論基層司法調(diào)解工作中存在的問題及解決對(duì)策

論基層司法調(diào)解工作中存在的問題及解決對(duì)策【摘要】牢固樹立和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)于全面開創(chuàng)和推進(jìn)新世紀(jì)司法行政事業(yè)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。扎實(shí)抓好基層司法調(diào)解工作，筑牢社會(huì)“第一道防線”是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等一系列政策而采取的一項(xiàng)重大的舉措。特別是在2006年博樂市開展基層司法調(diào)解“一案一補(bǔ)”工作以來，極大地調(diào)動(dòng)了廣大基層司法調(diào)解員的積極性。充分發(fā)揮“有糾紛去調(diào)解，有上訪找司法”的作用，同時(shí)基層司法系統(tǒng)積極加強(qiáng)與法院、公安、勞動(dòng)與保障、信訪等部門的協(xié)調(diào)合作，初步建立以基層司法調(diào)解為基礎(chǔ)，與行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、仲裁調(diào)解相互協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制在博樂市范圍內(nèi)開展矛盾糾紛排查調(diào)處、治安混亂地區(qū)突出問題排查整治活動(dòng)，取得了良好社會(huì)效果?；仡櫜肥谢鶎铀痉ㄕ{(diào)解工作走過的歷程，我們更加深刻地體會(huì)到，只有準(zhǔn)確把握科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)司法行政工作發(fā)展創(chuàng)新，才能確保各項(xiàng)工作持續(xù)健康發(fā)展。通過對(duì)基層司法調(diào)解工作的走訪、調(diào)研、分析，當(dāng)前在博樂市建立“大調(diào)解”工作機(jī)制成為創(chuàng)新發(fā)展基層司法調(diào)解工作的當(dāng)務(wù)之急?！娟P(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀；司法調(diào)解；執(zhí)法為民一、基層司法調(diào)解工作現(xiàn)狀（一）基層司法調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)逐步健全目前，博樂市共有調(diào)委會(huì)186個(gè)，全10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、場）村隊(duì)都建立了調(diào)委會(huì)，組建率達(dá)100%。博樂市共有基層司法人民調(diào)解員618人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)委會(huì)普遍有成員2-3人，村（社區(qū)）人民調(diào)委會(huì)普遍有基層司法人民調(diào)解員1-3人。（二）基層司法調(diào)解業(yè)務(wù)范圍基層司法調(diào)解工作領(lǐng)域不斷拓展。基層司法調(diào)解組織不僅調(diào)解婚姻、家庭、鄰里等多發(fā)性、常見性民間糾紛，同時(shí)結(jié)合博樂市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，主動(dòng)參與征地拆遷、工程建設(shè)、人身損害賠償?shù)热菀滓l(fā)上訪的社會(huì)矛盾的調(diào)解工作。并從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，積極化解土地承包、工傷事故、生產(chǎn)經(jīng)營、拖欠農(nóng)民工工資等社會(huì)突出矛盾。（三）基層司法調(diào)解為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用通過博樂市各級(jí)基層司法調(diào)解組織的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)到將糾紛化解在基層的工作目標(biāo)。2003年以來博樂市各級(jí)基層司法調(diào)解組織共調(diào)處各類糾紛10890件，調(diào)解成功率在98%以上。與人民法院同期受理民事案件數(shù)量對(duì)比，人民法院受理案件數(shù)量有所上升但總體增速呈下降趨勢(shì)。據(jù)了解2009年1-11月僅博樂市共受理各類矛盾糾紛3154起，成功調(diào)處3144起，成功率達(dá)99%。與去年同期相比，增加了600件。全市各級(jí)基層司法調(diào)解組織積極介入社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處，解決了不少社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，有效地避免了群體性上訪、群體性械斗、民轉(zhuǎn)刑、民間糾紛引起自殺等事件發(fā)生，降低了越級(jí)上訪量和刑事案件發(fā)案率，為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。