2020年財(cái)政分析手冊(cè)

2020年財(cái)政分析手冊(cè)

對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)金融分析而言，財(cái)政體系與財(cái)政政策的

重要性應(yīng)不亞于市場(chǎng)更為熟悉的貨幣政策領(lǐng)域。但是市場(chǎng)

對(duì)貨幣體系以及貨幣政策體溫感和感知度往往更強(qiáng)，而對(duì)

于財(cái)政政策卻常常僅限于減稅等領(lǐng)域。事實(shí)上，財(cái)政政策

與貨幣政策之間有著不可分割的關(guān)系，且前者的影響更加

捉摸不定。例如，近年的兩大體系之爭(zhēng)（詳見(jiàn)三次爭(zhēng)辯）

以及2021年1月下旬的“錢(qián)荒”，均與財(cái)政體系有密切

關(guān)系。

一、基本問(wèn)題的說(shuō)明

（-）財(cái)政體制的主要內(nèi)涵是財(cái)政核算

財(cái)政體制的主要內(nèi)涵是財(cái)政核算，即財(cái)政體制本身是

一種財(cái)政分配關(guān)系，而財(cái)政核算便是這種分配關(guān)系的量化

體現(xiàn)。

1、財(cái)政體制往往特指財(cái)政核算體制，也即以政府為對(duì)

象進(jìn)行核算的行為。特別需要指出的是，針對(duì)政府的核算

本身是以收付實(shí)現(xiàn)制為基本原則，即對(duì)當(dāng)期的支付進(jìn)行核

算。

2、事實(shí)上除財(cái)政體制核算外，還會(huì)有一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核

算體系（即SNA）,我們通常所談及的諸如GDP核算方法、

三駕馬車(chē)等均源于國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算，它是對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)

行的方方面面進(jìn)行核算的行為。

3、除以上兩種核算外，還有金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)以及外管

局體系下的國(guó)際收支核算（含存量的國(guó)際投資頭寸表和流

量的國(guó)際收支平衡表）等核算值得關(guān)注。

（二）財(cái)政核算的外在體現(xiàn)是財(cái)政政策

財(cái)政體系的貫徹落實(shí)則主要依據(jù)財(cái)政核算，而財(cái)政核

算的外在體現(xiàn)則是財(cái)政政策。為便于理解，我們可以從國(guó)

民經(jīng)濟(jì)核算的維度進(jìn)行解釋。

1、國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系可以衍生出宏觀經(jīng)濟(jì)金融分析中

常用的主要指標(biāo)和關(guān)系式，如GDP的三種核算方法、投入

產(chǎn)出表、資金流量表等等。

2、財(cái)政核算則相應(yīng)地可以衍生出中央及各級(jí)政府的收

入來(lái)源和支出流向，并通過(guò)調(diào)節(jié)收入結(jié)構(gòu)和資源投向（如

減稅、資金劃轉(zhuǎn)以及債務(wù)安排等），合理安排各級(jí)政府或

各環(huán)節(jié)的收支情況，進(jìn)一步?jīng)Q定實(shí)施何種財(cái)政政策。

二、對(duì)中國(guó)財(cái)政收入體制的討論

（一）整體情況：地方財(cái)政收支缺口顯著擴(kuò)大、缺口

率持續(xù)大幅抬升

1、我國(guó)的財(cái)政體制主要分為三個(gè)階段，即1949T978

年的“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中“（財(cái)力主要集中于中央）；

1978—1994年的“劃分收支、分級(jí)包干“（財(cái)力下放到地

方）以及1994年之后的“分稅制”（財(cái)力主要集中于中

央）。

2、不過(guò)正是基于這種財(cái)政體制，才使得我國(guó)中央與地

方的財(cái)政收支情況呈現(xiàn)一定的差異性，也即中央的財(cái)政收

支差額呈逐步擴(kuò)大的盈余特征，而地方政府則呈現(xiàn)財(cái)政收

支逐步擴(kuò)大的缺口特征。

以2020年數(shù)據(jù)為例，中央財(cái)政收支相抵后還盈余4.77

萬(wàn)億（2017年以來(lái)一直穩(wěn)定在5萬(wàn)億附近），而地方財(cái)

