中國(guó)政治制度史4

第四講歷代國(guó)家行政中樞體制的變遷中國(guó)政治制度史中樞體制是指在君主制下為君主統(tǒng)治服務(wù)的以宰相為核心的機(jī)構(gòu)及其制度1、國(guó)家組織的核心：夏后、商王、周天子，掌握著政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)。2、國(guó)家組織的職官任用實(shí)行宗法制與親貴合一原則，實(shí)行世卿世官制度。宗法制度的基本精神：按照與君主、宗主的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系來(lái)決定政治地位、社會(huì)地位的高低貴賤。

一、夏商西周時(shí)期國(guó)家組織的特點(diǎn)親貴合一、世官制：國(guó)家的重要職位大都由宗親貴族擔(dān)任，在貴族內(nèi)世代相傳。3、以王為核心的國(guó)家組織主要分為兩個(gè)系統(tǒng)：政務(wù)官系統(tǒng)，神祇官系統(tǒng)。政務(wù)官：相、三公（即司空、司徒、司寇）、卿士、“尹”。事務(wù)官：臣神祇官：卜、巫、史、作冊(cè)商代天子三公：太保、太傅、太師卿事僚：家宰、司徒、司馬、司空、司士、司寇（六卿）

太史僚：三左：大史、大祝、、大卜。三右：大宰、大宗、大士宮府一體家國(guó)一體百官之首行政事務(wù)宗教文化事務(wù)西周國(guó)家中樞組織二、春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代國(guó)家組織的特點(diǎn)

1、國(guó)家組織的設(shè)立、運(yùn)轉(zhuǎn)，趨向以君主為中心，增強(qiáng)君主的控制力和國(guó)家組織為君主服務(wù)的能力。2、逐步改變世官制度，推行君主委任制。士、客卿3、神祇官在國(guó)家組織中的權(quán)力地位逐漸下降；但史職官逐步與宗教官分離。

春秋時(shí)期宰相制度已顯端倪中原諸國(guó)稱卿、上卿、正卿；楚稱令尹；秦稱上卿，亞卿或大庶長(zhǎng)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期宰相制度初步形成——將、相分治相：楚稱令尹，諸國(guó)稱相、相國(guó)、丞相、相邦。將：將、將軍、柱國(guó)三、秦漢時(shí)期中央國(guó)家組織的特點(diǎn)

1、創(chuàng)立皇帝制度，皇權(quán)是國(guó)家政權(quán)的核心。2、國(guó)家組織規(guī)范統(tǒng)一名號(hào)制度傳承制度后妃制度太子制度外戚制度宗室制度宦官制度服御制度禮儀制度宮省制度三公秦、西漢前期：丞相（府）、太尉（府）、御史大夫（寺）西漢后期：大司徒、大司馬、大司空東漢：太尉、司徒、司空3、行政中樞的主體是“三公”“九卿”中央行政職能部門成帝時(shí)御史大夫更名大司空，哀帝時(shí)，丞相改為大司徒，太尉改為大司馬。九卿三公——尚書制的演化秦及西漢前期：外朝——三公特別是丞相位尊權(quán)重，丞相府是行政決策兼執(zhí)行機(jī)關(guān)。漢武帝以后：中朝——“尚書”權(quán)力擴(kuò)大，丞相的決策權(quán)被剝奪，淪為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。東漢：尚書臺(tái)成為事實(shí)上的最高決策兼執(zhí)行機(jī)關(guān)，“三公之職，備員而已”。4、決策、執(zhí)行主體一元化。５、中央政府仍帶有家國(guó)不分、宮府一體、職事相連的屬性（九卿大部分機(jī)構(gòu)是為皇室服務(wù)的，僅少數(shù)是辦理國(guó)家政務(wù)的）。三公職權(quán)：參與決策，擬定發(fā)布詔令，組織執(zhí)行。尚書職權(quán)：制作發(fā)布詔令，分曹治事，指揮九卿執(zhí)行。

