(fā)布會上，副局長潘岳向50多家媒體通報(bào)了全國30個(gè)違反環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目名單，并責(zé)令立即停建，其中包括裝機(jī)容量僅次于三峽工程的國家建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略性項(xiàng)目金沙江溪洛渡水電站和三峽工程的延伸性投資項(xiàng)目等，牽扯到8個(gè)省份、三大電力公司以及與國家環(huán)?？偩滞瑢俨考墕挝坏拈L江三峽工程建設(shè)總公司，堪稱史無前例。當(dāng)天的環(huán)評報(bào)告中還披露出，從2004年1月至11月，國家環(huán)保總局已受理200個(gè)電站項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，總裝機(jī)容量為17559萬千瓦。如果這200個(gè)項(xiàng)目全部上馬，預(yù)計(jì)每年將增加耗煤量4億噸以上。如不采取污染控制措施，將新增二氧化硫和煙塵排放量500萬噸/年和5326萬噸/年，必然造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。國家環(huán)?？偩值倪@種做法，引起了世人的關(guān)注，人們驚呼“環(huán)保風(fēng)暴”來了。

潘岳在會后接受記者采訪時(shí)表示，這次清查行動清查顯示了國家環(huán)?？偩值膱?jiān)定決心，是解決環(huán)評問題的三板斧。第一板斧“直指蜂擁上馬的電站項(xiàng)目”；第二板斧是“砍掉不合格環(huán)評單位”，2004年底，國家環(huán)?？偩忠褜?8家不合格環(huán)評單位進(jìn)行了嚴(yán)格處理；而第三板斧就是嚴(yán)厲查處違反環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第31條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，該項(xiàng)目審批部門不得開工建設(shè)。而此次予以曝光停建的項(xiàng)目都是在環(huán)境影響評價(jià)書未獲批準(zhǔn)的情況下，就已開工建設(shè)，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程，必須予以嚴(yán)厲查處，并追究相關(guān)人士的法律責(zé)任?！斑`法必究，環(huán)境影響評價(jià)絕不是橡皮圖章?！迸嗽缽?qiáng)調(diào)道。

尤其令人矚目的是，這30個(gè)項(xiàng)目的投資都很大，資本超過數(shù)億，多的甚至上百億。據(jù)了解，三峽工程電源電站項(xiàng)目靜態(tài)總投資為69.97億元；金沙江金洛渡項(xiàng)目總裝機(jī)容量1260萬瓦（18×700mW），靜態(tài)投資466億元……項(xiàng)目之大，投資之多，史無前例。

有人提出異議。這些大型工程大都已經(jīng)開工，有的甚至快要完成，如果繼續(xù)建設(shè)，項(xiàng)目建成之后，地方和國家都會有所收益；但是，一旦停工，損失則是100%。

潘岳的說法是：“叫停一批項(xiàng)目可能損失幾十個(gè)億。但如果這種勢頭持續(xù)下去，火電廠燃煤排放的溫室氣體一旦超出人均四噸，我們國際履約的費(fèi)用每年就要達(dá)到500億，這個(gè)數(shù)字大不大？據(jù)世界銀行計(jì)算，2020年之后，我們僅為燃煤造成的疾病就將支付3900億美元的費(fèi)用，占GDP的13%。這個(gè)損失大不大？如果發(fā)電能力大量過剩閑置，銀行不良貸款激增，中國的金融系統(tǒng)一旦發(fā)生動蕩，所造成的國民損失恐怕就不能以千億計(jì)算了?！?/p>

這次的“環(huán)保風(fēng)暴”取得了良好的效果。自“環(huán)保風(fēng)暴”后不到一周的時(shí)間，22個(gè)項(xiàng)目按規(guī)定停建；隨后，其余8個(gè)項(xiàng)目在國家環(huán)?？偩趾蛧野l(fā)改委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目工作的通知》后被叫停。30個(gè)違法開工項(xiàng)目在接到國家環(huán)保總局的通知后都先后遞交了環(huán)境影響評價(jià)書并積極進(jìn)行整改，而國家環(huán)?？偩忠矊ｉT對這些項(xiàng)目的評價(jià)書進(jìn)行了評定；對符合2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》的項(xiàng)目，國家環(huán)保總局下發(fā)了項(xiàng)目環(huán)評同意函。大部分違法開工項(xiàng)目已獲準(zhǔn)復(fù)工。二、新措施出臺，環(huán)評工作走向科學(xué)化、民主化

為鞏固“環(huán)保風(fēng)暴”的成果，使我國的環(huán)評工作真正落到實(shí)處，國家環(huán)?？偩诌€出臺了一系列環(huán)評工作新措施：環(huán)評工作新措施一是將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)列入干部考核之中二是健全和完善公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與的機(jī)制。環(huán)評工作新措施據(jù)國家環(huán)?？偩志珠L謝振華介紹，目前，黑龍江省委出臺的市地級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要責(zé)任指標(biāo)考核暫行辦法，已將環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)列入其中；重慶市把環(huán)保指標(biāo)的考核對象從各縣區(qū)當(dāng)政一級一把手?jǐn)U大到市政府有關(guān)部門的一把手；河北、廣東、天津、四川、浙江、吉林等也在全?。ㄊ校┓秶鷥?nèi)將環(huán)保指標(biāo)列入了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核范圍。一是將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)列入干部考核之中建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量龐大，僅靠政府去監(jiān)管顯然力不從心。發(fā)動社會團(tuán)體和公眾參與到環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”（建設(shè)項(xiàng)目中的環(huán)境保護(hù)措施必須與環(huán)境主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）管理過程中，以聽證和座談等多種形式，使公眾成為環(huán)境影響決策第一支基本力量，是提高兩項(xiàng)制度的有效性的重要途徑，也能彌補(bǔ)環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”監(jiān)管的不足，保證決策的科學(xué)性。二是健全和完善公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與的機(jī)制。另外，國家環(huán)保總局還在積極研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是讓環(huán)境受益地區(qū)為保護(hù)環(huán)境犧牲利益的地區(qū)付費(fèi)，讓環(huán)境資源消費(fèi)多的富裕人群向貧困人群付費(fèi)。這樣弱勢地區(qū)和群體就不用在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間做出非此即彼的選擇了，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三方面的和諧。潘岳在接受《華夏時(shí)報(bào)》采訪時(shí)明確表示：“我們應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會三者協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展是硬道理，但是發(fā)展不等于唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不等于唯經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是協(xié)調(diào)發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)增長等同于發(fā)展這是錯(cuò)誤的。所以中國的發(fā)展是全面的發(fā)展，如果不是全面可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度必將難以為繼。潘岳2003年3月，任國家環(huán)境保護(hù)總局副局長，黨組成員。討論與思考什么是政策監(jiān)控？監(jiān)控的主體是誰？政策監(jiān)控是政策監(jiān)督與政策控制的合稱，是為了保證政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等活動進(jìn)行監(jiān)督和控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。

根據(jù)政策監(jiān)控的主體分類：立法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、行政機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、政黨系統(tǒng)的政策監(jiān)控、利益集團(tuán)的政策監(jiān)控公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控等。政策監(jiān)控的主體即從事監(jiān)控活動的個(gè)人、團(tuán)體和組織，它是一般政