基于ISO標準的稅收征收管理質(zhì)量體系建設(shè)（上）

1、基于ISO標準的稅收征收管理質(zhì)量體系建設(shè)（上） 政府機關(guān)由引導、鼓勵企業(yè)按ISO9000標準建立質(zhì)量管理體系，發(fā)展到根據(jù)內(nèi)、外部管理環(huán)境的需要建立自身的質(zhì)量管理體系，以樹立高效、低耗、廉潔、提供一流服務(wù)的政府新形象，已成為政府機關(guān)質(zhì)量管理現(xiàn)代化的一種新趨勢。也正是這種趨勢，為稅務(wù)機關(guān)的質(zhì)量管理工作拓展了廣闊的空間。本文結(jié)合深圳市國家稅務(wù)局蛇口征收分局貫徹ISO9000標準(以下簡稱“貫標”)實例，探討建立稅收征收管理質(zhì)量體系的理論依據(jù)及如何建立等問題。 ISO9000標準的核心管理思想 ISO9000標準是國際標準化組織(ISO)制定和發(fā)布的第一個管理類標準，主要涵蓋了以下幾個方面的管理思想：

2、 (一)全面滿足顧客的需要，這是ISO9000的宗旨 對政府機關(guān)來說，由于立法機關(guān)(如我國的全國人民 _)對人民負責，政府對立法機關(guān)負責，因此政府也間接地對人民負責，也就是說，政府的工作必須滿足人民的需要，使人民滿意。 (二)過程控制的思想 對所有過程進行控制的思想是ISO9000標準的基本思想，ISO9000標準對過程控制提出了三個方面的要求：一是明確過程網(wǎng)絡(luò)，即確定每一項工作由哪些過程所組成。二是確定控制方式。在過程網(wǎng)絡(luò)確定后，應對每一過程進行分析，確定為達到質(zhì)量體系要求，“過程”中必須采取的作業(yè)技術(shù)和活動，一般通過書面文件加以規(guī)定。三是實施制定措施，確保每一個過程都按規(guī)定的要求進行，從而

3、達到過程控制的目的。 (三)預防為主的思想 質(zhì)量的優(yōu)劣不是由檢驗決定的，而是通過過程形成的，因此質(zhì)量管理要強調(diào)預防為主，即事先分析影響質(zhì)量的各種因素，找出影響質(zhì)量的主導因素，采取措施將其消滅在形成過程之中，防患于未然。 (四)持續(xù)改進的思想 質(zhì)量改進旨在提高質(zhì)量，在ISO9000標準所規(guī)定的組織的五項主要質(zhì)量目標和質(zhì)量職責中，有三項涉及質(zhì)量改進。質(zhì)量改進主要通過改進過程來實現(xiàn)，是一種以追求更高的過程效益和效率為目標的持續(xù)活動。持續(xù)的質(zhì)量改進應是組織管理者追求的永恒目標。 (五)制度化管理的思想 ISO9000標準的突出特點之一是其制度化管理的思想，即要求組織建立并保持文件化的質(zhì)量體系，制作并保

4、存質(zhì)量記錄，明確內(nèi)部質(zhì)量審核程序和方法，從而使工作的考核標準(質(zhì)量體系文件)、考核依據(jù)(質(zhì)量記錄)、考核方法(內(nèi)部質(zhì)量審核)都明確化、制度化，形成制度化的管理體制。 (六)自我管理的思想 ISO9000標準要求通過內(nèi)部質(zhì)量審核、糾正預防措施、管理評審、文件資料控制等四個支柱要素的協(xié)調(diào)動作來管理質(zhì)量體系，使質(zhì)量體系實現(xiàn)自我管理、自我完善。 稅收征收管理工作應用ISO9000標準的理論依據(jù) 稅收征收管理為什么要按ISO9000標準建立質(zhì)量體系?答案是如果稅收征收管理存在質(zhì)量問題而且有改進質(zhì)量管理的客觀需要，再加上ISO9000標準適用于稅收征收管理工作而且稅務(wù)機關(guān)“貫標”具有可行性，那么將ISO9

5、000標準引入稅收征收管理就具有了充分的依據(jù)。 (一)稅收征收管理中的質(zhì)量問題 世界上任何事物都存在著“質(zhì)量”，都有確立質(zhì)量、保持質(zhì)量、控制質(zhì)量、改進質(zhì)量和創(chuàng)新質(zhì)量的客觀要求，稅收征收管理也不例外。那么，應該如何理解稅收征收管理的質(zhì)量。筆者認為，稅收征收管理包括以下三方面的質(zhì)量問題： 1.稅收征收管理業(yè)務(wù)的質(zhì)量。是指稅收征收管理業(yè)務(wù)滿足明確和隱含需要的能力的特性總和。這些特性主要包括：功能性，指稅收征收管理發(fā)揮作用與效能(如組織收入、為納稅人提供經(jīng)營用的發(fā)票)，滿足納稅人或其他受益者的需要;合法性，即稅收征收管理業(yè)務(wù)要符合稅收法律法規(guī)的要求;合理性，即稅收征收管理業(yè)務(wù)要在合法的前提下做到公正合