秦漢中央決策御前會(huì)議、百官會(huì)議、朝議（外朝、中朝）——議論決策——皇帝裁決——詔令——執(zhí)行實(shí)施。四、魏晉南北朝國(guó)家組織的演化1、由三公到八公（晉：太宰、太傅、太保、太尉、大司馬、大將軍、司徒、司空）并置，加強(qiáng)皇帝的謀議群體。2、三省制形成。中央政府決策、執(zhí)行一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策、審議、執(zhí)行三權(quán)分立的流程式結(jié)構(gòu)。3、九卿退化。4、主要的政務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)從宮廷事務(wù)機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)。尚書省的形成與職能演變第一階段，戰(zhàn)國(guó)至西漢。漢武帝時(shí)參與政務(wù)，由主管文書的內(nèi)侍機(jī)構(gòu)，向君主辦公機(jī)構(gòu)的性質(zhì)轉(zhuǎn)化。第二階段，東漢。尚書臺(tái)成為國(guó)家實(shí)際上的最高決策兼執(zhí)行機(jī)關(guān)?！俺黾{王命，賦政四海”，決策出令，并指揮九卿。第三階段，魏晉南北朝。尚書省不再屬于少府，遷至宮外，正式成為國(guó)家機(jī)構(gòu)，但失去決策權(quán)，淪為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)。

中書省的形成與職能漢武帝曾設(shè)中書，在皇帝與尚書之間起傳達(dá)作用。東漢末年，魏王曹操設(shè)置秘書，主管尚書奏事。魏文帝分秘書為中書府，魏晉之際改中書府為中書省。中書最主要的職能：審理章奏，草擬詔令。中書省既成最高決策機(jī)構(gòu)，“尚書唯聽(tīng)受而已”。

南北朝，中書省大權(quán)由中書監(jiān)、令轉(zhuǎn)移至中書舍人。門下省的形成與演變門下——宮府衙門之下，秦漢泛指皇帝周圍的侍從人員（侍中、左右曹、諸吏、常侍、給侍中等）。漢武帝時(shí)，以尚書分割丞相職權(quán)的同時(shí)，又與門下官員討論政事，“侍中”得到重視。漢靈帝時(shí)設(shè)侍中寺，獻(xiàn)帝時(shí)“侍中”基本上統(tǒng)管了門下事務(wù)。魏晉南北朝是否存在一個(gè)統(tǒng)一的門下組織機(jī)構(gòu)？或以為有兩個(gè)系統(tǒng)：侍中系統(tǒng)；散騎系統(tǒng)。或認(rèn)為西晉改侍中寺為門下省。劉宋分門下省置集書省。門下省的主要職能：一、“備切問(wèn)應(yīng)對(duì)，拾遺補(bǔ)缺”，充當(dāng)“顧問(wèn)”，“規(guī)諫”君主的違失。二、“封駁”中書草擬的詔書和大臣的奏章（平尚書奏事）。三、下達(dá)詔令。門下分割中書決策權(quán)，與中書在決策過(guò)程中發(fā)揮不同作用。

九卿秦、西漢前期，九卿是主管行政執(zhí)行的職能部門西漢后期及至東漢，尚書諸曹侵奪九卿部分職權(quán)。魏晉以后，尚書演變?yōu)樾姓?zhí)行機(jī)關(guān)，九卿大多無(wú)所事事。至隋唐演化為九寺，為事務(wù)機(jī)關(guān)。三省制的意義1、防止權(quán)力集中于少數(shù)大臣，威脅皇帝，從而維護(hù)皇權(quán)。2、減少?zèng)Q策與執(zhí)行過(guò)程中的失誤，提高效率。五、隋唐時(shí)期的國(guó)家組織1、隋唐國(guó)家組織模式的歷史影響

（1）國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)分權(quán)制衡的原則、觀念，對(duì)以后各代產(chǎn)生很大影響，分權(quán)的目的主要是加強(qiáng)皇權(quán)。（2）國(guó)家組織機(jī)構(gòu)多被后代繼承。三省制在宋代有一段時(shí)間仍然實(shí)行；中書門下、樞密使被五代、宋代繼承；自隋開(kāi)始的政事堂宰相議政制度延及宋代，六部是以后各朝國(guó)家主要行政職能部門。2、隋朝確立以三省六部為核心的國(guó)家組織五省：內(nèi)史門下尚書秘書內(nèi)侍核心三?。簝?nèi)史門下尚書三師、三公，高級(jí)顧問(wèn)，無(wú)具體事權(quán)決策審議執(zhí)行三省長(zhǎng)官為宰相，尚書省長(zhǎng)官既參與決策，又總領(lǐng)執(zhí)行，地位高于中書、門下。尚書省六部吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部