二、新時(shí)期基層社會(huì)矛盾糾紛特點(diǎn)（一）婚姻家庭、鄰里、勞動(dòng)、土地承包、其他傳統(tǒng)糾紛仍較為突出今年這五類糾紛發(fā)生數(shù)分別為104件、101件、150件、159件，394件這五類糾紛仍占糾紛總數(shù)的0.86%，與去年相比略有下降。（二）土地征用、土地承包引發(fā)的矛盾增幅明顯今年因土地征用（118件）和土地承包（159件）而引發(fā)的社會(huì)不安定因素32件，與去年同期相比上升0.59%，是目前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一。一是有的農(nóng)民對(duì)土地政策不了解，對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)的高低產(chǎn)生分歧；二是有的地方土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配不均或不公；三是一些農(nóng)民出路不暢和社會(huì)保障困難等等這類糾紛政策性強(qiáng)，調(diào)處難度大，處理不當(dāng)極易引發(fā)群體信訪。（三）其他類矛盾糾紛不斷增長，（屬于治安案件），其化解難度大1-11月份共排查出其他類矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素303件，究其原因，一是群眾對(duì)自身利益的迫切要求，引發(fā)的矛盾糾紛集中顯現(xiàn)；二是季節(jié)性、突發(fā)性矛盾糾紛呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，主要表現(xiàn)在校學(xué)生打架、城市交通不暢引發(fā)矛盾、農(nóng)村建房所發(fā)生的非正常死亡糾紛；三是一些山林、水利糾紛有所抬頭，如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村遭受自然災(zāi)害，林木損失的情況等。（四）矛盾糾紛組織化現(xiàn)象嚴(yán)重當(dāng)前博樂市的矛盾糾紛呈組織化發(fā)展趨勢(shì)，特別是重大的矛盾糾紛都是有極個(gè)別人員在幕后組織煽動(dòng)和操縱策劃，不知真相的群眾公開與政府對(duì)抗或越級(jí)上訪。三、存在的主要問題有過調(diào)查得知，基層地區(qū)的基層司法調(diào)解工作距黨和人民的要求還存在著差距。隨著改革不斷深化，利益分配的多元化，各類人民內(nèi)部矛盾也日益顯現(xiàn)，矛盾糾紛呈現(xiàn)跨行業(yè)、糾紛解決對(duì)專業(yè)性要求高的特點(diǎn)，現(xiàn)有的基層司法調(diào)解組織工作機(jī)制已不能很好適應(yīng)新形勢(shì)的變化，存在著一些亟待解決的問題：（一）部分基層單位及領(lǐng)導(dǎo)對(duì)加強(qiáng)基層司法調(diào)解工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠在基層司法調(diào)解工作開展過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于調(diào)解的重要地位和作用還缺乏必要的認(rèn)同，基層司法調(diào)解參與度不高。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、場、社區(qū)）和村隊(duì)基層都建立了基層司法調(diào)解組織，但聯(lián)合調(diào)解工作開展數(shù)量少，部門對(duì)基層司法調(diào)解工作的支持和參與十分有限。以聯(lián)合調(diào)解為例，據(jù)調(diào)研2001年至2010年調(diào)解組織受理矛盾糾紛案的數(shù)量在一定時(shí)期呈總體上升狀態(tài)，而聯(lián)合調(diào)解糾紛數(shù)量未上升反而下降，原因在于各聯(lián)合調(diào)委會(huì)受理的糾紛大多數(shù)牽涉到多個(gè)部門，不易解決；部門與調(diào)委會(huì)相互配合的責(zé)任意識(shí)還不夠，銜接還不順暢，參與意識(shí)不強(qiáng)；部門之間存在推諉、拖延等現(xiàn)象。（二）各種調(diào)解方式缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)整合，沒有形成真正意義上的“大調(diào)解機(jī)制”調(diào)解方式包括了司法調(diào)解、行政調(diào)解和基層司法人民調(diào)解，除了司法調(diào)解內(nèi)容和程式相對(duì)單一和固定外，行政調(diào)解和基層司法調(diào)解都涉及眾多部門和組織的參與。在博樂市，不同調(diào)解方式的整合都未達(dá)到“大調(diào)解機(jī)制”的要求，主要表現(xiàn)為：一是行政調(diào)解方式的協(xié)調(diào)配合還基本處于各自為政的狀況。各行政部門對(duì)于一些復(fù)雜的矛盾糾紛，往往是誰管誰發(fā)愁，誰都不愿出頭管，出現(xiàn)糾紛相互推諉，部門之間沒有相互配合共同解決糾紛的大環(huán)境；二是基層司法調(diào)解的協(xié)調(diào)配合關(guān)系不夠明晰的問題，在調(diào)解糾紛中基層司法調(diào)解組織和行政部門的工作職責(zé)不清，相互銜接工作制度不配套，給基層司法調(diào)解組織有效發(fā)揮作用帶來一定的障礙。