“雙減”破解校外培訓(xùn)監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)機(jī)理

“雙減”政策實(shí)施以前，由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，其注冊(cè)資質(zhì)核查、審批等有時(shí)走的并非教育系統(tǒng)程序，師資無(wú)法保證，加之市場(chǎng)監(jiān)管不足，這就為一些不良商家創(chuàng)造了謀取利益的溫床。而“雙減”政策的有效落實(shí)無(wú)疑是破解校外培訓(xùn)監(jiān)管困境的強(qiáng)力工具。從政策網(wǎng)絡(luò)的視角出發(fā)，在探明“雙減”政策破解監(jiān)管困境面臨的政策網(wǎng)絡(luò)難題的同時(shí)，挖掘出“雙減”政策中蘊(yùn)含的破解機(jī)理，對(duì)該機(jī)理的深入分析既有助于優(yōu)化教育環(huán)境，也對(duì)實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展具有促進(jìn)作用。一、政策網(wǎng)絡(luò)及其構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)指的是政府和其它社會(huì)行動(dòng)者之間的一系列正式制度性聯(lián)系以及非正式聯(lián)系。羅茲根據(jù)成員構(gòu)成、成員間相互依賴的程度、成員間的資源配置等將政策網(wǎng)絡(luò)歸納為五種類型：政策社群（穩(wěn)定，成員資格非常受限，有限的水平聯(lián)系）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（穩(wěn)定，成員資格非常受限，有限的水平聯(lián)系）、府際網(wǎng)絡(luò)（成員資格有限，水平聯(lián)系廣）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（成員關(guān)系會(huì)有變動(dòng)，垂直依賴度有限）、議題網(wǎng)絡(luò)（成員數(shù)量多且不穩(wěn)定，垂直依賴性有限）?？梢钥闯?，政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)的是在多元主體針對(duì)某事項(xiàng)進(jìn)行博弈的過(guò)程中，尋求協(xié)同合作的最佳策略。而由于對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管呈現(xiàn)出涉及部門廣、機(jī)構(gòu)類型多、學(xué)生背景雜等多種樣態(tài)，并且各行動(dòng)主體間存在著多種顯性或隱性利益糾纏，故而，政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)于如何解釋監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題提供了一種新的思路。具體而言，校外培訓(xùn)監(jiān)管所涉及的五種政策網(wǎng)絡(luò)類型及其組成分別是：政策社群，主要包括中央政府、教育部、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、公安部等國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，這類主體高度穩(wěn)定且數(shù)量非常有限，在政策制定上具有宏觀性和權(quán)威性，考慮的是整體利益；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，主要由教育領(lǐng)域、社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域和公共政策分析領(lǐng)域的專家和研究機(jī)構(gòu)組成，專業(yè)性強(qiáng)，數(shù)量有限，包括學(xué)科研究員、高級(jí)教師、社會(huì)學(xué)家、教育政策研究院等；府際網(wǎng)絡(luò)，主要是對(duì)政策社群制定的政策加以落實(shí)并及時(shí)反饋，同時(shí)也會(huì)涉及與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)等的溝通協(xié)調(diào)與配合，包括地方政府和有關(guān)職能部門；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，主要包括從事中小學(xué)教育培訓(xùn)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和老師，以及投資公司；議題網(wǎng)絡(luò)，主要包括大眾、網(wǎng)媒、公立學(xué)校教育工作者、私人培訓(xùn)小作坊等。二、政策網(wǎng)絡(luò)視角下的校外培訓(xùn)監(jiān)管困境1.社群和網(wǎng)絡(luò)間協(xié)作度不足中央政府及有關(guān)部委制定校外培訓(xùn)監(jiān)管政策、完善監(jiān)管體系的目的是為了更好地保證教育教學(xué)的良性發(fā)展，為中小學(xué)生提供高水平的校外培訓(xùn)服務(wù)，但從國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》及府際網(wǎng)絡(luò)主體發(fā)布的相關(guān)政策可以看出，有的內(nèi)容存在泛化、模糊的現(xiàn)象，這在一定程度上制約了現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管的實(shí)施。