6、理;如處罰不能畸輕畸重;準確性，指稅款、滯納金的計算征收、發(fā)票的發(fā)售等業(yè)務(wù)要正確無誤;時間性，指稅收征收管理業(yè)務(wù)的開展要及時、省時、準時，不能拖延;文明性，指稅收征收管理服務(wù)的文明程度，包括友好的態(tài)度、和諧的征納關(guān)系等。 2.稅收征收管理過程的質(zhì)量。稅收征收管理業(yè)務(wù)的完成都必須經(jīng)歷一個過程，而過程的每一階段又可看作是過程的子過程。如稅務(wù)行政處罰就要經(jīng)過調(diào)查取證、審理、告知、作出處罰決定的過程。所以過程質(zhì)量問題存在于任何稅收征收管理工作。要保證稅收征收管理業(yè)務(wù)的質(zhì)量就必須對稅收征收管理進行全過程的質(zhì)量控制。 3.與稅收征收管理有關(guān)的工作質(zhì)量。除直接參與稅收征收管理過程的工作外，稅收征收管理業(yè)務(wù)的

7、完成還需要一些與稅收征收管理過程間接相關(guān)的工作的支持，如資源配備、人員培訓等，由于這些工作之間的整體性，一項工作的失誤可能破壞其他工作，從而影響到稅收征收管理業(yè)務(wù)的最終質(zhì)量。所以，對每一項工作，無論是直接相關(guān)還是間接相關(guān)的，都必須認真對待，保證工作的質(zhì)量。 以上闡述的稅收征收管理質(zhì)量與國家稅務(wù)總局1999年提出的征管質(zhì)量有相通之處，即二者都強調(diào)了質(zhì)量問題，但質(zhì)量管理角度上的稅收征收管理質(zhì)量的內(nèi)涵要比總局提出的征管質(zhì)量的內(nèi)涵豐富得多。國家稅務(wù)總局雖然未對征管質(zhì)量進行解釋和界定，但從其“十率”考核指標來看，其強調(diào)的是上級機關(guān)對下級機關(guān)的工作要求，此時的征管質(zhì)量成為稅收征收管理業(yè)務(wù)滿足上級機關(guān)需要的

8、能力的特性總和，而忽視了征管質(zhì)量的另一個重要方面，即稅收征收管理業(yè)務(wù)滿足納稅人需要的能力的特性總和(盡管其與稅收征收管理業(yè)務(wù)滿足上級機關(guān)需要的能力的特性總和有部分相同之處)。另外，總局提出的征管質(zhì)量只強調(diào)了稅收征收管理結(jié)果的質(zhì)量，而不包括稅收征收管理過程的質(zhì)量。 (二)稅務(wù)機關(guān)有改進質(zhì)量管理的客觀需要 近年來，我國稅務(wù)機關(guān)著力于完善征管模式、改進征管手段，稅收征收管理水平有了較大的提高。但總體上看，我們的稅收征管還屬于“粗放式”的征管，征管方法落后，基礎(chǔ)管理弱化，征管質(zhì)量還處在較低的水平和層次上，致使稅收征收管理滯后于稅制改革及經(jīng)濟發(fā)展的步伐。首先，在內(nèi)部管理上，各級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理制度和規(guī)定

9、雖然很多，但由于沒有按稅收征收管理業(yè)務(wù)活動的流程特點建立全過程、全方位的科學、系統(tǒng)和完整的稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理體系，管理上存在很多“空白點”，管理和控制不到位。其次，在稅收業(yè)務(wù)管理上，存在著職責不清、執(zhí)法隨意性大，為納稅人服務(wù)的意識不強等問題。據(jù)最高 _的統(tǒng)計，近幾年，稅務(wù)行政訴訟案件呈逐年上升趨勢。1990年， _受理的稅務(wù)行政案件為123起，1996年、19997年已分別上升至969件、1389件。與此同時，稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)行政訴訟中的敗訴率一直居高不下，1996年為34%、1997年為41.5%。在服務(wù)納稅人方面，稅務(wù)機關(guān)較多地從自身角度考慮如何管住稅源，較少考慮如何為納稅人提供管理上的便利，

10、造成辦稅效率低、辦稅成本高，納稅人抱怨較多，不利于改善稅務(wù)機關(guān)的形象。尤其是稅收作為投資環(huán)境的一個重要組成部分，不能較好地滿足納稅人要求的稅收征收管理將不利于投資環(huán)境的改善。上述一系列稅收征收管理質(zhì)量問題都直接或間接地影響了稅收職能作用的發(fā)揮。隨著我國對外開放步伐的加快和市場經(jīng)濟的發(fā)展，要發(fā)揮稅收組織收入、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的作用，必須花大力氣改進和提高稅收征收管理質(zhì)量。 (三)ISO9000標準的普遍適用性 ISO9000標準之所以被世界各國廣泛推行，不僅在于其高度概括、總結(jié)和提煉了世界各國質(zhì)量管理保證理論的精華，統(tǒng)一了質(zhì)量管理的原理、方法和程序，而且更在于通用性和適用性，不受行業(yè)和產(chǎn)品的限制，對

