行政組織學(xué) 課件 第1章 導(dǎo)論

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第1章導(dǎo)論目錄1.1行政的界定A1.2組織的界定B1.3行政組織的界定C1.4行政組織研究D1.5本書內(nèi)容安排E1.1行政的界定1.1.1“三權(quán)分立”中的行政1.1.2行政法中的行政1.1.3公共行政中的行政1.1.1“三權(quán)分立”中的行政——美國憲法確立了三權(quán)分立的政府組織原則——“三權(quán)分立”中的行政是指國家行政，或國家事務(wù)的管理?！叭龣?quán)分立”基于憲政主義的理念，憲政意味著法治民主。漢斯·Ｊ.沃爾夫等人在《行政法》一書中指出，憲政制度具體來講意味著：（１）國家權(quán)力的行使只能根據(jù)按照憲法制定的、明確的，因而不能隨意變更的法律（合憲性或憲法正當(dāng)性）；（２）劃分國家權(quán)力，不同的國家活動由不同的、獨立的、相互制衡和監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)實施；（３）所有的公民在法律面前一律平等；（４）確認(rèn)公民的個人自由空間以及由此產(chǎn)生的基本權(quán)利；（５）人民參與國家權(quán)力的行使，特別是立法；（６）國家活動具有規(guī)則性和可預(yù)測性，以確保公民自由和財產(chǎn)的安全；（７）以法治取代人治。1.1.2行政法中的行政——行政法的興起與行政職能的擴(kuò)張是密不可分的。大陸法系中，行政法被認(rèn)為是調(diào)整公共行政的公法，側(cè)重于行政機(jī)關(guān)如何依法行政，英美法系中，行政法被認(rèn)為是控制行政權(quán)力的法律，側(cè)重于公民權(quán)益如何受到保護(hù)。英美法系是“控制權(quán)力”的行政法，大陸法系的行政法是“保護(hù)權(quán)利”的行政法。英美法系的行政法是狹義的，以委任立法、行政程序和司法審查為核心內(nèi)容，大陸法系的行政法是廣義的，以行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法為核心內(nèi)容。——作為行政法的調(diào)整對象，行政是在法的統(tǒng)制下進(jìn)行的活動，依法行政是行政活動獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)?！姓ㄖ械男姓馕吨姓S可、行政審批、行政給付、行政確認(rèn)、行政征收、行政監(jiān)管和行政處罰等。1.1.3公共行政中的行政伍德羅·威爾遜1887年在《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政學(xué)的誕生，他主張行政與政治分離，行政管理應(yīng)以管理科學(xué)為前提。古德諾，他于1900年在其《政治與行政》一書中精辟地指出，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。另外一些學(xué)者認(rèn)為，政治與行政的斷然分離是不可能的，行政不可能不代表國家的意志，不可能不參與政治的決策。１９４５年，美國農(nóng)業(yè)部的保羅·阿普爾比在其《大民主》一書中攻擊政治與行政二分法的思想，強(qiáng)調(diào)指出政治與行政是相互聯(lián)系的，是相互影響的，是不可分離的。1.2組織的界定1.2.1組織的定義1.2.2組織的類型1.2.3組織的構(gòu)成要素1.2.1組織的定義組織的真實性是組織行動者頭腦中的社會構(gòu)建。（肯尼思·Ｊ.本森）組織內(nèi)的人際互動是自愿結(jié)社性的而不是共同體性的，組織的活動是連續(xù)性的，并且具有特定的目的性。（馬克斯·韋伯）組織可以理解為兩個以上的人，為共同目標(biāo)的實現(xiàn)所進(jìn)行的有意識的協(xié)調(diào)活動。（切斯特·巴納德）組織是為了達(dá)到特定的目標(biāo)而有意建構(gòu)和重建的社會單位（或人的群體）。（阿米太·埃齊奧尼）組織是在具有一定連貫性的基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)相對確定的目標(biāo)而建立起來的集合體。（Ｗ.理查德·斯科特）1.2.1組織的定義組織是：一個社會實體；具有明確的目標(biāo)；擁有精心設(shè)計的結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)的活動系統(tǒng)；與外部環(huán)境相聯(lián)系。（理查德·Ｌ.