《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》 重大決策事項(xiàng) 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》

重大決策事項(xiàng)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要參與人員：

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估負(fù)責(zé)人朱宇暉高級(jí)合伙人、律師

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估參加人張珣律師

馬健律師

編制人：上海博和律師事務(wù)所

編制時(shí)間：二零二零年四月五日

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第一章重大決策由來及依據(jù)

1.1本重大決策由來和評(píng)估目的

1.1.1本重大決策由來

（1）編制本重大決策的背景

目前，我市各區(qū)均根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換工作

的指導(dǎo)意見（滬建房管聯(lián)〔2018〕853號(hào)）》的規(guī)定，逐步開展了相

應(yīng)的工作，例如長(zhǎng)寧區(qū)、松江區(qū)等。

同時(shí)，在我區(qū)逐漸消滅成片二級(jí)舊里以下房屋的同時(shí)，還有一些

零星的二級(jí)舊里以下房屋，考慮到盡快消滅我區(qū)所有的二級(jí)舊里以下

房屋的總體要求以及城市更新所需的建設(shè)工程推進(jìn)需求，結(jié)合上海市

住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、上海市規(guī)劃資源局、上海市房屋管理局2018

年12月27日發(fā)布的“關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換

工作的指導(dǎo)意見》的通知（滬建房管聯(lián)[2018]853號(hào)）”，參考其他

區(qū)縣的做法，上海市普陀區(qū)住房保障和房屋管理局起草《上海市普陀

區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》，最終由上海市普陀區(qū)人民政

府正式發(fā)布。

（2）編制本重大決策的必要性

首先，在舊區(qū)改造從“成片”轉(zhuǎn)為“零星”的大背景下，根據(jù)上

海市舊城區(qū)改造工作總體要求，計(jì)劃至2020年底全面完成二級(jí)舊里

以下房屋改造。對(duì)于舊改工作來說，時(shí)間較為緊迫。實(shí)施房屋協(xié)議置

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

換，符合市、區(qū)兩級(jí)舊改工作的總體要求。

其次，對(duì)于無法實(shí)施征收，但必須完成居民的生活功能配套，推

動(dòng)城市更新的項(xiàng)目，實(shí)施房屋協(xié)議置換，有利于改善市民居住條件，

有利于推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，鑒于目前對(duì)房屋協(xié)議置換的程序、內(nèi)容等均沒有全國(guó)性的

統(tǒng)一法律規(guī)定，結(jié)合《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換工作的指導(dǎo)

意見》，以及普陀區(qū)在征收工作中的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，制定普陀區(qū)房屋協(xié)議

置換實(shí)施辦法，在規(guī)范房屋協(xié)議置換程序、保障被置換人合法權(quán)利、

避免可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)等方面，具有緊迫性和必要性。

1.1.2社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的

本次重大決策的制定實(shí)施涉及決策起草、預(yù)公開、公眾參與及征

求意見、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、草案完善、合法性審查等一系列工作，

相關(guān)利益主體較多，工作量較大。與此同時(shí)，在后續(xù)協(xié)議置換項(xiàng)目實(shí)

際推進(jìn)過程中，協(xié)議置換方案與征收補(bǔ)償方案存在一定的差異性，不

排除會(huì)有居民存有不滿情緒的可能。

為了更好地做好該重大決策的制定實(shí)施工作，保證其客觀、公正

和專業(yè)，根據(jù)普陀區(qū)相關(guān)法律法規(guī)以及相應(yīng)政策的要求，上海市普陀

區(qū)房屋征收事務(wù)中心委托本律師事務(wù)所，開展該重大決策的社會(huì)穩(wěn)定

風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作。

本事務(wù)所通過開展該重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，幫助委托部門及相關(guān)

部門梳理重大決策制定實(shí)施過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)防范措

施和建議，評(píng)判該重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

提供委托部門及其他部門決策參考。

1.2編制依據(jù)

1.2.1編制原則

（1）合法性原則。重大決策的制定和實(shí)施有嚴(yán)格且明確的法律、

政策程序，因此在開展重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，首先應(yīng)當(dāng)遵守的

原則就是合法性原則，以嚴(yán)格按照法律、政策明確規(guī)定的程序制定實(shí)

施本重大決策。

（2）以人為本原則。開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心是人，特別

是本重大決策需要公眾參與，無論是調(diào)查研究、問題分析，還是征求

公眾意見，始終要把以人為本作為分析和評(píng)估的重中之重。

（3）全面性原則。從制定實(shí)施本重大決策的籌備到實(shí)施、公民

政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)穩(wěn)定的互適性，全過程全方位地開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估。結(jié)合制定實(shí)施重大決策的程序、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)一起分析，既分析直

接風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又考慮間接風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行多層次、全面的綜合分析報(bào)告。

（4）具體性原則。評(píng)估中盡可能達(dá)到具體化、明確化、清晰化，

保證分析和評(píng)估過程的清晰化和結(jié)果的準(zhǔn)確性，防止失真、失實(shí)，出

現(xiàn)錯(cuò)判、誤判。

1.2.2主要依據(jù)

（1）《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會(huì)、

中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)

新、公正廉潔執(zhí)法的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2009〕46號(hào)）；

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

（2）《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院

令第713號(hào)）；

（3）《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》（上海市人民政府

令第47號(hào)）；

（4）《上海市重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估實(shí)施辦法（試

行）》；

（5）上海市委辦公廳、市政府辦公廳《關(guān)于建立重大事項(xiàng)社會(huì)

穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估機(jī)制的意見（試行）》（滬委辦發(fā)〔2009〕第

16號(hào)）；

（6）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》；

（7）《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》；

（8）《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋征收補(bǔ)償工作的通知》（滬房

管征〔2014〕243號(hào)）；

（9）《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換工作的指導(dǎo)意見》（滬

建房管聯(lián)[2018]853號(hào)）；

（10）《上海市普陀區(qū)重大行政決策管理規(guī)定》（普府規(guī)范〔2019〕

3號(hào)）；

（11）《上海市普陀區(qū)重大行政決策公眾參與規(guī)定》（普府規(guī)范

〔2019〕5號(hào)）；

（12）《上海市普陀區(qū)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估辦法》（普

委辦〔2010〕25號(hào)）

（13）《上海市普陀區(qū)重大行政決策預(yù)公開規(guī)定》（普府規(guī)范

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

〔2019〕4號(hào)）；

（14）收集到的相關(guān)背景資料等。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第二章本重大決策概況