11、各行業(yè)均有兼容的實用價值。ISO9000標準要求以滿足顧客及其他受益者的質(zhì)量要求為目標，通過建立具有很強約束力的文件化質(zhì)量體系使各項質(zhì)量活動及影響質(zhì)量的全部因素都處于嚴格的受控狀態(tài)，并通過不間斷的質(zhì)量體系審核及管理評審，力求不斷改進和提高質(zhì)量管理水平，確保預期的目標得以實現(xiàn)。由此可見，任何一個組織要規(guī)范管理、提高效率、增強競爭力，都可以按照ISO9000標準所要求的這幾方面內(nèi)容進行管理。稅收征收管理工作同樣需要貫徹“過程控制”、“預防為主”、“持續(xù)改進”的管理思想，通過建立和實施科學、系統(tǒng)、嚴密、可行的文件化質(zhì)量體系，促進管理的制度化、規(guī)范化和程序化;通過對稅收征收管理全過程、各環(huán)節(jié)實施有效控

12、制，構(gòu)筑完整的稅收征收管理質(zhì)量環(huán)，促進稅收征收管理工作有效開展;通過確立預防為主的管理思想，實行防患于未然的管理，把有可能發(fā)生的風險消滅在萌芽狀態(tài)，避免造成不必要的損失;通過定期審核和評價工作結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，改進管理方式，提高管理?W苤?躀SO9000標準起源于制造業(yè)并且偏重于涵蓋制造業(yè)的管理特點，但它所蘊涵的管理原理和方法對稅收征收管理工作同樣適用。將ISO9000標準蘊涵的科學管理原理和方法融入稅收征收管理工作，有效開展規(guī)范化、程序化和標準化的稅收征收管理，對稅務(wù)機關(guān)強化內(nèi)部管理、促進依法治稅、改善稅收服務(wù)必將產(chǎn)生深遠的影響。 (四)稅收機關(guān)引入ISO9000標準具有良好的

13、現(xiàn)實基礎(chǔ) 在稅收征收管理工作中引入ISO9000標準無非就是要求稅務(wù)機關(guān)建立和運行一個符合ISO9000標準的質(zhì)量體系。實際上，稅務(wù)機關(guān)在引入ISO9000標準前客觀上已存在著一個質(zhì)量體系，也就是存在著質(zhì)量體系所要求的組織結(jié)構(gòu)、職責、程序、過程和資源等內(nèi)容，只不過這個體系并不一定完全滿足ISO9000標準的要求。貫標的目的就是要求稅務(wù)機關(guān)能夠按ISO9000標準的要求來健全其質(zhì)量體系，使之趨于完善、科學和有效。更為重要的是，稅務(wù)部門本身的組織結(jié)構(gòu)一般都較為健全，而且配備有開展稅收工作所必須的資源，包括人力資源和物力資源，尤其是在人力資源方面，近幾年稅務(wù)部門全方位加大教育和培訓工作力度，人員素質(zhì)

14、有了很大的提高。同時，稅務(wù)機關(guān)都具有一套稅收征管規(guī)章制度、內(nèi)部管理制度、業(yè)務(wù)操作規(guī)程等工作制度，這在相當程度上就具備了建立質(zhì)量體系的現(xiàn)實基礎(chǔ)。另外，計算機在稅收征管中已得到普遍運用，現(xiàn)代化的辦公手段一方面有利于我們按ISO9000標準的要求監(jiān)控工作過程，另一方面也可以減輕質(zhì)量記錄管理的工作量，為貫標工作創(chuàng)造了有利條件。 (五)國內(nèi)外行政機關(guān)的成功實踐提供了強有力的例證 質(zhì)量管理已從最初的由企業(yè)性組織采用發(fā)展到逐步引起國家機關(guān)的重視并被采用，這已成為不爭的事實。 在美國，克林頓當選總統(tǒng)后，提出在美國政府實施美國企業(yè)領(lǐng)先的質(zhì)量運動。副總統(tǒng)戈爾按照克林頓的指示，在政府開展了聲勢浩大的質(zhì)量改進活動，把許多公司富有成效的質(zhì)量管理經(jīng)驗引入政府，用質(zhì)量管理方法解決政府的低效率，迅速改變政府的運行方式，將自上而下的官僚作用改變?yōu)槠髽I(yè)式的政府。馬來西亞政府自1989年以來，就決定采用質(zhì)量管理以滿足社會的要求，制定在政府中實施ISO9000標準的計劃，該計劃已于1996年7月正式啟動，由馬來西亞總理親自領(lǐng)導，設(shè)在內(nèi)閣中的馬來西亞行政現(xiàn)代化管理規(guī)劃局(MAMPU)具體組織實施。馬來西亞政府認為，政府機構(gòu)廣泛實施ISO9000標準，既能明顯改進服務(wù)質(zhì)量，又能為強化管理提供一種有效手段，對履行行政職能、加速經(jīng)濟發(fā)展大有裨益。據(jù)全球管理咨詢公司公布的一項調(diào)查，美國保持