六部在行政上節(jié)制九寺、諸監(jiān)事務(wù)機(jī)關(guān)隋朝確立了新的中樞決策執(zhí)行機(jī)制，并使行政管理機(jī)關(guān)尚書六部分工明細(xì)化、條理化，把國(guó)家組織推進(jìn)了完備成熟時(shí)期。兩省諫官諷諫時(shí)政得失。3、唐前期的三省六部制中樞核心：三省中書?。簠⑴c決策會(huì)議，起草詔令。

門下?。簠⑴c決策會(huì)議，審議、封駁詔令、章奏。尚書?。航M織施行政令三師三公為加官御史臺(tái)監(jiān)察決策形式：（1）御前會(huì)議——朔、望朝參；延英殿會(huì)議；學(xué)士召對(duì)。（2）宰相會(huì)議——政事堂會(huì)議：議定日常政事和御前會(huì)議決議的具體實(shí)施辦法。（3）百官會(huì)議：討論復(fù)雜的軍國(guó)大事詔令頒行程序（皇帝個(gè)人意旨，御前會(huì)議、宰相會(huì)議決議，以詔令頒行。）中書?。浩鸩蓍T下?。簩徸h尚書：六部12457中央各部門、地方州縣皇帝3：封還6、簽署批準(zhǔn)副本簽“制可”字樣，加蓋玉璽正本存檔會(huì)議旨意決議舍人起草，與令、侍郎一起署名給事中審查與侍中、侍郎署名頒行8奏狀——皇帝畫可，加蓋印鑒——頒發(fā)（中唐以后常見(jiàn)）尚書省組織尚書省都堂（都?。├舨繎舨勘慷Y部刑部工部尚書省的職能：（1）轉(zhuǎn)發(fā)、下達(dá)詔令、公文；轉(zhuǎn)呈奏章文書。（2）根據(jù)制敕制定具體的施政方案。（3）根據(jù)規(guī)定處理中央各官署和地方州縣的一般行政事務(wù)。六部與九寺五監(jiān)的關(guān)系六部主要掌發(fā)號(hào)施令，九寺五監(jiān)主要掌具體事務(wù)。

六部節(jié)制九寺五監(jiān)：吏部：宗正寺

戶部：司農(nóng)、太府

禮部：太常、鴻臚、光祿三寺、國(guó)子監(jiān)

兵部：太仆、衛(wèi)尉

刑部：大理寺

工部：少府、將作、軍器、都水四監(jiān)

4、中唐以后三省體制解體（1）“中書門下”成為決策機(jī)構(gòu)三省分權(quán)的弊端：“中書出詔令、門下掌封駁，日有爭(zhēng)論，紛紜不決”（文獻(xiàn)通考卷50《門下省》）。唐初宰相：三省長(zhǎng)官，“參知政事”、“參議朝政”、“平章事”、“同中書門下三品”長(zhǎng)安四年以后，尚書仆射需加“同三品”方為宰相

大歷二年后，宰相名號(hào)基本上統(tǒng)一為“同中書門下平章事”（簡(jiǎn)稱“同平章事”）

政事堂會(huì)議，既是彌補(bǔ)三省分權(quán)的不足，又是對(duì)三省分權(quán)的一種否定。政事既經(jīng)宰相會(huì)議議定，門下省封駁即顯多余。

開(kāi)元以前，宰相例為兼職，“午前議政于朝堂，午后理務(wù)于本司”。在政事堂是宰相，回到各部門是本司長(zhǎng)官。

“開(kāi)元以后，宰相數(shù)少，始崇其任，不歸本司”，宰相專職化

，政事堂由議事場(chǎng)所發(fā)展為專門辦公機(jī)構(gòu)。開(kāi)元十一年，改“政事堂”為“中書門下”（簡(jiǎn)稱“中書”），改“政事印”為“中書門下之印”，列置“五房”。中書門下成為超越兩省之上的中樞決策機(jī)構(gòu)，并兼有某些行政執(zhí)行權(quán)。原來(lái)的中書省、門下省實(shí)際上已喪失決策機(jī)關(guān)的意義，尚書省執(zhí)行權(quán)被部分侵奪，三省制解體。