三是司法調(diào)解、行政調(diào)解和基層司法調(diào)解彼此間缺乏協(xié)調(diào)配合的機(jī)制。由于三種調(diào)解方式彼此間缺乏法律、法規(guī)配套規(guī)定的聯(lián)系，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)彼此都強(qiáng)調(diào)自己的獨(dú)立性，相互間難以銜接配合的情況。這就需要黨政領(lǐng)導(dǎo)，綜治牽頭來協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)還必須有一套常態(tài)化的工作程序，否則就可能出現(xiàn)或是當(dāng)事人同時(shí)尋求多種調(diào)解方式來解決矛盾糾紛，或是有關(guān)部門對(duì)復(fù)雜的矛盾糾紛相互推諉，無人愿碰。（三）基層司法調(diào)解的參與和運(yùn)行還缺乏制度化保障條件基層司法調(diào)解雖然在化解社會(huì)矛盾糾紛中必不可少，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也反映出其功不可沒，但其參與化解矛盾糾紛在案件來源、經(jīng)費(fèi)保障、調(diào)解程序、調(diào)解的效力、調(diào)解人員的培訓(xùn)提升、與司法調(diào)解和行政調(diào)解的彼此銜接等許多方面還缺乏制度化、規(guī)范化的保障條件。（四）司法行政與綜治、信訪相關(guān)單位信息難以共享各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在開展基層司法調(diào)解工作同時(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社情、社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行定期排查、分析、上報(bào)。與此同時(shí)，同級(jí)綜治、信訪部門各自有與司法行政同序列的三級(jí)矛盾排查、預(yù)警體系和機(jī)制，三部門之間相互獨(dú)立各自為政，最終歸口匯集到綜治辦或信訪局的只是基本數(shù)據(jù)，不是矛盾糾紛的基本情況和事實(shí)，互相不進(jìn)行信息共享，溝通處理，造成信息上報(bào)情況不一致，矛盾糾紛處理不及時(shí)。（五）基層矛盾糾紛調(diào)處資源有待整合從調(diào)研情況來看，博樂市基層司法所大多在職人員與實(shí)有編制不符，有編無人、兼職情況普遍存在。與此同時(shí)，基層綜治、信訪部門同樣面臨人員少工作任務(wù)重的情況，基層綜治、信訪、司法三部門都有擔(dān)負(fù)化解矛盾糾紛的工作職責(zé)，但在從事具體工作過程中不能整合有限的人力、物力資源，造成矛盾調(diào)處工作不及時(shí)或錯(cuò)失矛盾調(diào)處工作最佳時(shí)機(jī)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的聯(lián)合調(diào)委會(huì)，整合綜治與司法資源，綜治辦與司法所合署辦公取得了良好的實(shí)效。（六）矛盾調(diào)處工作缺乏法律專業(yè)隊(duì)伍支持在矛盾糾紛調(diào)處過程中，各級(jí)矛盾糾紛調(diào)解組織工作人員對(duì)簡單、常用的相關(guān)法律法規(guī)較熟悉，但與矛盾糾紛相關(guān)的部門法律法規(guī)不甚了解，調(diào)處工作不能達(dá)到“以理服人”的法律效果，加之部分當(dāng)事人對(duì)各級(jí)矛盾糾紛調(diào)解組織處理矛盾糾紛過程中存在“區(qū)域利益、部門利益、行業(yè)利益”的合理懷疑，即便矛盾調(diào)處成功，矛盾糾紛調(diào)處工作不能取得良好的社會(huì)效果。四、創(chuàng)新發(fā)展博樂市基層司法調(diào)解工作的建議和對(duì)策（一）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層司法調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持要依照國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，貫徹各級(jí)黨委、政府關(guān)于基層司法調(diào)解建設(shè)工作的精神，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的高度，進(jìn)一步重視基層司法調(diào)解工作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層司法調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極爭取各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門對(duì)基層司法調(diào)解工作的了解、重視與支持，解決基層司法調(diào)解工作中的重大問題和困難，逐步建立健全各項(xiàng)保障機(jī)制，為基層司法調(diào)解工作的順利開展創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。（二）從源頭上預(yù)防糾紛，深化“大調(diào)解”意識(shí)今年以來，城市拆遷、城區(qū)改造、農(nóng)村征地補(bǔ)償、弱勢(shì)群體生活保障等關(guān)系較大群體的政策問題，向黨委、政府建言獻(xiàn)策，當(dāng)好政府的參謀。