政收支相抵后缺口達(dá)到11.04萬(wàn)億元且擴(kuò)大趨勢(shì)非常明

顯。而從財(cái)政收支缺二率上來(lái)看，整體財(cái)政收支缺口率已

達(dá)34%以上，而地方財(cái)政收支缺口率更是高達(dá)110%以上。

3、這背后的原因與財(cái)政收入和支出的結(jié)構(gòu)有密切關(guān)

系。例如，地方政府僅擁有財(cái)政收入的55%不到，但需要

承擔(dān)財(cái)政支出的85%以上，造成地方政府本身的財(cái)政負(fù)擔(dān)

顯著大于收入的情況。

（-）收入與支出劃分維度

1、稅收貢獻(xiàn)了全部財(cái)政收入的80-85%

（1）稅收收入約貢獻(xiàn)了財(cái)政收入的80-85%o而在稅收

來(lái)源中，增值稅和消費(fèi)稅（含營(yíng)業(yè)稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)）、企業(yè)

所得稅、個(gè)人所得稅等貢獻(xiàn)85%以上。

（2）分稅制主要體現(xiàn)在收入端。其中與國(guó)家權(quán)益、宏

觀調(diào)控相關(guān)的稅種歸于中央（如關(guān)稅、消費(fèi)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)

的增值稅、央企等），與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的部分稅種則

有中央與地方共享（如非進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、企業(yè)和個(gè)人

所得稅、資源稅、城建稅、印花稅等），剩余部分則歸地

方（如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城建稅、土地增值

稅、房產(chǎn)稅、契稅以及地方國(guó)企上繳利潤(rùn)等）。

2、支出方面亦有所側(cè)重

中央和地方政府在支出層面也呈現(xiàn)一定的差異，中央

主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交、中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及宏觀調(diào)

控、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的所需支出，地方則主要負(fù)責(zé)

轄區(qū)行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展所需

的支出。

（三）中央與地方關(guān)聯(lián)維度

正是前面所討論的中央與地方財(cái)政收支的差異性，才

使得在收入和支出兩個(gè)維度外，還存在其它一些主要平衡

地方財(cái)政收支差異的部分，如中央地方的轉(zhuǎn)移支付、稅收

返還和地方上解等。

1、轉(zhuǎn)移支付主要是為了解決中央與地方政府、地方政

府之間的財(cái)力分配不均的問(wèn)題。其中主要包括一般性轉(zhuǎn)移

支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類(lèi)，前者主要是為了彌補(bǔ)地方政

府之間的財(cái)務(wù)差距以實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)能力的均等化，后

者則主要有服務(wù)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保保障和

就業(yè)等具體目的。

2、稅收返還主要包括增值稅返還、所得稅基數(shù)返還、

成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還等項(xiàng)目。

3、地方上解主要指按照規(guī)定上解中央的各項(xiàng)收入，具

體包括原體制下的上解收入和出口退稅專(zhuān)項(xiàng)上解收入。

三、對(duì)中國(guó)財(cái)政預(yù)算體制的討論

明確財(cái)政收入體制后，進(jìn)一步對(duì)中國(guó)財(cái)政核算的模式

進(jìn)行討論。2020年12月7日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于編制2020

年度中央和地方財(cái)政決算（草案）的通知》（財(cái)庫(kù)（2020）

41號(hào)），意味著2020年決算工作和2021年預(yù)算工作已

正式啟動(dòng)，今年全國(guó)兩會(huì)上將進(jìn)一步見(jiàn)分曉（屆時(shí)再進(jìn)行

分析）。

（-）整體情況說(shuō)明：縱向五級(jí)預(yù)算和橫向四類(lèi)預(yù)算

整體上看我國(guó)的財(cái)政預(yù)算體制主要從縱向（按照政府

層級(jí)）和橫向（按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)）兩個(gè)維度劃分。

1、我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算總共五級(jí)的預(yù)算體制。

主要包括（1）中央；（2）省、自治區(qū)、直轄市；（3）

設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣；（4）不設(shè)區(qū)的市、市

轄區(qū)；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等五級(jí)。

其中，國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算草案，并由全國(guó)人大批準(zhǔn)

后執(zhí)行；地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算草案，并由同級(jí)人大

批準(zhǔn)后執(zhí)行。我們前面所指的地方財(cái)政收支主要指地方各

級(jí)預(yù)算收支。

2、我國(guó)財(cái)政目前只有預(yù)算流量表，沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的