2.1本重大決策名稱

《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》重大決策事

項(xiàng)

2.2本重大決策基本概況

2.2.1本重大決策制定實(shí)施的程序

依照《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令

第713號(hào)）、《上海市普陀區(qū)重大行政決策管理規(guī)定》（普府規(guī)范

〔2019〕3號(hào)）等的有關(guān)規(guī)定，重大決策的制定實(shí)施程序有決策起

草、預(yù)公開、公眾參與及征求意見、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、草案完善、

合法性審查、區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議、報(bào)請(qǐng)區(qū)委、決策公布等。相關(guān)單

位表示，會(huì)嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律、政策規(guī)定的程序。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》實(shí)施后，本

區(qū)的房屋協(xié)議置換的工作風(fēng)險(xiǎn)將得到較強(qiáng)的防控，協(xié)議置換雙方的合

法權(quán)益將得到合理的維護(hù)和保障。

2.2.2本重大決策的主要內(nèi)容

《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》由上海市普

陀區(qū)住房保障和房屋管理局起草，最終由上海市普陀區(qū)人民政府正式

發(fā)布。其主要內(nèi)容如下：

（1）協(xié)議置換項(xiàng)目的管理單位

區(qū)房管局為本區(qū)房屋協(xié)議置換的指導(dǎo)監(jiān)管單位，制訂房屋協(xié)議置

換項(xiàng)目計(jì)劃，受理房屋協(xié)議置換方案?jìng)浒?，?fù)責(zé)房屋協(xié)議置換相關(guān)工

作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作檢查和工作人員管理等工作。

區(qū)發(fā)改委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)文旅局等相關(guān)管理部門，

按照各自工作職責(zé)配合和保障房屋協(xié)議置換工作順利進(jìn)行。

區(qū)審計(jì)局根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)政策，負(fù)責(zé)房屋協(xié)議置換工

作的資金監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督。

（2）協(xié)議置換項(xiàng)目的實(shí)施主體

經(jīng)區(qū)人民政府同意的鎮(zhèn)政府、街道辦事處或其他相關(guān)單位為本區(qū)

房屋協(xié)議置換的實(shí)施主體。

實(shí)施主體負(fù)責(zé)制訂房屋協(xié)議置換項(xiàng)目具體實(shí)施計(jì)劃和安置方案，

并按照本辦法的規(guī)定，負(fù)責(zé)向指導(dǎo)監(jiān)管單位提出房屋協(xié)議置換項(xiàng)目的

申報(bào)、安置方案的報(bào)備等工作。

實(shí)施主體可以委托本區(qū)的房屋征收事務(wù)所，承擔(dān)房屋協(xié)議置換的

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

意愿征詢、房屋協(xié)議置換方案的宣傳和解釋工作、組織簽訂房屋置換

協(xié)議、管理被置換房屋等具體工作。

（3）協(xié)議置換實(shí)施范圍的確定

區(qū)房管局會(huì)同區(qū)發(fā)改委、區(qū)建管委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)規(guī)劃資源局、

區(qū)文旅局、街道辦事處（鎮(zhèn)政府）等相關(guān)部門確定房屋協(xié)議置換項(xiàng)目

實(shí)施范圍，并報(bào)區(qū)人民政府同意。

（4）協(xié)議置換項(xiàng)目的意愿征詢

無法實(shí)施征收但因安全控制或環(huán)保要求必須協(xié)議搬遷的房屋，以

完善居民居住使用功能配套、實(shí)施歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)、推動(dòng)

城市更新項(xiàng)目或其他公益性項(xiàng)目為目的，確需先行開展房屋協(xié)議置換

的其他項(xiàng)目，須房屋協(xié)議置換范圍內(nèi)所有房屋所有權(quán)人、公有房屋承

租人同意的，方可啟動(dòng)房屋協(xié)議置換項(xiàng)目。

對(duì)于有明確交地和開工時(shí)間節(jié)點(diǎn)，取得建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見書

的重大工程項(xiàng)目，未作要求。

（5）協(xié)議置換項(xiàng)目的方案征詢及修改

實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)將房屋協(xié)議置換方案在房屋協(xié)議置換范圍內(nèi)予以

公示，征求房屋所有權(quán)人、公有房屋承租人的意見。征求意見期限不

得少于10日。征求意見結(jié)束后，實(shí)施主體將修改情況及時(shí)公布，并

向區(qū)房管局備案。

（6）協(xié)議置換項(xiàng)目中的置換方式

被置換房屋為居住房屋的，房屋所有權(quán)人、公有房屋承租人可以

選擇貨幣置換或房屋產(chǎn)權(quán)置換；被置換房屋為非居住房屋的，原則上

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

采用貨幣置換。

（7）協(xié)議置換項(xiàng)目的資金保障

實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)在房屋置換協(xié)議簽訂前確保有充分的置換房源或

置換資金，以保障房屋置換協(xié)議的順利履行。

（8）協(xié)議置換項(xiàng)目中的置換協(xié)議簽訂

無法實(shí)施征收但因安全控制或環(huán)保要求必須協(xié)議搬遷的房屋，以

完善居民居住使用功能配套、實(shí)施歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)、推動(dòng)

城市更新項(xiàng)目或其他公益性項(xiàng)目為目的，確需先行開展房屋協(xié)議置換

的其他項(xiàng)目，房屋置換協(xié)議的生效條件原則上為房屋所有權(quán)人、公有

房屋承租人簽約比例達(dá)到100%，并且搬遷期限內(nèi)辦理完畢退房(租)

手續(xù)、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記或注銷手續(xù)，搬離、騰空被置換房屋，且辦

理完畢交房手續(xù)的房屋所有權(quán)人、公有房屋承租人戶數(shù)比例達(dá)到規(guī)定

的比例。前述具體規(guī)定的比例由實(shí)施主體報(bào)區(qū)政府確定，并在房屋協(xié)