并安排基層司法所參與其中，盡量少引發(fā)矛盾，不使小矛盾釀成大事端，有了問題及時(shí)化解。（三）健全矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，形成“大調(diào)解”格局根據(jù)兩個(gè)排查的要求，進(jìn)一步完善糾紛信息員、糾紛調(diào)解員、調(diào)解小組，實(shí)行調(diào)解員調(diào)解——調(diào)解小組調(diào)解——提請(qǐng)民調(diào)委員會(huì)解調(diào)——轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層司法人民調(diào)解委員會(huì)解調(diào)，基本做到小事不出組，大事不出村，難事不出鎮(zhèn)。有效化解各類矛盾糾紛。（四）建立聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)，形成“大調(diào)解”機(jī)制博樂市推行矛盾糾紛排查調(diào)處定期排查、建立臺(tái)賬、情況通報(bào)、定期報(bào)告、獎(jiǎng)懲考核等有關(guān)制度。在當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，同有關(guān)部門加強(qiáng)溝通與協(xié)作，合力調(diào)處矛盾糾紛，并對(duì)不屬于基層司法調(diào)解范疇的矛盾糾紛，及時(shí)分流到相關(guān)部門進(jìn)行處理，并登記造冊(cè)，對(duì)可能引發(fā)群體性事件的苗頭，力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早解決。并就各單位對(duì)本轄區(qū)矛盾糾紛排查調(diào)處的情況進(jìn)行考核。通過每月排查發(fā)現(xiàn)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題后，及時(shí)向鄉(xiāng)黨委政府匯報(bào)，做到一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的調(diào)解機(jī)制。（五）建立健全相關(guān)制度，促進(jìn)基層司法調(diào)解規(guī)范化依法調(diào)解是基層司法調(diào)解工作的生命所在，這就要求我們必須牢固樹立依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解糾紛程序的規(guī)范化，提高基層司法調(diào)解工作的社會(huì)公信力。一是調(diào)解糾紛的整個(gè)過程要堅(jiān)持公開、公平和公正，切實(shí)保障依法調(diào)解，平等自愿，尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項(xiàng)原則的落實(shí)；二是要特別重視提高基層司法調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化水平，必須改進(jìn)并規(guī)范調(diào)解協(xié)議書的表述方式，使之與民事合同書在內(nèi)容和形式上力求一致，為實(shí)現(xiàn)基層司法調(diào)解制度與訴訟制度銜接創(chuàng)造有利條件；三是各級(jí)司法行政部門要加強(qiáng)對(duì)各調(diào)委會(huì)的檢查和指導(dǎo)，特別是加強(qiáng)對(duì)基層司法人民調(diào)解委員會(huì)日常工作的指導(dǎo)，使基層司法人民調(diào)解工作在依法、自愿、平等的基礎(chǔ)上規(guī)范運(yùn)作；四是各基層人民法庭，應(yīng)配合當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⒐ぷ髀?lián)系制度，派出具有豐富法律知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)的法官，積極配合當(dāng)?shù)厮痉ㄋ_展好人民調(diào)解員的培訓(xùn)，提高其法律知識(shí)水平和調(diào)解糾紛的能力。（六）發(fā)揮司法行政資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)“四支力量”積極參與調(diào)解博樂市公證、律師、法律援助、基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)是一支具有法律專業(yè)素質(zhì)和資質(zhì)的人才隊(duì)伍基層司法，調(diào)解工作離不開這“四支力量”的參與和支持，司法行政機(jī)關(guān)要在積極整合司法行政內(nèi)部調(diào)解資源上，發(fā)揮“四支力量”專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，架構(gòu)起律師、公證員、法律援助工作者和基層法律服務(wù)工作者廣泛參與調(diào)處矛盾糾紛的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法行政內(nèi)部人民調(diào)解、法制宣傳、法律服務(wù)、法律援助等“多位一體”的工作格局。（七）發(fā)揮治安調(diào)解作用構(gòu)建和