BT投融資建設(shè)模式內(nèi)涵及定義探討

1、BT投融資建設(shè)模式內(nèi)涵及定義探討【摘要】 bt模式在我國(guó)具體實(shí)踐中存在兩方面的困惑：一方面，學(xué)者們?cè)诶碚撋先源嬖谝恍┱J(rèn)識(shí)上的分歧，無(wú)法給bt各方以清晰的理論指導(dǎo)；另一方面，由于國(guó)家尚未頒布相應(yīng)的管理辦法，在bt項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題還沒(méi)有明確的法律依據(jù)，讓bt各方感到無(wú)所適從。本文嘗試從bt模式在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展?fàn)顩r入手，分析國(guó)內(nèi)外有關(guān)法律法規(guī)對(duì)bt模式內(nèi)涵及定義的規(guī)定，并提出筆者對(duì)bt模式內(nèi)涵及定義的見解?！娟P(guān)鍵詞】 bt 內(nèi)涵 定義 探討一、引言隨著我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革，一種新型的、利用非政府資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資與建設(shè)的方式，bt模式在我國(guó)獲得較快發(fā)展，一些

2、省市政府也有越來(lái)越多的政府投資的工程項(xiàng)目采用bt方式進(jìn)行融資建設(shè)。比如：重慶市朝天門長(zhǎng)江大橋、上海軌道交通13號(hào)線世博過(guò)江段、上海鐵路客運(yùn)站、深圳地鐵5號(hào)線等重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均因采用bt融資方式成功建設(shè)。作為一種新型的投融資建設(shè)方式，bt模式一方面使得公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)資金來(lái)源多元化的要求得到了進(jìn)一步滿足，有效緩解了政府重大公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)投資需求緊張與政府資金短缺之間的矛盾，對(duì)我國(guó)改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)起到了重要的推進(jìn)作用。另一方面，由于bt模式在我國(guó)應(yīng)用的時(shí)間比較短，在操作上還處于探索階段，對(duì)其相關(guān)理論和應(yīng)用研究也不充分，整個(gè)行業(yè)對(duì)bt模式的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)立法工

3、作還處在探索階段，沒(méi)有專門的法律對(duì)bt模式的相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，對(duì)bt模式的具體實(shí)踐造成了困惑。本文擬從bt模式的具體內(nèi)涵入手，探索bt模式的定義，以期為廣大業(yè)內(nèi)人士正確認(rèn)識(shí)bt模式提供一些有益的幫助，進(jìn)而共同促進(jìn)我國(guó)bt模式的規(guī)范化發(fā)展。二、國(guó)外bt立法現(xiàn)狀1、菲律賓bot法及其基于安全和戰(zhàn)略的bt方式1990年，菲律賓國(guó)會(huì)頒布了亞洲第一個(gè)bot法，即共和國(guó)法律，當(dāng)時(shí)只定義了bot、bt兩種方式。1994年菲律賓國(guó)會(huì)重新頒布了bot法，定義了bot、bt、boo、blt、bto、cao、dot、rot、roo共9種方式。該法第1條c款定義：“建設(shè)轉(zhuǎn)讓一種契約性安排，項(xiàng)目建議人據(jù)此承擔(dān)授予

4、的基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展設(shè)施的融資和建設(shè)，并在建成后將它轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)關(guān)或地方政府有關(guān)單位，后者按商定的分期付款時(shí)間表，支付建議人在項(xiàng)目上花費(fèi)的總投資，加上合理比例的利潤(rùn)。這種安排可應(yīng)用于建設(shè)任何基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展項(xiàng)目，包括關(guān)鍵設(shè)施，由于安全或戰(zhàn)略的原因，這些設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營(yíng)?！边@是世界上第一個(gè)bt的法律定義。菲律賓bot法規(guī)定，采用民間主動(dòng)建議、公開招標(biāo)、直接談判三種方式選擇建議人。bt合同授予報(bào)價(jià)現(xiàn)值最低且合乎設(shè)計(jì)指標(biāo)和規(guī)范的投標(biāo)人。公開招標(biāo)的各個(gè)階段，如果只剩下一個(gè)投標(biāo)人，例如只有一個(gè)人報(bào)名投標(biāo)、只有一份投標(biāo)書合格等，則改用直接談判方式。2、韓國(guó)ppi法及其基于租賃的btl方式1994年8月，韓