議置換方案中予以明確。

對(duì)于有明確交地和開工時(shí)間節(jié)點(diǎn)，取得建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見書

的重大工程項(xiàng)目，未作要求。

（9）房屋協(xié)議置換項(xiàng)目的終止

簽約期限或搬遷期限屆滿，未達(dá)到房屋置換協(xié)議生效條件的，該

房屋協(xié)議置換項(xiàng)目終止，并且原則上該地塊三年內(nèi)不再啟動(dòng)房屋協(xié)議

置換工作。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

2.3本重大決策制定實(shí)施的具體流程

（1）2020年3月13日，普陀區(qū)房管局法制科對(duì)本重大決策進(jìn)

行合法性審查初審，作出“關(guān)于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議

置換實(shí)施辦法》的合法性審查意見”，提出了個(gè)別修改意見，并表示：

未發(fā)現(xiàn)該份文件存在違法或者明顯不當(dāng)情形。

目前，起草單位已按照“關(guān)于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)

議置換實(shí)施辦法》的合法性審查意見”作出調(diào)整。

（2）2020年3月16日至2020年3月23日，上海市普陀區(qū)住

房保障和房屋管理局以書面形式向區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)審計(jì)

局、區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局等相關(guān)委辦局以及各街道（鎮(zhèn)）征詢相關(guān)意

見，待意見回復(fù)后梳理匯總，對(duì)采納情況進(jìn)行說明，并對(duì)《實(shí)施辦法》

的內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整。

區(qū)司法局作出關(guān)于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施

辦法（草案）》的修改意見，提出如下修改意見：

①建議考慮將第三條第三款中“實(shí)施主體可以委托本區(qū)的房屋

征收事務(wù)所……”中的“可以”調(diào)整為“應(yīng)當(dāng)”。

②建議在“第四條：指導(dǎo)監(jiān)管單位會(huì)同區(qū)發(fā)改委、區(qū)建管委、

區(qū)財(cái)政局、區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)文旅局、街道辦事處（鎮(zhèn)政府）等相關(guān)

部門確定房屋協(xié)議置換項(xiàng)目實(shí)施范圍”的最后加上“并報(bào)區(qū)人民政府

同意”。

③建議適當(dāng)增加第七條中征求意見的期限。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

④建議增加“實(shí)施主體應(yīng)及時(shí)將確定的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在

房屋協(xié)議置換范圍內(nèi)公告”作為第九條的第三款。

⑤建議增加“實(shí)施主體應(yīng)及時(shí)將房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)

估報(bào)告送達(dá)房屋所有人、公有房屋承租人”作為第十條的第二款，原

第二款變更為第三款。

⑥建議對(duì)第十四條第二款中的雙搬離和辦理完畢交房手續(xù)達(dá)到

100%的生效條件再做斟酌。

目前，起草單位已按照前述修改意見對(duì)草案作出相應(yīng)調(diào)整。

（3）2020年3月18日至2020年3月27日，上海市普陀區(qū)住

房保障和房屋管理局以書面形式向市房管局征詢相關(guān)意見。

前述征詢期間已屆滿，市房管局未提出相關(guān)修改意見。

（4）向各委辦局及各街道（鎮(zhèn)）征詢意見期間，同時(shí)，根據(jù)相

關(guān)要求，由房管局委托律師事務(wù)所完成該政策發(fā)布的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估報(bào)告。

（5）2020年3月24日至2020年4月3日，重大決策草案于區(qū)

政府網(wǎng)站公示，向社會(huì)公眾征求意見。

前述征詢期間已屆滿，未收到公眾提出的意見。

（6）提交區(qū)府法律事務(wù)科，請(qǐng)區(qū)府法律事務(wù)科出具最終的合法

性審查意見。

（7）經(jīng)區(qū)府常務(wù)會(huì)議審議通過、區(qū)委批準(zhǔn)及市級(jí)相關(guān)規(guī)范性文

件發(fā)布備案程序完成后，由普陀區(qū)人民政府正式發(fā)布《實(shí)施辦法》。

相關(guān)單位表示，將嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行制定和發(fā)布。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第三章風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的程序和方法

3.1分析和評(píng)估范圍

《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》制定后將在

全區(qū)施行，將涉及全區(qū)房屋協(xié)議置換等利益相關(guān)主體的利益。因此針

對(duì)重大決策制定實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋全區(qū)。

3.2分析和評(píng)估過程

本重大決策制定實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估主要經(jīng)歷了風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)

識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策建議和報(bào)告撰寫階段，各階段

的主要工作見圖3-1。

風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

（1）聽取意見（1）因素識(shí)別（1）概率估計(jì)

（2）收集資料（2）風(fēng)險(xiǎn)篩選（2）影響估計(jì)

（3）研究法律（3）編表匯總（3）時(shí)間估計(jì)

報(bào)告撰寫風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策建議風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判

（1）撰寫初稿（1）研究應(yīng)對(duì)策略（1）概率等級(jí)評(píng)判

（2）論證研討（2）提出分工建議（2）影響等級(jí)評(píng)判

（3）修改完善（3）提出預(yù)案建議（3）整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判

圖3-1分析評(píng)估主要過程

（1）通過參與本重大決策的制定實(shí)施籌備會(huì)議，聽取與會(huì)部分

15

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

人員的工作意見和要求，初步了解本重大決策制定實(shí)施的背景、具體

內(nèi)容、工作情況，明確開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，制定工作計(jì)劃大綱。

（2）全面收集與本重大決策的制定實(shí)施相關(guān)的法律法規(guī)，充分

了解重大決策的制定實(shí)施相關(guān)的法律程序。

（3）赴相關(guān)部門充分聽取領(lǐng)導(dǎo)意見和要求，了解全區(qū)社會(huì)穩(wěn)定

形勢(shì)，初步了解全區(qū)范圍內(nèi)可能影響本次重大決策的制定實(shí)施的社會(huì)

穩(wěn)定的有關(guān)情況。

（4）通過全面分析收集到的資料，了解相關(guān)情況的事發(fā)背景，

結(jié)合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，識(shí)別重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)因素，整合確定主要