（2）唐后期翰林學(xué)士院、樞密院與中書門下分權(quán)，中樞決策機(jī)構(gòu)出現(xiàn)多元化

玄宗時(shí)，翰林學(xué)士有”內(nèi)相“之稱，主要職能是起草機(jī)密詔令，稱“內(nèi)命”“內(nèi)制”，由禁中直接發(fā)出。一般詔令稱“外命”“外制”，由中書舍人或他官知制誥草擬，經(jīng)門下審查，加蓋天子六寶。

安史之亂后，宦官專權(quán)，樞密使參與御前會(huì)議，至中書門下與宰相“共參國(guó)政”。（3）使職差遣分割正規(guī)職能部門的權(quán)力使職差遣：差遣某官擔(dān)任某使處理某項(xiàng)事務(wù)。類型：財(cái)政諸使翰林學(xué)士、樞密院、宣徽使內(nèi)諸司使六、宋元時(shí)期的國(guó)家組織

宋代國(guó)家組織復(fù)雜而多變，機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，官與職務(wù)分離。中樞權(quán)力由分散趨向集中。1、北宋前期中書、樞密院、三司分權(quán)體制

（1）中書門下：北宋前期正副宰相集體處理政務(wù)的最高行政決策兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。辦公廳設(shè)于宮中，稱政事堂。職權(quán)是“佐天子，總百官，平庶政，事無(wú)不統(tǒng)”。印文為：中書門下。正宰相：“同中書門下平章事”，簡(jiǎn)稱“同平章事”

副宰相：參知政事

三相二參，二相三參（2）樞密院：總理全國(guó)軍務(wù)的機(jī)構(gòu)?！皹忻茉赫栖妵?guó)機(jī)務(wù)、兵防邊備、戎馬之政令。出納密命，以佐邦治?！遍L(zhǎng)官：樞密使或知樞密院事；副長(zhǎng)官：樞密副使或同知樞密院事。元豐改制后，增簽書樞密院事、同簽書樞密院事為副長(zhǎng)官。中書門下與樞密院并稱“二府”。宰相、參知政事、樞密使、副合稱“宰執(zhí)”（3）三司：北宋前期主管全國(guó)財(cái)政的機(jī)構(gòu)。“掌邦國(guó)財(cái)用之大計(jì)，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經(jīng)天下財(cái)賦而均出入”。

長(zhǎng)官為三司使，地位僅次于宰相，有計(jì)相之稱。副長(zhǎng)官為三司副使。（4）北宋前期與唐初分權(quán)體制的差異唐初三省分權(quán)，是權(quán)力的性質(zhì)，分權(quán)，決策、審議、執(zhí)行三權(quán)分立屬于流程式分工。北宋前期中書門下、樞密院、三司分權(quán)，是按照國(guó)家政務(wù)類別分權(quán)，民、軍、財(cái)三權(quán)分立，決策與執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一。決策形式朝參（神宗制：常參（日參），六參，望參、朔參）：百官請(qǐng)安出殿，宰相、樞密使上殿奏事，然后個(gè)別臣僚上殿奏事，奏札一式兩份，皇帝同意可行，一份留中，一份轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)機(jī)構(gòu)。百官奏事：輪對(duì)，請(qǐng)對(duì)，召對(duì)，留身。一般札子都由皇帝批發(fā)中書門下（三?。┗驑忻茉禾幚?。集議：議定意見(jiàn)奏告皇帝裁決。政事堂（都堂）議事皇帝批示奏章：轉(zhuǎn)發(fā)中書（三省）或樞密院皇帝圣旨頒行程序中書（三省）樞密院軍務(wù)政務(wù)六部，諸寺、監(jiān)、院，州縣皇帝批示、口頭指示起草“圣旨”2、元豐改制以及三省合一、二府合一

（1）北宋前期，設(shè)有三省六部、諸寺監(jiān)。省部寺監(jiān)的本官?zèng)]有職權(quán)，官是用來(lái)領(lǐng)取俸祿、顯示地位的。（2）元豐改制，撤銷中書門下、三司，恢復(fù)三省的事權(quán)。保留樞密院。三省與樞密院分掌政權(quán)、軍權(quán)。習(xí)慣上仍然稱為“二府”。