5、國(guó)國(guó)會(huì)頒布了促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法。該法定義了bto、bot、boo三種方式，并將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：第一類為公路、鐵路、地鐵、港口、機(jī)場(chǎng)、供水、通訊等重要設(shè)施，規(guī)定必須采用bto方式；第二類為發(fā)電、煤氣、汽車站、旅游區(qū)、綜合體育場(chǎng)等比較不重要和比較商業(yè)化的設(shè)施，可采用bot或boo方式。1998年12月韓國(guó)國(guó)會(huì)全面修訂了上述法律，更名為基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法，2005年1月，韓國(guó)修訂了上述法律，更名為民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法，俗稱“ppi法”。該法增加了btl（建設(shè)轉(zhuǎn)讓租賃）方式：項(xiàng)目建成后所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府，在特許期內(nèi)，特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期滿后政府完全取得項(xiàng)目。韓國(guó)正大

6、力推廣這種btl方式，并用于興建學(xué)校、醫(yī)院等公益設(shè)施，租期為1030年，視項(xiàng)目壽命期而定，以減輕政府財(cái)政赤字。韓國(guó)的btl與菲律賓的bt性質(zhì)雷同，兩者都是“公有公營(yíng)”，“建設(shè)轉(zhuǎn)讓”后由政府使用和經(jīng)營(yíng)并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。3、越南的無(wú)償性bt方式1996年，越南國(guó)會(huì)重新頒布了越南外國(guó)投資法，除了“三資企業(yè)”方式外，增加了bot、bto、bt三種方式。2000年，越南國(guó)會(huì)修訂了該法律。該法第1章第2條第13款定義：“建設(shè)轉(zhuǎn)讓合同是指獲得授權(quán)的越南國(guó)家機(jī)關(guān)與外國(guó)投資者為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施而簽署的書面文件；建設(shè)完成后，外國(guó)投資者將該設(shè)施轉(zhuǎn)讓給越南當(dāng)局，而越南政府創(chuàng)造條件給該外國(guó)投資者去實(shí)施其它投資項(xiàng)目，以償還投資

7、和獲得合理利潤(rùn)?！笨梢姡侥系腷t項(xiàng)目是無(wú)償性的，投資人只能以其他項(xiàng)目的收益來(lái)抵償bt項(xiàng)目的投資。4、“交鑰匙”（turnkey）承包方式美國(guó)的“建設(shè)轉(zhuǎn)讓”稱為“交鑰匙”，政府通過(guò)招標(biāo)，“訂購(gòu)”（ordering）一項(xiàng)工程，采用固定總價(jià)、固定工期的總承包合同，承包商負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、融資、建造，竣工驗(yàn)收合格后，政府一次性支付合同價(jià)款。綜上所述，國(guó)外“建設(shè)轉(zhuǎn)讓”（bt）有如下類型：一是政策性bt。基于國(guó)家安全或戰(zhàn)略，有些基礎(chǔ)設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營(yíng)，因而將bot變換為bt。二是租賃性bt。項(xiàng)目建成后所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，政府在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)以租金形式還款。三是無(wú)償性bt。政府提供優(yōu)惠條件給投資人實(shí)施其

8、商業(yè)項(xiàng)目，并要求其無(wú)償建設(shè)一些公共基礎(chǔ)設(shè)施。四是采購(gòu)性bt?！敖ㄔO(shè)轉(zhuǎn)讓”后，政府以財(cái)政預(yù)算資金一次性支付或分期支付承包商的合同價(jià)款?；诠芾響?zhàn)略的原因，有些公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展項(xiàng)目只能采用bt或btl方式。例如，地鐵系統(tǒng)必須統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，因此，新發(fā)展一條地鐵支線應(yīng)采用bt方式，而不能采用bot方式，單獨(dú)創(chuàng)立一家地鐵支線公司。如政府的地鐵公司以股權(quán)方式收購(gòu)該地鐵支線，則屬于ppp（公私合作伙伴關(guān)系）方式。此外，由于bt、btl是bot的變換形式，有關(guān)項(xiàng)目必須合乎bot項(xiàng)目的特征。例如，bt項(xiàng)目可以是一個(gè)水廠，但不能是水廠的一個(gè)水池，后者只是一個(gè)施工項(xiàng)目，而不是一個(gè)投資項(xiàng)目。三、國(guó)內(nèi)bt立法現(xiàn)狀1、國(guó)內(nèi)