風(fēng)險(xiǎn)因素。

（5）運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，估計(jì)各主要風(fēng)險(xiǎn)因素可能發(fā)生風(fēng)

險(xiǎn)的概率、影響程度，分析評(píng)判本重大決策制定實(shí)施的初始風(fēng)險(xiǎn)。

（6）針對(duì)本重大決策制定實(shí)施存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，研究提出

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防化解和處置措施的建議。

（7）就前6項(xiàng)所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)組織相關(guān)部門人員、專家、相關(guān)利

益群體召開征詢會(huì)，聽取各方意見，優(yōu)化、完善風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案和處置

措施，并形成最終評(píng)估報(bào)告。

16

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第四章風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的內(nèi)容

4.1本重大決策的合法性分析

4.1.1決策主體。根據(jù)上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、上海市規(guī)劃

資源局、上海市房屋管理局2018年12月27日發(fā)布的“關(guān)于印發(fā)《關(guān)

于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換工作的指導(dǎo)意見》的通知（滬建房管

聯(lián)[2018]853號(hào)）”，同時(shí)，為規(guī)范普陀區(qū)房屋協(xié)議置換行為，加強(qiáng)

房屋協(xié)議置換工作風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)房屋協(xié)議置換雙方合法權(quán)益；上海

市普陀區(qū)住房保障和房屋管理局起草《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋

協(xié)議置換實(shí)施辦法》，最終由普陀區(qū)人民政府正式發(fā)布。

4.1.2決策程序。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》（中華人

民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第713號(hào)）、《上海市普陀區(qū)重大行政決策管理規(guī)

定》（普府規(guī)范〔2019〕3號(hào)）等有關(guān)的規(guī)定，重大決策制定發(fā)布

的程序較多，可能涉及決策起草、預(yù)公開、公眾參與及征求意見、專

家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、草案完善、合法性審查、區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議、

報(bào)請(qǐng)區(qū)委、決策公布等多個(gè)程序。相關(guān)承辦單位表示，會(huì)根據(jù)本重大

決策實(shí)際情況，依法嚴(yán)格履行法律、政策規(guī)定的程序。

4.1.3政策內(nèi)容?！渡虾Ｊ衅胀訁^(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施

辦法》詳細(xì)明確了協(xié)議置換項(xiàng)目的適用范圍、管理單位、實(shí)施主體、

意愿征詢、房屋調(diào)查登記、方案征詢及修改、房屋置換協(xié)議主體的確

定、評(píng)選機(jī)構(gòu)的選定、房屋價(jià)值評(píng)估、房屋協(xié)議置換方案公告、房屋

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

協(xié)議置換方式、以及資金保障等內(nèi)容，具體內(nèi)容不與已有規(guī)定相悖。

4.2本重大決策的合理性分析

4.2.1決策動(dòng)機(jī)。為規(guī)范本區(qū)房屋協(xié)議置換行為，加強(qiáng)房屋協(xié)議

置換工作風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)房屋協(xié)議置換雙方的合法權(quán)益制定實(shí)施本重

大決策，符合社會(huì)公共利益的要求。

4.2.2利益調(diào)整。（1）根據(jù)相關(guān)文件及政府決議，本項(xiàng)目政策調(diào)

整的對(duì)象和范圍明確，即對(duì)符合條件范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行協(xié)議置換，并

同房屋產(chǎn)權(quán)人、公有房屋承租人簽訂房屋置換協(xié)議；（2）本重大決

策綜合考慮多方面因素進(jìn)行制定，維護(hù)協(xié)議置換雙方的權(quán)益。

4.2.3實(shí)施措施。經(jīng)本所律師了解到，本重大決策前期相關(guān)措施

均依法法定程序進(jìn)行，過程中擬采取的措施也屬于必要、適當(dāng)，盡最

大可能維護(hù)所涉及群眾的合法權(quán)益。

4.3本重大決策的可行性分析

4.3.1政策銜接。上海市普陀區(qū)此前未有統(tǒng)一的房屋協(xié)議置換實(shí)

施辦法對(duì)房屋的協(xié)議置換行為予以統(tǒng)一的規(guī)制和保障。目前較多居民

的居住環(huán)境老舊，但其并不符合房屋征收的條件。因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)居

民通過各種方式要求政府對(duì)其房屋進(jìn)行征收，但政府無法給予其滿意

答復(fù)等矛盾。

因此，本重大決策的制定和施行將能較好的解決前述問題，利于

居民生活條件的改善和社會(huì)的和諧。

18

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

4.3.2可操作性。本重大決策的制定和施行嚴(yán)格按照相關(guān)法律、

政策規(guī)定的程序要求，并且在內(nèi)容上合法合規(guī)，也針對(duì)性的解決了當(dāng)

前存在的相應(yīng)社會(huì)矛盾。同時(shí)，本重大決策充分考慮了如下因素：（1）

內(nèi)容必須詳實(shí)、明確，相關(guān)配套措施須經(jīng)過科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周密論證；

（2）本重大決策的制定須充分考慮群眾的接受程度；（3）征得相關(guān)

部門的支持、配合，確保本重大決策的制定實(shí)施順利進(jìn)行。

4.3.3所需條件。本所律師分析認(rèn)為，本重大決策可統(tǒng)籌規(guī)劃，

在相應(yīng)條件基本成熟的情況下，選擇合適的時(shí)機(jī)正式發(fā)布本重大決

策。

4.4本重大決策的安全性分析

4.4.1群眾反對(duì)的激烈程度。預(yù)計(jì)本重大決策的目標(biāo)群體和利益

相關(guān)群體對(duì)本重大決策提出的異議和訴求基本能在現(xiàn)行法律和政策

框架內(nèi)妥善解決。

4.4.2預(yù)防、化解措施。就本所律師了解，相關(guān)部門對(duì)可能引發(fā)

的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)能采取相應(yīng)的預(yù)防措施，對(duì)可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

事件有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。決策部門及相關(guān)部門能動(dòng)態(tài)跟蹤了解重大決

策實(shí)施情況，并針對(duì)性地開展宣傳、解釋和說服工作。

4.5風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和估計(jì)