存量。當(dāng)然近兩年國(guó)有資本的存量情況也開(kāi)始逐步在公

布，算是在做出一些努力。

3、我國(guó)的預(yù)算按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為（1）一般公共預(yù)算

（即我們通常所談及的財(cái)政收入）；（2）政府性基金預(yù)

算（即為支持特定公共事業(yè)發(fā)展籌集的專(zhuān)款專(zhuān)用非稅收

入）；（3）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（依法收取的稅后利潤(rùn)、

股利股息、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等國(guó)有資本收益）；（4）社會(huì)

保險(xiǎn)基金預(yù)算（國(guó)家通過(guò)一般稅收、社會(huì)保障費(fèi)及其他渠

道籌集資金、專(zhuān)門(mén)用于社會(huì)保障的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算）等四類(lèi)，且

每一類(lèi)預(yù)算均分為全國(guó)、中央與地方三級(jí)體系。

其中一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金

預(yù)算為絕對(duì)主導(dǎo)部分，且除一般公共預(yù)算和社?；痤A(yù)算

外的政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一般會(huì)呈現(xiàn)盈余

狀態(tài)，因此政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與社保基金預(yù)算的

年度結(jié)轉(zhuǎn)余額部分往往會(huì)用來(lái)彌補(bǔ)一般公共預(yù)算的缺口。

4、根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，一般公共預(yù)算、政府性基

金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持

完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)

保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接，這就意味著四

類(lèi)預(yù)算模式下，相互之間可以通過(guò)一些結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)、基金和資

金調(diào)入等進(jìn)行銜接。因此在計(jì)算財(cái)政收支總額，不能簡(jiǎn)單

相加，需要剔除重復(fù)項(xiàng)（如社保基金收入中的財(cái)政補(bǔ)貼收

入、一般公共預(yù)算調(diào)入政府性基金的稅收返還項(xiàng)目以及其

它）。

（二）一般公共預(yù)算（收入端含財(cái)政與調(diào)入資金，支

出端含轉(zhuǎn)移支付和返還）

一般公共預(yù)算即我們通常所談及的財(cái)政收入。事實(shí)上,

每年財(cái)政部門(mén)報(bào)送人大審批的赤字，便是一般公共預(yù)算中

的收支差額，而這部分差額理論上全部通過(guò)新增債務(wù)來(lái)彌

補(bǔ)。

但也有例外，如以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金（以前年度已經(jīng)列

支）、調(diào)入的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金（與當(dāng)年公共預(yù)算收入無(wú)

關(guān)）和部分專(zhuān)項(xiàng)債券（計(jì)入政府性基金）。

1、一般公共預(yù)算主要以稅收收入為核心，同時(shí)支出方

面主要為了維持國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)國(guó)家安全、進(jìn)行宏觀

調(diào)控、保障和改善民生等領(lǐng)域。

2、中央政府的收入端主要包括一般財(cái)政收入、中央預(yù)