9、bt立法現(xiàn)狀建設(shè)部2003年2月建市200330號(hào)文關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見）第四條第（七）款提出：“鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對(duì)具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)轉(zhuǎn)讓（bt）、建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（bot）、建設(shè)擁有經(jīng)營(yíng)（boo）、建設(shè)擁有經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（boot）等方式組織實(shí)施?！笔状卧趪?guó)家正式公布的政策性文件中引入了bt方式，但未闡述其定義。此后，bt方式如火如荼地在全國(guó)蔓延。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)目前大家都認(rèn)同”bt”（buildtransfer的簡(jiǎn)稱，即建設(shè)轉(zhuǎn)讓）是由項(xiàng)目融資bot模式（建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓）發(fā)展而來(lái)，是bot模式的一種衍生形式。但由于

10、迄今為止我國(guó)還缺乏專門法規(guī)或權(quán)威性的解釋，對(duì)bt模式的具體含義和運(yùn)作方式加以規(guī)定，因而人們對(duì)于bt模式的內(nèi)涵界定難免見仁見智，至今尚未統(tǒng)一。在各地方政府制定的地方規(guī)章中，由于各地實(shí)際情況的不同，對(duì)于bt投資人的確定方式及其資質(zhì)要求以及bt適用范圍缺乏一致性。有代表性的如：中山市政府投資項(xiàng)目bt融資管理暫行辦法（中府201023號(hào)）規(guī)定：bt投資人的確定方式公開招標(biāo)方式；bt投資人必須具備良好的財(cái)務(wù)投資實(shí)力及銀行資信能力和國(guó)家核定的同類工程施工承包資質(zhì)；bt適用范圍為城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施。福州市政府投資項(xiàng)目bt融資管理暫行辦法（榕政辦2010235號(hào)）規(guī)定：bt投資人的確定方式為招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)

11、性談判；bt投資人必須具備良好的財(cái)務(wù)狀況、銀行資信和相應(yīng)的融資能力，可以是企業(yè)法人或聯(lián)合體（優(yōu)先鼓勵(lì)央企、大型國(guó)有企業(yè)或上市公司獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目融資建設(shè)。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，亦可接受具有投融資優(yōu)勢(shì)和相應(yīng)資質(zhì)、工程建設(shè)管理優(yōu)勢(shì)的不同獨(dú)立法人組成聯(lián)合體承擔(dān)項(xiàng)目融資建設(shè)）；bt適用范圍為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目以及市政府確定的其他項(xiàng)目。2、國(guó)內(nèi)bt立法現(xiàn)狀總結(jié)從國(guó)內(nèi)bt立法現(xiàn)狀可以看出，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)bt的立法體系與保障bt模式順利實(shí)施還有一些缺陷，與實(shí)踐要求相比還有較大差距，難以指導(dǎo)項(xiàng)目的順利實(shí)施。首先，國(guó)家雖然出臺(tái)了一些相關(guān)的政策性文件，明確了bt的合法地位，但沒(méi)有更加具體和明確的規(guī)定，無(wú)法正確指導(dǎo)bt模

12、式的實(shí)施。其次，個(gè)別省市雖然率先出臺(tái)了專門的bt地方性規(guī)范文件，但具有地方特點(diǎn)受區(qū)域局限，只能參考執(zhí)行而不能在全國(guó)范圍內(nèi)推廣適用。再次，與之相關(guān)的特許權(quán)法律制度，沒(méi)有明確對(duì)bt模式進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)定，除具有參考價(jià)值外不具有適用性。同時(shí)，bt模式涉及的現(xiàn)有法律管制文件中，有些規(guī)定與bt模式的特點(diǎn)發(fā)生沖突，給項(xiàng)目的實(shí)施造成法律障礙。主要體現(xiàn)在：bt模式中項(xiàng)目法人身份與責(zé)任的轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)與目前的項(xiàng)目法人責(zé)任制和工程建設(shè)責(zé)任制在管理上有沖突；bt模式合同中項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目回購(gòu)的保證或承諾與擔(dān)保法中關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”的規(guī)定產(chǎn)生沖突；項(xiàng)目投資人在實(shí)踐中法律身份多為施工企業(yè)的特點(diǎn)與建設(shè)部等四部委發(fā)布的

13、關(guān)于政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知中關(guān)于“政府投資項(xiàng)目一律不得以建設(shè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)”之規(guī)定在政策理解上誤認(rèn)為bt模式被禁產(chǎn)生障礙；關(guān)于bt特許權(quán)項(xiàng)目的“資產(chǎn)所有權(quán)”在特許期間的歸屬問(wèn)題現(xiàn)有立法對(duì)此規(guī)定互相矛盾；中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法關(guān)于“國(guó)家特許的項(xiàng)目”屬于強(qiáng)制招標(biāo)范圍之規(guī)定，以及市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法關(guān)于“以招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者等”的規(guī)定與1995年原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部關(guān)于以bot方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知中關(guān)于招商引資的方式存在沖突。因此，為更好地引導(dǎo)bt投融資建設(shè)模式在我國(guó)的有效實(shí)施，有必要先對(duì)bt的具體內(nèi)涵，如bt的適用范圍、bt投資人的