各種項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素一般可以分解、歸納成項(xiàng)目工程風(fēng)

險(xiǎn)因素、項(xiàng)目與社會(huì)互適性風(fēng)險(xiǎn)因素兩類。

19

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

工程風(fēng)險(xiǎn)因素，一般可以通過技術(shù)性措施加以避免或緩解。工程

風(fēng)險(xiǎn)因素包括直接風(fēng)險(xiǎn)因素和間接風(fēng)險(xiǎn)因素，并可能存在疊加效應(yīng)而

加大風(fēng)險(xiǎn)程度。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，是指項(xiàng)目固有的風(fēng)險(xiǎn)因素，其存在與項(xiàng)目建設(shè)無

關(guān)，但需要通過組織管理、宣傳、感化等手段來緩和、化解。一般情

況下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素可分為三大類：

1.區(qū)域背景造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，包括項(xiàng)目所在區(qū)域人口規(guī)模、

文化素養(yǎng)、宗教和風(fēng)俗習(xí)慣，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地區(qū)社會(huì)歷史固有

矛盾等。

2.社會(huì)與項(xiàng)目的包容性，包括項(xiàng)目所在地人群對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可度

（社情民意支持率）、接受度和媒體輿論態(tài)度。

3.敏感時(shí)點(diǎn)，包括項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)與重要時(shí)期（黨和國(guó)家及地區(qū)重要

節(jié)日、慶典、會(huì)議、活動(dòng)等）之間關(guān)系，與敏感目標(biāo)（住宅、學(xué)校教

學(xué)樓、養(yǎng)老院、醫(yī)院病房等）的地理關(guān)系（距離、方位等）。

本項(xiàng)目存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素有：重大決策制定實(shí)施的程序性風(fēng)

險(xiǎn)、內(nèi)容上風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)布后的風(fēng)險(xiǎn)。

4.6風(fēng)險(xiǎn)事件及后果

每個(gè)項(xiàng)目及其在每個(gè)階段引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件，其表現(xiàn)形式是不同

的，各類風(fēng)險(xiǎn)事件的形式及程度不同導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性程度也不同，

對(duì)社會(huì)的影響程度也不同，應(yīng)針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行細(xì)致分析。按照

社會(huì)穩(wěn)定對(duì)社會(huì)影響的程度，一般可按表4-1劃分。

20

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

后果和影響重大影響較大影響一般影響本項(xiàng)目是否發(fā)生

風(fēng)險(xiǎn)事件

集體械斗、群眾鬧事、人員死亡√可能性不大

圍堵黨政機(jī)關(guān)√可能性不大

阻塞交通√可能性不大

圍堵施工現(xiàn)場(chǎng)√可能性不大

示威、靜坐請(qǐng)?jiān)浮炭赡苄圆淮?/p>

非法集會(huì)√可能性不大

集體鬧訪√可能性不大

掛橫幅√可能性不大

網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息√可能發(fā)生

散發(fā)宣傳品√可能性不大

個(gè)體鬧訪√可能發(fā)生

表4-1風(fēng)險(xiǎn)事件及風(fēng)險(xiǎn)后果

就本重大決策的制定實(shí)施而言，引發(fā)重大和較大風(fēng)險(xiǎn)事件的可能

性不大，有可能引發(fā)一般或較小的風(fēng)險(xiǎn)事件。

21

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第五章風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)測(cè)

5.1風(fēng)險(xiǎn)分析背景

5.1.1上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、上海市規(guī)劃資源局、上海市

房屋管理局2018年12月27日發(fā)布的“關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范

本市房屋協(xié)議置換工作的指導(dǎo)意見》的通知（滬建房管聯(lián)[2018]853

號(hào)）”，為規(guī)范普陀區(qū)房屋協(xié)議置換行為，加強(qiáng)房屋協(xié)議置換工作風(fēng)

險(xiǎn)防控，維護(hù)房屋協(xié)議置換雙方合法權(quán)益；上海市普陀區(qū)住房保障和

房屋管理局起草《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》，

最終由上海市普陀區(qū)人民政府正式發(fā)布。

5.1.2普陀區(qū)房管局法制科2020年3月13日對(duì)重大決策進(jìn)行合

法性審查初審，作出“關(guān)于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換

實(shí)施辦法》的合法性審查意見”，提出了個(gè)別修改意見，并表示：未

發(fā)現(xiàn)該份文件存在違法或者明顯不當(dāng)情形。草案起草單位已按照“關(guān)

于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法》的合法性審查

意見”作出調(diào)整。

5.1.3上海市普陀區(qū)住房保障和房屋管理局于2020年3月16日

至2020年3月23日向區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)審計(jì)局、區(qū)司法

局、區(qū)財(cái)政局等相關(guān)委辦局以及各街道（鎮(zhèn)）征詢相關(guān)意見。區(qū)司法

局作出關(guān)于《上海市普陀區(qū)國(guó)有土地上房屋協(xié)議置換實(shí)施辦法（草

案）》的修改意見，起草單位已按照該意見對(duì)草案作出相應(yīng)調(diào)整。

22

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

5.1.4上海市普陀區(qū)住房保障和房屋管理局以書面形式向市房管

局征詢相關(guān)意見，征詢期間為2020年3月18日至2020年3月27日。

前述征詢期間已屆滿，市房管局未提出相關(guān)意見。

5.1.5本重大決策草案于2020年3月24日至2020年4月3日于

區(qū)政府網(wǎng)站公示，向社會(huì)公眾征求意見。前述征詢期間已屆滿，未收

到公眾提出的意見。

相關(guān)單位表示，將嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行制定和發(fā)布。

5.2風(fēng)險(xiǎn)分析匯總

（一）重大決策制定實(shí)施的程序風(fēng)險(xiǎn)

5.2.1重大決策程序合法性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)法律法規(guī)以及政策等有關(guān)規(guī)定，決策事項(xiàng)除依法需要保密或

者為了保障國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全以及情況緊急需要立即作

出決定的情形外，應(yīng)當(dāng)在決策過程中組織預(yù)公開和公眾參與。決策預(yù)