算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入部分、從中央政府性基金預(yù)算和中央

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金三個(gè)部分。支出端則包括一般

財(cái)政支出、對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

3、地方政府的收入端主要包括一般財(cái)政收入、中央的

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及調(diào)入資金三部分，支出則為一般

財(cái)政支出。

4、除一般財(cái)政收支外，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付是大頭，

2020年預(yù)算高達(dá)8.39萬(wàn)億。此外，對(duì)中央政府而言，2020

年預(yù)算下的政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金等

有8880億元，地方政府則高達(dá)2.11萬(wàn)億。

（三）政府性基金預(yù)算（含地方賣(mài)地收入、彩票收入

以及專(zhuān)項(xiàng)債券收入等）

1、政府性基金收入端主要是指國(guó)家向社會(huì)征收以及出

讓土地、發(fā)行彩票、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等方式獲得的收入，具

體包括全國(guó)政府性基金收入（以土地使用權(quán)出讓收入為

主）、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券收入等三大部分。

其中，在政府性基金項(xiàng)下列支的地方專(zhuān)項(xiàng)債券具有特

定用途，2015-2020年期間地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集收入分

別為0.10萬(wàn)億、0.40萬(wàn)億、0.80萬(wàn)億、1.35萬(wàn)億元、

2.15萬(wàn)億元和3.75萬(wàn)億。

2、大的口徑來(lái)看，地方政府性基金收入由國(guó)有土地使

用權(quán)出讓收入（占比53.10%）,地方專(zhuān)項(xiàng)債募集資金收

入（占比30.40%）和中央轉(zhuǎn)移支付（占比6.50%）三部分

構(gòu)成，且地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金占比正逐步擴(kuò)大。

這里的土地出讓收入也就是我們通常所說(shuō)的賣(mài)地收

入，2015年以來(lái)地方政府的賣(mài)地收入逐年攀升，已由2015

年的3.18萬(wàn)億攀升至目前的7萬(wàn)億以上。

3、由于每一項(xiàng)政舟性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過(guò)該

項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%。意味著一般情況下需要將政府性

基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金（超過(guò)30%）調(diào)入一般公共預(yù)

算統(tǒng)籌使用，剩余的結(jié)轉(zhuǎn)資金繼續(xù)專(zhuān)款專(zhuān)用。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：調(diào)入一般公共預(yù)算的比例

逐年提高至35%左右

1、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本進(jìn)行存量調(diào)整和增量

分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主

要包括國(guó)有資本帶來(lái)的利潤(rùn)收入、股利與股息收入、產(chǎn)權(quán)

轉(zhuǎn)讓收入、清算收入、其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入以及結(jié)轉(zhuǎn)收

入等六項(xiàng)。

2、納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍的企業(yè)包括國(guó)資委

監(jiān)管企業(yè)、最高檢所屬企業(yè)、教育部所屬企業(yè)、工信部所

屬企業(yè)、體育總局所屬企業(yè)、中國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)所屬

企業(yè)、中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室履

行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)、中國(guó)煙草總公司、中國(guó)郵

政集團(tuán)、中國(guó)鐵路總公司等。

3、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的支出主要包括資本性支出（如注入

資本金、增加資本性投入等）以及費(fèi)用性支出、國(guó)有資本

經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社?；鸬闹С龅?。

4、自2010年以來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共

預(yù)算的比例在逐步提高，其中2015年為16%、2016年為

19%、2017年為22%、2018年25%,2019年為28%、2020

年預(yù)算為35%O

（五）社?；痤A(yù)算：可通過(guò)一般公共預(yù)算和國(guó)有資

本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行平衡

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算主要是指對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公

共預(yù)算安排和其他方式募集資金、專(zhuān)項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收

支預(yù)算。

1、我國(guó)自2010年才開(kāi)始編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，將

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、工傷

保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城續(xù)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)

居民醫(yī)保和新農(nóng)合等所有社會(huì)保險(xiǎn)基金納入。

此外財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委

每年也會(huì)定期發(fā)布全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算報(bào)告，詳細(xì)公開(kāi)

各項(xiàng)基金收支數(shù)據(jù)。

2、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入可由一般公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資

本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等進(jìn)行補(bǔ)助，但不能用于平衡其它三類(lèi)預(yù)算。

例如，根據(jù)2017年11月9日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)劃

轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)

（2017）49號(hào)），劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10機(jī)

3、由于財(cái)政補(bǔ)貼的存在，使得我國(guó)社?；鹑笨跀?shù)值

表面上看不大。例如，2020年預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，2020年度

全國(guó)社?；鹗罩笨谶_(dá)到4996.73億元，但當(dāng)年財(cái)政補(bǔ)

貼規(guī)模合計(jì)達(dá)21628.95億元。

四、對(duì)政府債務(wù)限額的討論

政府債務(wù)也是財(cái)政體制的一部分，特別是對(duì)于地方政

府而言，債券已經(jīng)成為其重要資金來(lái)源渠道。不過(guò)這里并

不進(jìn)行深入探討，關(guān)于地方政府債務(wù)的詳細(xì)分析可參見(jiàn)地

方政府債務(wù)手冊(cè)（2020年版）。

2020年的中央國(guó)債和地方政府債券預(yù)算余額限額分別

為21.30萬(wàn)億和28.81萬(wàn)億，合計(jì)達(dá)到50.11萬(wàn)億，實(shí)際

數(shù)則為46.17萬(wàn)億。

五、對(duì)中國(guó)宏觀稅負(fù)的討論：三種測(cè)算口徑

對(duì)宏觀稅負(fù)的衡量根據(jù)政府收入內(nèi)涵的不同通常有三

種口徑。這里政府收入的內(nèi)涵主要借鑒了IMF發(fā)布的《政

府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》，其政府財(cái)政收入主要包括稅收、社會(huì)