達(dá)夫特）組織是互動人群的集合體，是任何集中合作體系中的最龐大的集合體。（詹姆斯·Ｇ.馬奇和赫伯特·Ａ.西蒙）組織是有相對明確的邊界、規(guī)范的秩序（規(guī)則）、權(quán)威層級（等級）、溝通系統(tǒng)以及成員協(xié)調(diào)系統(tǒng)（程序）的集合體；這一集合體具有一定的連續(xù)性，它存在于環(huán)境之中，從事的活動往往與多個目標(biāo)相關(guān)；活動對組織成員、組織本身以及社會產(chǎn)生相應(yīng)的影響和結(jié)果。（理查德·Ｈ.霍爾）1.2.2組織的類型塔爾科特·帕森斯根據(jù)組織的職能和目標(biāo)進(jìn)行的分類：第一類是為社會生產(chǎn)消費品的生產(chǎn)組織；第二類是政治組織，這類組織的目的是保證整個社會達(dá)到自己的目標(biāo)，以及在社會中獲取權(quán)力、進(jìn)行權(quán)力配置；第三類是整合組織，其目的是調(diào)解爭端、引導(dǎo)社會實現(xiàn)制度化的期望，以及保證社會各組成部分共同工作；第四類是模式維護(hù)型組織，目的在于通過教育、文化以及表達(dá)活動來維持社會的延續(xù)性。缺點：這種分類對所涉及的組織的分析并不深刻，因為有些組織可以同時劃歸為幾個類型，例如微軟這樣的大型公司，不僅是一個生產(chǎn)組織，而且也是一個研發(fā)組織，未來還是一個慈善組織。1.2.2組織的類型權(quán)威有三種類型，即強(qiáng)制型、補(bǔ)償型和規(guī)范型，而服從也有三種類型，即異化型、工具型（算計型）和道德型。由此可見，一個３乘３的分類方案就產(chǎn)生了９種可能的組織類型。（阿米太·埃齊奧尼）將組織分成四種類型：互利組織（成員本身是主要的受益人）、商業(yè)組織（其所有者是主要的受益人）、服務(wù)組織（顧客是主要的受益人）以及公益組織（社會大眾是主要的受益人）。（彼得·Ｍ.布勞和Ｗ.理查德·斯科特）把組織分為五大類型：簡單結(jié)構(gòu)的組織；機(jī)械化的官僚制組織；專業(yè)化的官僚制組織；有多個分支的組織；臨時性的組織。（亨利·明茨伯格）組織分類依據(jù)組織的公共性。（貝瑞·博茲曼）組織連續(xù)體的分類思想。（羅伯特·Ａ.達(dá)爾、查爾斯·E.林德布魯姆、海爾·Ｇ.瑞尼）1.2.3組織的構(gòu)成要素哈羅德·Ｊ.利維特1965年在詹姆斯·Ｇ.馬奇主編的《組織手冊》一書中撰文，提出了一種組織結(jié)構(gòu)的鉆石模型，該模型也揭示出組織的基本要素，它們是：社會結(jié)構(gòu)、參與者、目標(biāo)、技術(shù)和環(huán)境。1.2.3組織的構(gòu)成要素每個組織都存在于一個相對獨特的但必須適應(yīng)的物質(zhì)、科技、文化和社會環(huán)境之中。沒有一個組織是自給自足的，所有組織的生存都有賴于與其所處的更大體系的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)性。很少有組織自己創(chuàng)造技術(shù)，組織所用的技術(shù)很多是從外部環(huán)境中引進(jìn)的。組織不僅受環(huán)境影響，而且也影響環(huán)境。1.3行政組織的界定1.3.1行政國家1.3.2官僚體制1.3.3公共行政的主體1.3.1行政國家行政國家意味著國家行政權(quán)滲透到人類社會生活的各個領(lǐng)域，人們在其生命的整個過程中都離不開行政機(jī)關(guān)。19世紀(jì)以前，國家行政職能通常僅限于國防、社會治安、稅收和外交等領(lǐng)域。20世紀(jì)以后，行政職能不斷擴(kuò)大，國家行政新涉及的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。行政職能（政府職能）的擴(kuò)大意味著行政權(quán)力的膨脹和行政自由裁量權(quán)的增長。行政權(quán)的不斷擴(kuò)張容易導(dǎo)致異化：對民主、自由和人權(quán)造成威脅；產(chǎn)生腐敗，掌握和行使權(quán)力的人會運用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色；導(dǎo)致官僚主義和效率低下。為了走出行政國家的困境，需要轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓市場和市民社會在資源配置中發(fā)揮更大的作用。1.3.2官僚體制詹姆斯·Ｗ.費斯勒和唐納德·Ｆ.凱特爾１９９６年在其《行政過程中的政治》一書中指出，公共行政也就是官僚體制，它有兩個相互矛盾的內(nèi)涵：一方面是繁文縟節(jié)的、辦事推諉的、機(jī)構(gòu)臃腫的，另一方面是效率理性的、不講情面的、層級節(jié)制的。