公開征求意見的期限自公示之日起一般不少于30日；因特殊原因需

要縮短期限的，預(yù)公開時(shí)應(yīng)當(dāng)予以說明，但最短不少于7日。決策預(yù)

公開的具體要求按照《上海市普陀區(qū)重大行政決策預(yù)公開規(guī)定》執(zhí)行。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，重大決策的制定實(shí)施可能涉及決策起

草、預(yù)公開、公眾參與及征求意見、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、草案完善、

合法性審查、區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議、報(bào)請(qǐng)區(qū)委、決策公布等多個(gè)程序。

本重大決策應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，嚴(yán)格履行法律、政策規(guī)定的程序。

23

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

5.2.2公眾參與程序產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《上海市普陀區(qū)重大行政決策管理規(guī)定》第十一條，決策承

辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策事項(xiàng)的具體情況，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走

訪、書面征求意見、向社會(huì)公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多

種方式聽取意見。對(duì)社會(huì)公眾提出的主要意見及其研究處理情況，決

策承辦單位應(yīng)當(dāng)通過便于公眾知曉的方式公開反饋，將意見收集、采

納情況和較為集中意見未予采納的原因向社會(huì)公布。

根據(jù)《上海市普陀區(qū)重大行政決策公眾參與規(guī)定》第二十條（意

見處理）決策承辦單位對(duì)公眾提出的意見應(yīng)當(dāng)作如下處理：（一）意

見合法合理且可行的，應(yīng)予采納；（二）意見未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明

理由。第二十三條（列席區(qū)政府常務(wù)會(huì)議）決策承辦單位根據(jù)決策事

項(xiàng)的重要程度及其他實(shí)際情況，經(jīng)區(qū)政府同意，可以邀請(qǐng)利益相關(guān)方、

公眾代表、專家、媒體等方面列席區(qū)政府常務(wù)會(huì)議，討論審議決策事

項(xiàng)。

對(duì)于提出意見未被采納的居民，如果其對(duì)不予采納的理由不滿

意，甚至固執(zhí)己見的。不排除其采取相應(yīng)措施影響本重大決策制定實(shí)

施的進(jìn)程，進(jìn)而產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）本重大決策內(nèi)容產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

5.2.3重大決策內(nèi)容合法性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》內(nèi)容，下位法不得違背上位法。

24

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

目前，對(duì)于房屋協(xié)議置換的程序、內(nèi)容等的相關(guān)規(guī)定較少。但本重大

決策的制定實(shí)施過程中，應(yīng)嚴(yán)格依照遵循“下位法不得違背上位法”

的原理，依照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市房屋協(xié)議置換工作的指導(dǎo)意見》

規(guī)定的內(nèi)容，審慎制定本重大決策的內(nèi)容。經(jīng)本律師判斷，現(xiàn)有的重

大決策內(nèi)容與上海市甚至位階更高的法律法規(guī)等未有沖突。未來如果

上海市或者國(guó)家層面制定發(fā)布與本重大決策內(nèi)容不同的法律法規(guī)的，

本重大決策應(yīng)及時(shí)修改，以確保不違背高位階法律法規(guī)等的內(nèi)容。

5.2.4重大決策在實(shí)施過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

（1）協(xié)議置換方式與征收補(bǔ)償方式的對(duì)比

無論是房屋協(xié)議置換還是房屋征收補(bǔ)償，涉及利益均較大，相關(guān)

利益主體多數(shù)持謹(jǐn)慎態(tài)度，甚至?xí)胁糠志用駮?huì)提出不合理的補(bǔ)償訴

求。如果協(xié)議置換項(xiàng)目范圍內(nèi)居民自認(rèn)為，適用征收補(bǔ)償政策，可能

會(huì)使其所獲得的補(bǔ)償利益上有所增加。雖然其并不符合征收的條件，

但不排除其要求按征收政策對(duì)其予以補(bǔ)償?shù)目赡苄浴?/p>

同時(shí)，近年來我區(qū)開展了多個(gè)房屋征收項(xiàng)目，有些已經(jīng)完結(jié)，有

些仍在進(jìn)行中。如果協(xié)議置換方案較征收補(bǔ)償方案更為優(yōu)惠，不排除

處于征收補(bǔ)償項(xiàng)目中的居民會(huì)提出意見，要求按協(xié)議置換方案對(duì)其進(jìn)

行補(bǔ)償，甚至征收完結(jié)項(xiàng)目的居民都可能再次提出補(bǔ)償?shù)囊蟆Ｈ绻?/p>

其訴求得不到滿足，其可能會(huì)采取相應(yīng)的措施，進(jìn)而產(chǎn)生一定的社會(huì)

穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

（2）同一項(xiàng)目范圍內(nèi)居民可能先后經(jīng)歷協(xié)議置換與征收補(bǔ)償方

式，進(jìn)而產(chǎn)生相應(yīng)的對(duì)比

據(jù)了解，本重大決策對(duì)于明確交地和開工時(shí)間節(jié)點(diǎn)，取得建設(shè)項(xiàng)

目規(guī)劃選址意見書的重大工程項(xiàng)目的意愿征詢、協(xié)議生效條件未作要

求，只要協(xié)議置換雙方簽了協(xié)議，便意味著該戶協(xié)議置換成功。

該協(xié)議置換項(xiàng)目結(jié)束后，可能會(huì)有部分居民因?yàn)椴粷M于置換方案

而未簽約。按照相關(guān)規(guī)定和程序，可能依法轉(zhuǎn)為征收程序，適用征收

補(bǔ)償?shù)恼吆脱a(bǔ)償方案。同一地塊先后經(jīng)歷“協(xié)議置換”和“征收補(bǔ)

償”兩種方式，兩種方式的程序和方案對(duì)比將可能引發(fā)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

無論何種方式優(yōu)惠力度大，都將可能導(dǎo)致另一種方式下簽約居民產(chǎn)生

不滿情緒。也不排除該部分居民采取相應(yīng)措施的可能性，進(jìn)而產(chǎn)生一

定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（3）重大政策內(nèi)容中對(duì)于不同項(xiàng)目要求的啟動(dòng)條件、簽約生效