保障繳款、贈(zèng)與和其他收入，即增加政府權(quán)益或凈值的部

分。這里需要注意的是，IMF口徑計(jì)算的宏觀稅負(fù)不應(yīng)包

括土地出讓收入（因?yàn)槠涫钦恋刭Y產(chǎn)的減少和貨幣資

金的增加、不帶來(lái)政府權(quán)益變化）。

（一）狹義口徑的宏觀稅負(fù)，即稅收收入/GDP。

（二）中性口徑的宏觀稅負(fù)，即（稅收收入+社會(huì)保障

繳款）/GDP

（三）廣義口徑的宏觀稅負(fù)，即（一般公共預(yù)算收入+

政府性基金收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入+社會(huì)保險(xiǎn)基金收入-

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入-重復(fù)項(xiàng)）/GDP。

六、對(duì)政府存款的討論

根據(jù)央行披露的最新數(shù)據(jù)顯示，2021年1月我國(guó)政府

存款規(guī)模高達(dá)35.72萬(wàn)億，但是地方政府又面臨較大的債

務(wù)壓力，這種看似矛盾的現(xiàn)象需要進(jìn)一步分析。事實(shí)上，

2021年1月下旬的“錢(qián)荒”實(shí)際上也與上述現(xiàn)象有密切

關(guān)系。

（一）概念辨析：政府存款、財(cái)政性存款、國(guó)庫(kù)存款

等

1、主要關(guān)系式

我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度缺乏統(tǒng)一的口徑，產(chǎn)生了多種

混合性表述和概念，如政府存款、財(cái)政性存款、國(guó)庫(kù)存款、

財(cái)政存款、國(guó)庫(kù)定期存款等。對(duì)于這些概念之間關(guān)系的梳

理大致如下：

政府存款二財(cái)政性存款+機(jī)關(guān)團(tuán)體存款

財(cái)政性存款二國(guó)庫(kù)存款+其他財(cái)政存款

國(guó)庫(kù)存款=財(cái)政存款+財(cái)政過(guò)渡存款

其他財(cái)政存款二劃繳財(cái)政存款+待結(jié)算財(cái)政存款+財(cái)政

專(zhuān)用基金存款+財(cái)政預(yù)算外存款+國(guó)庫(kù)定期存款

其中，政府存款是指財(cái)政資金的備付結(jié)存余額（即前

面所討論的公共財(cái)政收支、政府性基金收支、債務(wù)性融資

等資金流形成的賬戶余額），即以備未來(lái)支出。具體包括

三部分：（1）流向央行國(guó)庫(kù)形成的財(cái)政存款（反應(yīng)在央

行資產(chǎn)負(fù)債表中、目前為5.35萬(wàn)億）；（2）流向商業(yè)銀

行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定期存款（反應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)的信貸收支表

中、目前為）；（3）反應(yīng)在各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)戶中的存款（含

機(jī)關(guān)團(tuán)體存款）。

2、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款

機(jī)關(guān)團(tuán)體存款具體是指機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、軍隊(duì)、

武警部隊(duì)、團(tuán)體法人存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定活期存款

以及上述單位委托銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展委托業(yè)務(wù)沉淀在

銀行的貨幣資金。具體分為公積金以及政府資金下?lián)苤量?/p>

教、文衛(wèi)、軍隊(duì)等機(jī)關(guān)事業(yè)單位的結(jié)余資金（2021年1

月余額約為30萬(wàn)億）。

央行發(fā)布的《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀

發(fā)（1998）118號(hào)）明確從1998年3月21日起，機(jī)關(guān)團(tuán)

體存款不再作為財(cái)政性存款，作為一般存款。

3、國(guó)庫(kù)定期存款

（1）國(guó)庫(kù)存款屬于財(cái)政資金，各級(jí)國(guó)庫(kù)存款的支配權(quán)

屬于本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)。也即除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定

外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)同意，任何部門(mén)、單位和個(gè)人

都無(wú)權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)

的庫(kù)款。

（2）2006年起，央行和財(cái)政部共同對(duì)政府存款實(shí)施現(xiàn)