14、選擇對(duì)象、bt投資人的確定方式等做統(tǒng)一的界定。四、bt內(nèi)涵及定義的界定1、bt的適用范圍從bt在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看，bt適用范圍一般為必須由政府直接投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。雖然國(guó)務(wù)院200420號(hào)文國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定提出：鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但由于目前各級(jí)地方政府仍然承擔(dān)了大量經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)投資，故bt適用范圍既要包括非經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也應(yīng)涵蓋經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，直至政府從經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中完全退出。2、b

15、t投資人的選擇對(duì)象一般來(lái)說(shuō)，bt投資人的選擇對(duì)象主要為五類：一是大型施工總承包企業(yè)。優(yōu)勢(shì)：施工階段管理與服務(wù)能力強(qiáng)，資金實(shí)力雄厚；劣勢(shì)：設(shè)計(jì)階段技術(shù)和管理能力不強(qiáng)。二是項(xiàng)目管理公司。優(yōu)勢(shì)：專業(yè)化的項(xiàng)目管理、可以承接監(jiān)理業(yè)務(wù)；劣勢(shì)：沒(méi)有建設(shè)能力，需要二次招標(biāo)選擇施工承包商。三是投資公司。優(yōu)勢(shì)：融資能力較強(qiáng)、資金運(yùn)作管理較強(qiáng)；劣勢(shì)：可能沒(méi)有建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，需要二次招標(biāo)選擇施工承包商。四是大型工程設(shè)計(jì)企業(yè)。優(yōu)勢(shì)：綜合技術(shù)和管理能力強(qiáng)、有資金實(shí)力、有的還可以承接監(jiān)理業(yè)務(wù)；劣勢(shì)：施工階段工程管理能力較弱。五是房地產(chǎn)企業(yè)。優(yōu)勢(shì)：有一定的資金實(shí)力和豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)；劣勢(shì)：沒(méi)有建設(shè)能力，需要二次招標(biāo)選擇施工承

16、包商。鑒于單一的項(xiàng)目管理公司、投資公司、大型工程設(shè)計(jì)企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)及投融資能力不強(qiáng)的工程總承包企業(yè)均難以獨(dú)自承擔(dān)bt項(xiàng)目的融資及建設(shè)任務(wù)，需要進(jìn)行二次招標(biāo)選擇工程施工單位，必然加大bt項(xiàng)目的投資。因此，各地一般都規(guī)定bt投資人必須具備良好的財(cái)務(wù)投資實(shí)力及銀行資信能力和國(guó)家核定的同類工程施工承包資質(zhì)，可以是企業(yè)法人或企業(yè)聯(lián)合體。3、bt投資人的確定方式從各地實(shí)踐來(lái)看，bt投資人的確定方式主要為招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判。由于我國(guó)目前對(duì)于是否必須通過(guò)招標(biāo)方式選擇bt投資人并無(wú)強(qiáng)制性規(guī)定。因此，有人認(rèn)為，bt項(xiàng)目可以不適用招投標(biāo)法，或變公開招標(biāo)為邀請(qǐng)招標(biāo)，以bt的名義來(lái)達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的。按照我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法

17、的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)的范疇。而根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第四條的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)?！眀t項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府是項(xiàng)目的真正業(yè)主，項(xiàng)目建成后，政府最終要用國(guó)有資金將其購(gòu)回，因此，必須按照規(guī)定的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包。其次，bt是由bot演變而來(lái)，而bot通常采用國(guó)際招標(biāo)的方式確定投資商，bt也應(yīng)該采用這種國(guó)際慣例。因此，借bt之名規(guī)避招標(biāo)的行為既不符合國(guó)際慣例，也從根本上違反了招標(biāo)投標(biāo)法的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效。4、bt定義綜上所述，筆者認(rèn)為對(duì)于bt應(yīng)這樣定義：“bt”是build transfer（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）的英文縮寫即建設(shè)轉(zhuǎn)讓模式，指政府或其授權(quán)的單位（一般為bt建設(shè)模式項(xiàng)目發(fā)起人），按照招標(biāo)投標(biāo)法的法定程序選擇擬建的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目以及需政府投資建設(shè)的其他項(xiàng)目的投資人（bt投資人），并由