究其原因可能是網(wǎng)絡(luò)間未能充分協(xié)作，對(duì)一些重要事項(xiàng)做出具體說(shuō)明。比如，在分類管理上，雖然對(duì)校外培訓(xùn)平臺(tái)或機(jī)構(gòu)分為成了線上與線下，監(jiān)管對(duì)象分為學(xué)科類與非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，但由于市場(chǎng)中的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)披著各式各樣的外衣，排查困難，需要在本質(zhì)上對(duì)校外培訓(xùn)的各類情形定性，分類監(jiān)管。2.府際網(wǎng)絡(luò)中的教育政策執(zhí)行碎片化政策執(zhí)行碎片化指的是由于缺乏協(xié)調(diào)合作，政府在教育政策執(zhí)行中各自為政的現(xiàn)象。近代以來(lái)，受到本質(zhì)主義認(rèn)識(shí)論與學(xué)科規(guī)訓(xùn)思維的影響，在考慮解決“減負(fù)”問(wèn)題時(shí)，人們習(xí)慣性地剔除經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等因素，將其全盤納入教育范疇，甚至教育內(nèi)部亦存在“部門割據(jù)”的碎片化狀態(tài)，這既容易導(dǎo)致各個(gè)部門自說(shuō)自話，也很難從根本上解決負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，而且即便碎片化的解決方式在短期內(nèi)取得了良好的減負(fù)效果，但負(fù)擔(dān)問(wèn)題很快又會(huì)卷土重來(lái)。3.府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的抱團(tuán)取暖從稅收角度來(lái)看，一個(gè)教學(xué)點(diǎn)一張行政許可證代表的不僅僅是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)模程度，它更能體現(xiàn)為一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的稅收收益。因此，政府部門希望生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的主體來(lái)轄區(qū)內(nèi)開辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也希望政府能夠在審批監(jiān)管、開辦業(yè)務(wù)等方面要求稍松，這就容易形成政府與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)間的利益關(guān)系，有可能會(huì)共謀所需，既不利于上級(jí)政策命令的傳達(dá)和實(shí)施，也不利于議題網(wǎng)絡(luò)中眾多主體的意愿表達(dá)，甚至出現(xiàn)自我監(jiān)管的情況。4.議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的松散性和暫時(shí)性雖然議題網(wǎng)絡(luò)中的成員數(shù)量眾多，涵蓋范圍廣泛，但由于群體間難以形成統(tǒng)一的共識(shí)，而且缺乏專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的幫助指導(dǎo)，使之陷入行動(dòng)困境，意見(jiàn)得不到很好的表達(dá)。同時(shí)，針對(duì)有關(guān)校外培訓(xùn)監(jiān)管的一些公共事務(wù)，議題網(wǎng)絡(luò)中的成員們通常表現(xiàn)出的是一種暫時(shí)性熱度，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間之后，這種關(guān)注會(huì)隨之減弱直到埋藏心底，但再次發(fā)生類似事件時(shí)，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理反彈，議題網(wǎng)絡(luò)成員的這種非連續(xù)性的參與監(jiān)管執(zhí)行對(duì)于有效實(shí)施監(jiān)管存在較大阻力。三、“雙減”破解監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)機(jī)理1.凸顯政策社群的指導(dǎo)作用為基從整體教育環(huán)境考慮，政策社群由于其獨(dú)特的權(quán)利與能力，可以統(tǒng)籌各個(gè)網(wǎng)絡(luò)成員的行為或計(jì)劃，指導(dǎo)發(fā)揮出較高的政策網(wǎng)絡(luò)合力，夯實(shí)監(jiān)管政策的基石?！半p減”政策正是從以往校外培訓(xùn)監(jiān)管政策的要點(diǎn)出發(fā)，對(duì)有關(guān)學(xué)生的作業(yè)與課后服務(wù)、機(jī)構(gòu)的審批運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量與評(píng)價(jià)等進(jìn)行了細(xì)致性的規(guī)定，其中不乏指向府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的禁止性、命令性規(guī)定，比如，完善“黑白名單”制度、學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律不得上市融資。