官僚體制的中性意義包含了價值中立的意思。官僚體制與市民社會之間的供求關(guān)系是通過立法機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)的，而且作為供給者的官僚體制本身也要消耗一定的成本。為了更好地服務(wù)于市民社會，政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該以顧客為中心，以服務(wù)為宗旨，以價值為導(dǎo)向，以結(jié)果為績效，以質(zhì)量為保障，以創(chuàng)新為發(fā)展。1.3.3公共行政的主體官僚體制不是公共行政的唯一主體，因為公共行政不僅意味著國家行政，而且也意味著公民自治。就法律技術(shù)意義而言，公共行政主體是指具有法律人格的共同體以及執(zhí)行公共任務(wù)的具有法人資格的成員，可能是重新組成的共同體或公法組織，也可能是公共行政主體授權(quán)執(zhí)行公共任務(wù)的私人。如果行政主體不僅實行組織私有化，而且實行實質(zhì)的私有化，將行政任務(wù)推向市場———所謂的任務(wù)私有化，那么它就失去了功能意義上的行政主體地位。1.4行政組織研究1.4.1如何做研究1.4.2行政的組織研究1.4.3行政組織的分類1.4.1如何做研究在韋伯看來，社會事物的性質(zhì)只有通過概念化才能認(rèn)識。彼得·Ｍ.布勞和Ｗ.理查德·斯科特認(rèn)為社會科學(xué)研究分為三種類型：探索性研究、描述性研究、假設(shè)檢驗研究。研究技術(shù)包括：觀察、采訪和檔案研究。研究設(shè)計涉及三種形式：抽樣調(diào)查、控制實驗和現(xiàn)場研究。1.4.2行政的組織研究對于行政組織和行為的研究主要是針對公共官僚（政府）機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究。存在三種研究途徑：政治學(xué)的、經(jīng)濟(jì)學(xué)的和管理學(xué)的。公共官僚機(jī)構(gòu)不僅受到來自外部的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的壓力，而且也受到來自內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理因素的壓力。如何實施高效的領(lǐng)導(dǎo)？如何確立組織戰(zhàn)略？如何領(lǐng)導(dǎo)成功的變革？如何激勵政府雇員？如何進(jìn)行組織設(shè)計？如何應(yīng)對外部因素？如何建立有效的溝通？如何管理價值沖突？如何權(quán)衡集權(quán)與分權(quán)？如何處理委托代理關(guān)系？行政的組織研究的理論意義：組織理論和行為的相關(guān)知識有助于一般行政的理論建構(gòu)‘行政的組織研究的現(xiàn)實意義：行政組織和行為的相關(guān)知識有助于把握官僚體制改革的未來走向。1.4.3行政組織的分類政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會之間關(guān)聯(lián)于可抉擇的組織部門———公共部門、第三部門和私人部門。公共部門的組織類型主要包括：政府機(jī)構(gòu)和政府企業(yè)，它們是由人民所有和控制的。第三部門的組織包括兩大類：為會員服務(wù)的組織和為公眾服務(wù)的組織。伴隨著政府再造運動的浪潮，一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)和實體———代理機(jī)構(gòu)、權(quán)威主體以及其他政府實體，如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來，使得政府的組織形式日益多樣化。

上述的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)和實體可以由政府的行政部門來組建，也可以由立法部門來組建；這些機(jī)構(gòu)和實體可以在公法、私法或者二者的共同框架內(nèi)行使職能。1.5本書內(nèi)容安排第１章導(dǎo)論第２章行政組織理論第３章政治制度框架第４章國家行政體制第５章行政組織結(jié)構(gòu)第６章行政組織決策第７章行政組織績效第８章行政組織變革關(guān)鍵術(shù)語行政組織行政組織三權(quán)分立行政法官僚體制公共性公共行政私人行政組織類型學(xué)組織結(jié)構(gòu)組織參與者組織目標(biāo)組織技術(shù)一般行