條件差距較大產(chǎn)生的對(duì)比

重大決策中第一條規(guī)定了適用范圍：（一）有明確交地和開工時(shí)

間節(jié)點(diǎn)，取得建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見書的重大工程項(xiàng)目；（二）無法

實(shí)施征收但因安全控制或環(huán)保要求必須協(xié)議搬遷的房屋；（三）以完

善居民居住使用功能配套、實(shí)施歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)、推動(dòng)城

市更新項(xiàng)目或其他公益性項(xiàng)目為目的，確需先行開展房屋協(xié)議置換的

其他項(xiàng)目。

重大決策要求第（二）（三）款項(xiàng)目的意愿征詢達(dá)到100%方可

啟動(dòng)，原則上要求簽約率達(dá)到100%，并且搬遷期限內(nèi)辦理完畢退房

26

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

(租)手續(xù)、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記或注銷手續(xù)，搬離、騰空被置換房屋，

且辦理完畢交房手續(xù)的房屋所有權(quán)人、公有房屋承租人戶數(shù)比例達(dá)到

規(guī)定的比例，置換協(xié)議方可生效。但對(duì)于第（一）款規(guī)定的項(xiàng)目未作

任何要求，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)差距較大。

本律師認(rèn)為，在前述第（二）（三）款規(guī)定的項(xiàng)目進(jìn)程中，一旦

按前述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的話，則在大部分人同意項(xiàng)目啟動(dòng)，甚至簽約交房的

情況下，僅因?yàn)閭€(gè)別所有權(quán)人、公有房屋承租人不同意、不簽約、不

搬遷交房而導(dǎo)致項(xiàng)目無法到達(dá)啟動(dòng)或協(xié)議生效標(biāo)準(zhǔn)的，而最終致使項(xiàng)

目可能轉(zhuǎn)為征收補(bǔ)償。征收補(bǔ)償周期較長(zhǎng)，需要再次耗費(fèi)該部分居民

的時(shí)間精力。同時(shí)，進(jìn)入征收補(bǔ)償程序后，該部分居民也將面臨兩種

方案的比較。不排除會(huì)有部分居民心理落差較大，甚至產(chǎn)生不滿的情

緒，進(jìn)而產(chǎn)生一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）本重大決策正式發(fā)布后產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

5.2.5重大決策正式發(fā)布后，可能出現(xiàn)要調(diào)整、中止和終止的風(fēng)

險(xiǎn)

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，決策所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及

其他客觀情況發(fā)生重大變化，或者公民、法人、其他組織對(duì)決策實(shí)施

情況提出較多意見的，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)要求決策承辦單位開展決策后評(píng)

估，并將決策后評(píng)估結(jié)果作為決策繼續(xù)實(shí)施、調(diào)整、中止或者終止執(zhí)

行的重要依據(jù)。

對(duì)于決策繼續(xù)實(shí)施、調(diào)整、中止或者終止執(zhí)行可能是所依據(jù)的法

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及其他客觀情況發(fā)生重大變化導(dǎo)致的。但也

有可能會(huì)有居民，因?yàn)閭€(gè)人利益，煽動(dòng)他人故意提出較多意見，影響

本重大決策正常執(zhí)行的，甚至?xí)?dǎo)致決策中止或終止。

5.2.6輿情輿論風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，決策作出后，區(qū)政府應(yīng)按照政務(wù)公開的有關(guān)

規(guī)定，向社會(huì)公布重大行政決策內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)通過區(qū)政府門戶網(wǎng)站、

政務(wù)新媒體、或者報(bào)刊、廣播、電視等便于社會(huì)公眾知曉的方式，對(duì)

決策內(nèi)容進(jìn)行政策解讀。

不排除會(huì)有居民在詳細(xì)了解重大決策內(nèi)容后，對(duì)于重大決策內(nèi)容

不滿。同時(shí)，曾經(jīng)在征求意見過程中提出意見未被采納的居民，也可

能發(fā)表不支持的言論。該部分居民很有可能通過信訪等方式，抵制重

大決定的施行，屆時(shí)很可能引起新聞媒體及相關(guān)部門的關(guān)注，對(duì)重大

決策的施行造成一定的困擾。

5.3風(fēng)險(xiǎn)事件及后果

每個(gè)項(xiàng)目及其在每個(gè)階段引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件，其表現(xiàn)形式是不同的，

各類風(fēng)險(xiǎn)事件的形式及程度不同導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性程度也不同，對(duì)社

會(huì)的影響程度也不同，應(yīng)針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行細(xì)致分析。按照社會(huì)

穩(wěn)定對(duì)社會(huì)影響的程度，一般可按表5-1劃分。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

后果和影響重大影響較大影響一般影響本項(xiàng)目是否發(fā)生

風(fēng)險(xiǎn)事件

集體械斗、群眾鬧事、人員死亡√可能性不大

圍堵黨政機(jī)關(guān)√可能性不大

阻塞交通√可能性不大

示威、靜坐請(qǐng)?jiān)浮炭赡苄圆淮?/p>

非法集會(huì)、集體散步√可能性不大

集體鬧訪√可能性不大

掛橫幅√可能性不大

網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息√可能發(fā)生

散發(fā)宣傳品√可能性不大

個(gè)體鬧訪√可能發(fā)生

表5-1風(fēng)險(xiǎn)事件及風(fēng)險(xiǎn)后果

本重大決定制定實(shí)施事項(xiàng)尚在制定過程中，是否會(huì)有上述情況發(fā)

生尚難作定論，考慮到前述諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，引發(fā)重大、較大風(fēng)險(xiǎn)事件的

可能性較小，引發(fā)一般風(fēng)險(xiǎn)事件的可能性較高。

5.4風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)按導(dǎo)致后果的影響程度，分為三級(jí)：

A級(jí)：項(xiàng)目的實(shí)施可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。風(fēng)險(xiǎn)水平高，項(xiàng)

目必須嚴(yán)格實(shí)施削減風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。如重大事項(xiàng)存在A級(jí)社會(huì)穩(wěn)定

風(fēng)險(xiǎn)但確需實(shí)施的，發(fā)展改革部門應(yīng)在批復(fù)重大事項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)告或備案