（3）三省合一、二府合一元豐改制以后，三省長(zhǎng)貳為正副宰相，但尚書省長(zhǎng)官兼中書、門下之職；三省合班奏事，同取圣旨執(zhí)行，三省制實(shí)際上是一省制。

南渡后，宰相兼樞密使逐漸增多。到宋寧宗時(shí)，宰相兼樞密使成為定制?！岸睂?duì)掌文武大政的局面實(shí)際上結(jié)束。政事堂——都堂北宋前期，“政事堂”既是宰相的辦公場(chǎng)所，又是宰執(zhí)百官議事的場(chǎng)所。元豐改制后，以尚書省的辦公廳“都堂”為三省與樞密院官員議政的場(chǎng)所。

3、元朝的一省制元朝中央國(guó)家組織：中書省、樞密院、御史臺(tái)、宣政院。（1）中書?。鹤罡咝姓Q策兼執(zhí)行機(jī)關(guān)。中書省都?。鹤?、右司六部、院府寺監(jiān)中書省的職權(quán)：“軍國(guó)之務(wù)，小大由之”，

“凡選法、錢糧、刑名、造作、軍站民匠戶口一切公事，并經(jīng)由中書省可否施行”。中書省的長(zhǎng)、貳為宰相，群相議政于都省，最后由右丞相作出決斷，大事申報(bào)皇帝，小事便宜施行。已作出的決策，亦由中書省督導(dǎo)六部、諸院府寺監(jiān)等下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行。中書省宰相兼有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

（2）樞密院：掌管全國(guó)軍政的機(jī)構(gòu)。樞密院職權(quán)：“掌天下兵甲機(jī)密之務(wù)”?；I劃軍事部署、管理軍隊(duì)、銓選武官。節(jié)制與軍政有關(guān)的部院寺府。中書省與樞密院的關(guān)系中書省地位高于樞密院，樞密院發(fā)送中書的文書要采用由下行上的體式。樞密院受中書省的牽制。（３）宣政院：掌管佛教事務(wù)和土蕃地區(qū)軍民政務(wù)。與中書省、樞密院、御史臺(tái)并立，但在土蕃地區(qū)有重大軍事行動(dòng)，需與中書省、樞密院會(huì)商。（4）一省制。元朝三次設(shè)尚書省，與中書分理朝政，但時(shí)間很短。元后期，宰相兼領(lǐng)樞密院，中書省侵奪樞密院職權(quán)。所以元朝是一省制。五代以來(lái)中書、樞密院二府并立的局面至此結(jié)束。

七、明清國(guó)家組織

（一）明清國(guó)家組織體現(xiàn)絕對(duì)君主制精神（１）廢除丞相，君主集國(guó)家元首和政府首腦于一身，直接指揮中央、地方行政機(jī)構(gòu)，最大限度地實(shí)現(xiàn)獨(dú)裁。（２）內(nèi)閣、軍機(jī)處職權(quán)有限，喪失了如唐宋元的中書宰相所擁有的參與決策權(quán)和對(duì)一般行政事務(wù)的直接決定權(quán)。閣臣、軍機(jī)大臣承旨辦事，成為皇帝集權(quán)的最好工具。（3）君主和中央政府對(duì)邊疆、地方的控制更直接。（二）明代國(guó)家組織明代中樞組織的主體是內(nèi)閣、司禮監(jiān)、六部——不平衡的“雙軌制”1、朱元璋廢除中書省丞相制的原因1）自南宋以來(lái)至于明初，宰相的權(quán)力又趨于擴(kuò)大、集中，必然與皇權(quán)發(fā)生沖突。2）朱元璋權(quán)力欲旺盛，對(duì)大臣猜忌心理過(guò)重。