雖然此類規(guī)定的表述體現(xiàn)出了較明顯的強(qiáng)制性命令色彩，但在本質(zhì)上它是以發(fā)揮“雙減”政策要點(diǎn)的指導(dǎo)作用為基礎(chǔ)，遵循府際網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行時(shí)不走樣、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在解讀時(shí)不偏頗、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在運(yùn)營(yíng)時(shí)不逾越、議題網(wǎng)絡(luò)在參與時(shí)不誤解的準(zhǔn)則。2.加強(qiáng)部門責(zé)任與網(wǎng)絡(luò)間互補(bǔ)作用為魂若要破解校外培訓(xùn)監(jiān)管政策執(zhí)行碎片化問(wèn)題，政府就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制，厘清地方政府、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、教育局、公安局等各行政單位的工作職責(zé)與互動(dòng)互補(bǔ)作用，全方位為監(jiān)管執(zhí)行保駕護(hù)航，形成監(jiān)管合力，切實(shí)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，促進(jìn)教育健康發(fā)展。同時(shí)，這種互動(dòng)互補(bǔ)并不僅僅指的是縱向或橫向的行政部門間的相互作用，也包括不同地區(qū)的政府、部門間的聯(lián)系與協(xié)作?！半p減”政策恰是在明確各部門職責(zé)、強(qiáng)調(diào)組織實(shí)施的重要性的同時(shí)，針對(duì)以往“執(zhí)行難”問(wèn)題做出了明確指示，務(wù)求取得實(shí)效。具體如，網(wǎng)信部門要配合教育局和市場(chǎng)監(jiān)管局做好線上監(jiān)管工作、各地應(yīng)設(shè)立監(jiān)管平臺(tái)與舉報(bào)電話。3.樹立良好的政績(jī)觀為循一方面，在現(xiàn)行地方政府績(jī)效評(píng)估中，注重經(jīng)濟(jì)考核。另一方面，由于20世紀(jì)90年代中央政府實(shí)行分稅制改革，地方政府在具有較高外部性或投資回報(bào)期較長(zhǎng)的教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域上的投入熱情并不高。而營(yíng)利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅能夠?yàn)榈胤絼?chuàng)收，同時(shí)若能監(jiān)管得當(dāng)，更可為當(dāng)?shù)氐慕逃虒W(xué)提供強(qiáng)力輔助。因此，地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)利益得失情況間接影響著校外培訓(xùn)的監(jiān)管有效性。對(duì)此，“雙減”政策明確指出，地方各級(jí)黨委和政府嚴(yán)禁下達(dá)升學(xué)指標(biāo)或者片面地將升學(xué)率作為評(píng)價(jià)學(xué)?；蚪處煹闹饕獦?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，也要求各省黨委和政府應(yīng)將“雙減”政策作為重大民生工程，確保政策落實(shí)到位。此外，應(yīng)當(dāng)注意的是，破解校外培訓(xùn)監(jiān)管困境固然重要，但也應(yīng)預(yù)先完善配套治理方案，以避免出現(xiàn)監(jiān)管政策實(shí)施后學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)大幅下滑、公辦教師教學(xué)水平不足、課后服務(wù)質(zhì)量難以保證等的問(wèn)題?；诖?，“雙減”政策主要從課后服務(wù)、家校協(xié)同、廣告管控三個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述與規(guī)定。例如，在課后服務(wù)方面，將教師參與其中的表現(xiàn)作為其之后職稱評(píng)聘、績(jī)效工資分配等的參考；在家校協(xié)同方面，鼓勵(lì)建設(shè)社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心；在廣告管控方面，居民區(qū)、主流媒體等不刊登、不播發(fā)有關(guān)校外培訓(xùn)的廣告。4.增強(qiáng)議題網(wǎng)絡(luò)的聚合性為本議題網(wǎng)絡(luò)的聚合性的突出表現(xiàn)之一即為民眾參與政策網(wǎng)絡(luò)的廣度、深度與程度達(dá)到的顯著性水平如何。其中，民眾參與是指為了實(shí)現(xiàn)自己的利益、理想、訴求和主張，具有教育參與意愿和能力的行為主體，利用相應(yīng)的平臺(tái)與手段而進(jìn)行的影響教育改革的諸種行為總和。他們作為校外培訓(xùn)監(jiān)管政策的最直接相關(guān)人，他們的想法和感受是政策社群制定政策的重要依據(jù)。為確保校外培訓(xùn)監(jiān)管的有效實(shí)施，需要強(qiáng)化校外培訓(xùn)監(jiān)管中民眾參與的地位與作用，凝聚公民大眾的核心思想。具體而言，“雙減”政策表現(xiàn)出以下議題網(wǎng)絡(luò)的聚合