后，將項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告抄送市維穩(wěn)辦及相關(guān)信訪、維穩(wěn)部

門備案。

B級(jí)：重大事項(xiàng)的實(shí)施可能引發(fā)一般群體性事件。重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

水平較高，必須實(shí)施削減風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。

C級(jí)：重大事項(xiàng)的實(shí)施可能引發(fā)個(gè)體矛盾沖突。風(fēng)險(xiǎn)水平一般，

當(dāng)前應(yīng)對(duì)措施有效，可不必采取額外技術(shù)、管理方面的預(yù)防措施。

表5-2風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷參考標(biāo)準(zhǔn)

風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)A級(jí)B級(jí)C級(jí)

（重大負(fù)面影響）（較大負(fù)面影響）（一般負(fù)面影響）

風(fēng)險(xiǎn)程度2個(gè)以上重大或5個(gè)及以1個(gè)重大或2到4個(gè)較大1個(gè)較大或1到4個(gè)一般單

上較大單因素風(fēng)險(xiǎn)單因素風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)

可能引發(fā)的大規(guī)模群體性事件，如圍一般群體性事件，如集體個(gè)人矛盾沖突，如個(gè)體信

事件堵施工現(xiàn)場(chǎng)、堵塞交通、上訪、靜坐情愿、非法集訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、散發(fā)宣傳品、

沖擊黨政機(jī)關(guān)、集體械斗、會(huì)/集體散步、示威等掛橫幅等

聚眾鬧事、人員傷亡等

風(fēng)險(xiǎn)事件人單次事件200人以上單次事件10-200人單次事件10人及以下

數(shù)

風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)＞0.640.36-0.64＜0.36

5.5重大決策初始風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

綜合考慮各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，評(píng)估采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法計(jì)算得出本重

大事項(xiàng)初始風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.35，初始風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)判為C＋級(jí)，須實(shí)施削

減風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

表5-3初始風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)計(jì)算表

風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)P

序權(quán)重指數(shù)

號(hào)微小較小一般較大重大

WIIP

0.100.300.500.701

重大決策程序合法性產(chǎn)生

10.20√0.06

的風(fēng)險(xiǎn)

2公眾參與程序產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)0.15√0.075

重大決策內(nèi)容合法性產(chǎn)生

30.20√0.06

的風(fēng)險(xiǎn)

重大決策在實(shí)施過程中產(chǎn)

40.15√0.045

生的風(fēng)險(xiǎn)

重大決策正式發(fā)布后，可能

5出現(xiàn)要調(diào)整、中止和終止的0.20√0.06

風(fēng)險(xiǎn)

6輿情輿論風(fēng)險(xiǎn)0.10√0.05

ΣI×P10.35

注：風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重使用歸一法進(jìn)行計(jì)算

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

第六章風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策措施

根據(jù)本重大事項(xiàng)的總體目標(biāo)，本章將以有利于提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力

和降低風(fēng)險(xiǎn)潛在危害為原則，提出針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制對(duì)策建議。

6.1風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策措施的類型

風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策措施可以分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)避措施、風(fēng)險(xiǎn)控制和處置措

施兩大類。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)避措施主要是從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生以及發(fā)生

后的影響程度，可進(jìn)一步分為四種方式：

（1）風(fēng)險(xiǎn)回避：考慮到風(fēng)險(xiǎn)存在和發(fā)生的可能性，主動(dòng)放棄和

拒絕實(shí)施可能導(dǎo)致?lián)p失的方案；

（2）風(fēng)險(xiǎn)抑制：通過采取一定的措施，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，

減少風(fēng)險(xiǎn)事件造成的影響；

（3）風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移：將本重大事項(xiàng)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)

移給他人承擔(dān)；

（4）風(fēng)險(xiǎn)自留：將風(fēng)險(xiǎn)留給自己承擔(dān)，包括計(jì)劃性風(fēng)險(xiǎn)自留和

非計(jì)劃性風(fēng)險(xiǎn)自留。采取風(fēng)險(xiǎn)自留對(duì)策時(shí)應(yīng)制定可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置

預(yù)案，采取必要的措施等。

風(fēng)險(xiǎn)控制和處置措施是在采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、規(guī)避措施后，對(duì)其中自

留風(fēng)險(xiǎn)以及由此引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件的控制和處置方案，力圖將風(fēng)險(xiǎn)置于可

控范圍，有利于重大事項(xiàng)的順利推進(jìn)。

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社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

6.2對(duì)本重大決策制定施行事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策措施

6.2.1嚴(yán)格按照法定程序制定發(fā)布本重大決策；本重大決策內(nèi)容

涉及居民重大利益，在制定發(fā)布過程中，應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。

6.2.2廣泛聽取意見，注重公眾參與；根據(jù)決策事項(xiàng)的具體情況，

通過座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪、書面征求意見、向社會(huì)公開征求意

見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式聽取意見，保障人民群眾通過多

種途徑和形式參與重大決策。根據(jù)決策事項(xiàng)的重要程度及其他實(shí)際情

況，經(jīng)區(qū)政府同意，可以邀請(qǐng)利益相關(guān)方、公眾代表、專家、媒體等

方面列席區(qū)政府常務(wù)會(huì)議，討論審議決策事項(xiàng)。

6.2.3進(jìn)一步細(xì)化完善草案；充分研究公眾意見、專家論證意見、

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，對(duì)決策草案進(jìn)行修改完善。

6.2.4嚴(yán)格依照規(guī)定，進(jìn)行合法性審查，合法性審查應(yīng)當(dāng)包括下

列內(nèi)容：（一）決策事項(xiàng)是否符合決策機(jī)關(guān)的法定權(quán)限；（二）決策

內(nèi)容是否符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章；（三）決策方案制定過程是否

符合法定程序；（四）其他需要審查的內(nèi)容，確保重大決策依法合規(guī)。

6.2.5在項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)過程中，審慎制定置換方案和標(biāo)準(zhǔn)，確保

房屋置換方案前后統(tǒng)一。

6.2.6依法依規(guī)進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估，相關(guān)單位積極落實(shí)