金管理，將一部分政府存款存入商業(yè)銀行定期存款，歸為

一般存款管理，取名為“國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存

卦”o

4、其它政府存款

（1）國(guó)庫(kù)存款和劃繳財(cái)政存款不計(jì)入M2,也無(wú)需繳納

存款準(zhǔn)備金。

（2）財(cái)政專(zhuān)用基金存款、財(cái)政預(yù)算外存款、國(guó)庫(kù)定期

存款以及機(jī)關(guān)團(tuán)體存款屬于商業(yè)銀行的負(fù)債來(lái)源（一般存

款），需要繳納存款準(zhǔn)備金，同時(shí)也需要計(jì)入M2。

（-）政府存款：規(guī)模已接近36萬(wàn)億

目前對(duì)政府存款數(shù)據(jù)的披露主要有以下幾個(gè)口徑（數(shù)

據(jù)截至2021年1月）：

1、貨幣當(dāng)局（央行）的資產(chǎn)負(fù)債表，其披露的政府存

款規(guī)模為5.35萬(wàn)億.

2、金融機(jī)構(gòu)信貸收支表披露的政府存款規(guī)模為35.72

萬(wàn)億,其中包括機(jī)關(guān)團(tuán)體29.99萬(wàn)億和財(cái)政性存款5.65

萬(wàn)億?？梢钥闯鰴C(jī)關(guān)團(tuán)體存款本身季節(jié)性并不突出，而央

行的政府存款以及金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政性存款季節(jié)性比較明

顯。

3、中資全國(guó)性大型銀行、中小型銀行的國(guó)庫(kù)定期存款

余額分別為2038.61億元和2818.22億元，合計(jì)為4857

億元。

（三）政府存款與流動(dòng)性：2021年1月“錢(qián)荒”的原

兇

由于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款歸于商業(yè)銀行的一般存款（且?guī)缀?/p>

沒(méi)有季節(jié)性特征），因此其整體對(duì)流動(dòng)性的影響和一般存

款無(wú)異。事實(shí)上，政府存款中真正對(duì)流動(dòng)性有影響的部分

是財(cái)政存款，由于財(cái)政存款余額可以理解為財(cái)政收入與財(cái)

政支出的差額，而這一差額通常與經(jīng)濟(jì)形式以及財(cái)政資金

的收繳有密切關(guān)系，因此會(huì)對(duì)流動(dòng)性產(chǎn)生一定程度的擾

動(dòng)，比如2021年1月下旬的“錢(qián)荒”。

1、長(zhǎng)周期上受財(cái)政政策影響

長(zhǎng)周期上來(lái)看，財(cái)政存款的變化主要受財(cái)政收入與支

出兩端的共同影響，而財(cái)政收支會(huì)進(jìn)一步受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)

境變化和相應(yīng)財(cái)政政策的影響。通常情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于

向上階段時(shí)，財(cái)政收入會(huì)相應(yīng)增加（增幅往往會(huì)大于經(jīng)濟(jì)

增速），財(cái)政支出則相應(yīng)保持平穩(wěn)，此時(shí)財(cái)政存款余額會(huì)

對(duì)應(yīng)增加。反則反之。

2、財(cái)政存款增加導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣減少，影響貨幣投放

央行貨幣的投放主要依賴于外匯占款的變化、公開(kāi)市

場(chǎng)等貨幣政策操作以及政府存款的變化等三個(gè)維度。同時(shí)

考慮到，

基礎(chǔ)貨幣的變化U外匯占款變化+對(duì)其他存款性公司

債權(quán)-政府存款的變化

因此政府存款本身的變化會(huì)影響到基礎(chǔ)貨幣，由于政

府存款的短期變化依賴于稅收的收繳，并進(jìn)一步會(huì)導(dǎo)致商

業(yè)銀行一般存款發(fā)行變化，從而影響到存款準(zhǔn)備金，并進(jìn)

一步影響基礎(chǔ)貨幣。整體上看，當(dāng)政府存款開(kāi)始減少，也

即財(cái)政政策趨向于積極或財(cái)政資金趨向于投放時(shí)，意味著

基礎(chǔ)貨幣將相應(yīng)增加，反則反之。

3、短周期上季節(jié)性特征突出的財(cái)政存款對(duì)流動(dòng)性影響

較大

財(cái)政存款的季節(jié)性特征比較突出，且主要體現(xiàn)在以下

兩個(gè)方面：

(1)諸如企業(yè)所得稅等稅種為按季預(yù)繳，導(dǎo)致財(cái)政性

存款余額具有明顯的季節(jié)性特征，使得財(cái)政收入在1月、

2月、5月、7月、10月等月份出現(xiàn)高峰。

(2)由于財(cái)政預(yù)算需要經(jīng)過(guò)本級(jí)政府人大批準(zhǔn)且政

府委托代建項(xiàng)目多為按季或按年結(jié)算，因此財(cái)政支出高點(diǎn)