陳梧桐認(rèn)為“地主土地所有制和租佃制的普遍發(fā)展以及封建社會(huì)走向衰落、地主階級(jí)益趨腐朽所引起的社會(huì)矛盾的激化”是促使朱元璋強(qiáng)化中央集權(quán)的兩個(gè)根本原因（陳梧桐:《論朱元璋強(qiáng)化封建專制中央集權(quán)的統(tǒng)治》，《中央民族學(xué)院學(xué)報(bào)》，1980年第2期。）。朱元璋廢除丞相后，相權(quán)是否存在？一種觀點(diǎn)認(rèn)為由皇帝自己兼任了承相的職權(quán)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為不可能真正廢除相權(quán)。廢相之后必須要有一個(gè)在皇帝最高決裁權(quán)和部院執(zhí)行之間類似于宰相機(jī)構(gòu)的存在（姜德成:《明代內(nèi)閣制淺議》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》,1998年第4期。）。相權(quán)的流向：一種觀點(diǎn)認(rèn)為流向皇帝（關(guān)文發(fā)、顏廣文:《明代政治制度研究》，第8-9頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996年版。）。一種觀點(diǎn)認(rèn)為朱元璋洪武時(shí)期相權(quán)分別流向皇帝和六部，仁宣以后則流向司禮監(jiān)、內(nèi)閣和六部（王天有:《明代國(guó)家機(jī)構(gòu)研究》，第51一52頁(yè)，北京大學(xué)出版社，19%年版。）2、內(nèi)閣制的形成、性質(zhì)與職權(quán)（1）內(nèi)閣制的形成朱元璋設(shè)“殿閣”，大學(xué)士的職能是“特侍左右，備顧問(wèn)而已”。成祖時(shí)閣臣開(kāi)始“參與機(jī)務(wù)”，“傳旨當(dāng)筆”，記錄傳達(dá)皇帝的詔令。內(nèi)閣制初步形成。宣宗時(shí)，內(nèi)閣掌握“票擬”權(quán)，，有屬官和辦公機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣制基本形成。英宗正統(tǒng)時(shí)，確定宮中文淵閣為內(nèi)閣辦公之所，內(nèi)閣出現(xiàn)首輔，內(nèi)閣制最后形成。

（2）內(nèi)閣的性質(zhì)、地位一種意見(jiàn)：自始至終都不曾是明王朝中樞正式的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)（王其榘）。內(nèi)閣不是制度化、法律的決裁機(jī)構(gòu)（田澍）。屬于內(nèi)廷機(jī)構(gòu)，是皇帝的“辦公廳”（李洵）。始終不是中央一級(jí)正式的行政機(jī)構(gòu)（杜婉言）。另一種意見(jiàn)：“實(shí)質(zhì)上是削弱了職權(quán)的中樞政務(wù)機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣大學(xué)士(首輔)是有其實(shí)而無(wú)其名的宰相”，“明代內(nèi)閣的職權(quán)在不同的歷史條件下不盡相同，在明代中、后期，內(nèi)閣實(shí)質(zhì)上就是中樞政務(wù)機(jī)構(gòu)?！保☉研тh）閣臣權(quán)力的輕重大小以及閣臣對(duì)朝臣的影響力，完全取決于皇帝對(duì)內(nèi)閣的信任程度，因而閣權(quán)始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，不僅不同的皇帝授予內(nèi)閣的權(quán)力輕重有異，就是同一皇帝在位期間，內(nèi)閣權(quán)力也往往上下浮動(dòng)。（張憲博）輔助皇帝決策的秘書性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，本身無(wú)決策權(quán)。（3）內(nèi)閣的職權(quán)一，按“諭旨”起草詔令。二，“票擬”。即閣臣草擬對(duì)奏章的處理意見(jiàn)，用小條貼在奏章上，供皇帝裁決時(shí)參考。內(nèi)閣沒(méi)有直接的行政權(quán)。3、明朝六部的性質(zhì)六部的性質(zhì)：廢除中書省后，六部上升為最高行政機(jī)關(guān)。有一定的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，如吏兵二部，真能夠選官命將。中央政府一分為六，更便于集權(quán)于皇帝個(gè)人。戶部、刑部，按省份設(shè)十三司，直接插手地方事務(wù)，體現(xiàn)了中央集權(quán)的新發(fā)展。