往往發(fā)生在季末月份，導(dǎo)致財(cái)政支出的規(guī)律很難把握，我

們理解今年的財(cái)政支出變慢或更為謹(jǐn)慎可能導(dǎo)致市場(chǎng)出

現(xiàn)“錢(qián)荒”。

例如，2021年1月央行資產(chǎn)負(fù)債表上的政府存款余額

達(dá)到5.35萬(wàn)億，環(huán)比大幅增加L48萬(wàn)億，意味著相對(duì)應(yīng)

的基礎(chǔ)貨幣投放減少了L48萬(wàn)億。

七、對(duì)中國(guó)財(cái)政政策的討論

（一）機(jī)理：積極財(cái)政政策往往會(huì)推動(dòng)利率趨于上行

并擠壓私人投資空間

財(cái)政政策與貨幣政策共同構(gòu)成宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策的主

體（其它還有諸如產(chǎn)業(yè)政策等），對(duì)財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理

的理解，需要借助于一些簡(jiǎn)單的假設(shè)。即，

以上關(guān)系式可以告訴我們兩個(gè)結(jié)論：

1、當(dāng)增加政府購(gòu)買(mǎi)或降低稅率時(shí)，有助于提升國(guó)民收

入水平，也即積極的財(cái)政政策有助于增加國(guó)民收入。

2、在國(guó)民收入相對(duì)保持穩(wěn)定的情況下，減稅或增加政

府購(gòu)買(mǎi)往往會(huì)使得利率水平趨于上行，也即擠壓投資。因

此積極的財(cái)政政策雖然可以緩解陷入困境中的經(jīng)濟(jì)，但往

往也會(huì)推動(dòng)利率上行，并在一定程度上擠壓私人投資的空

間，從而導(dǎo)致積極財(cái)政政策的效果會(huì)出現(xiàn)一定折扣。

(二)財(cái)政政策回溯與展望

1、整體基調(diào)：2009年以來(lái)財(cái)政政策取向一直為“積極”、

已持續(xù)11年

通過(guò)梳理歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議可以發(fā)現(xiàn)，除在

2005-2008年保持穩(wěn)健取向外，2009年以來(lái)的財(cái)政政策在

取向上均為“積極”。也即2007-2008年金融危機(jī)以來(lái)，

國(guó)內(nèi)財(cái)政政策一直保持積極態(tài)度，只是在力度上有所差

異，當(dāng)然也正是十余年的積極財(cái)政政策，造成了政府債務(wù)

壓力越來(lái)越大、不斷累積。

2、專(zhuān)項(xiàng)債與減稅降費(fèi)：持續(xù)攀升

(1)減稅降費(fèi)是我們對(duì)財(cái)政政策的直觀感受。

2016-2020年期間，減稅規(guī)模分別達(dá)到0.50萬(wàn)億、0.57

萬(wàn)億、L10萬(wàn)億、2萬(wàn)億和2.50萬(wàn)億。

(2)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行也是積極財(cái)政政策的體現(xiàn)。2016-2020

年期間，地方專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模分別達(dá)到0.40萬(wàn)億、0.80

萬(wàn)億、1.35萬(wàn)億、2.15萬(wàn)億和3.75萬(wàn)億。

3、赤字率：預(yù)計(jì)2021年重回3%附近

3%的財(cái)政赤字率一直是一個(gè)警戒線，此次在特殊內(nèi)外

環(huán)境下，首次將財(cái)政赤字率大幅提升0.80個(gè)百分點(diǎn)至

3.60%以上，這也是我國(guó)歷史上赤字率第一次突破3虬而

赤字規(guī)模也由2019年的2.76萬(wàn)億擴(kuò)大至2020年的3.76

萬(wàn)億。

（三）財(cái)政政策五點(diǎn)展望：中央經(jīng)濟(jì)工作