內(nèi)閣與六部的關(guān)系：學(xué)界較為一致的看法是:終明之世，六部始終未能成為內(nèi)閣合法的下屬機(jī)構(gòu)，與內(nèi)閣并無(wú)統(tǒng)轄關(guān)系。六部直屬于皇帝。閣部爭(zhēng)權(quán)表明二者的獨(dú)立性。閣權(quán)與部權(quán)的消長(zhǎng)：成祖時(shí)，部權(quán)重于閣權(quán)。宣宗以后，閣臣品位提高，又有票擬權(quán)，在一定程度上影響或控制六部。世宗嘉靖以后，朝位班次內(nèi)閣在六部之上，閣權(quán)已凌駕于部權(quán)之上，六部實(shí)際上受制于內(nèi)閣。4、司禮監(jiān)性質(zhì)與職權(quán)司禮監(jiān)的性質(zhì)：明中葉以后成為凌駕于內(nèi)閣之上的輔助皇帝決策的機(jī)構(gòu)。亦非正式的最高政府機(jī)關(guān)。司禮監(jiān)的職權(quán)：1、傳宣諭旨權(quán)。2、批朱權(quán)。自宣德開(kāi)始，太監(jiān)已開(kāi)始代皇帝“批朱”。英宗時(shí)太監(jiān)批朱成為定制?；实劾没鹿賱?shì)力牽制內(nèi)閣。司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)批朱，屬于代行皇權(quán)?！睹魇贰ぢ毠僦尽?“內(nèi)閣之?dāng)M票，不得不決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)轉(zhuǎn)歸之寺人。于是朝廷之紀(jì)綱，賢士大夫之進(jìn)退，悉顛倒于其手?！庇忻饕淮源嬖谥鄼?quán)，但相權(quán)的擁有者并不是內(nèi)閣一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是內(nèi)閣與司禮監(jiān)共有。內(nèi)閣與司禮監(jiān)所擁有的權(quán)力和相互制衡所形成的“監(jiān)閣共理”體制行使著明代的相權(quán)。（劉曉東）明代出令程序（1）正式詔令，由內(nèi)閣“承旨”擬定，交六科給事中抄發(fā)有關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。凡詔敕有失，六科可封駁重?cái)M。（2）內(nèi)外奏章，由內(nèi)閣“票擬”，經(jīng)皇帝（司禮監(jiān)）“批朱”，轉(zhuǎn)發(fā)六科抄發(fā)各部門執(zhí)行。如有違誤，六科亦可駁正。（3）皇帝臨時(shí)發(fā)出的諭旨，用口頭或書面形式，經(jīng)太監(jiān)傳給閣臣，如諭旨不適宜，閣臣可封還。（三）清朝國(guó)家組織1、清初國(guó)家組織：不平衡的雙軌制。（1）議政王大臣會(huì)議：議決軍國(guó)重務(wù)。（2）內(nèi)閣清朝內(nèi)閣是正式的最高行政機(jī)關(guān)。職權(quán)：草擬制敕詔誥；票簽。參與機(jī)務(wù)，南書房：康熙設(shè)置，屬于皇帝秘書機(jī)構(gòu)，接受密折，草擬機(jī)密詔令，分割了內(nèi)閣的部分權(quán)力。2、雍正以后的國(guó)家組織：新的雙軌輔政體制（1）軍機(jī)處輔助皇帝辦理政務(wù)的最重要的一個(gè)中樞機(jī)構(gòu)。屬于皇帝的辦公機(jī)構(gòu)，而不是“正式”的國(guó)家“最高政府機(jī)關(guān)”。軍機(jī)處的職官均為兼職，沒(méi)有屬吏，辦公處簡(jiǎn)陋。

軍機(jī)處的職責(zé)是“辦理樞務(wù)、承寫密旨”，即草擬下發(fā)機(jī)密諭旨，承旨處理重大機(jī)密事務(wù)。從體制上講，軍機(jī)處沒(méi)有決策權(quán)，“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫于其間”。（2）內(nèi)閣內(nèi)閣仍是“正式的最高政府機(jī)關(guān)”職能變化：不再參與機(jī)務(wù)，負(fù)責(zé)處理例行“題本”，抄發(fā)“明發(fā)上諭”，辦理例行公務(wù)。明代內(nèi)閣是有實(shí)而無(wú)名；清代內(nèi)閣則是有名而無(wú)實(shí)。3、清朝六部的特點(diǎn)清代六部仍直屬于皇帝，權(quán)力大為縮小，受內(nèi)閣、軍機(jī)處的指導(dǎo)，只從事一般的