試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策

=謝玉靜=女=（共 11 位）=（不填）=（不填）=2009 年 9 月 1 日=中共北京市委黨校=管理學(xué)=行政管理=D035=（填導(dǎo)師姓名，不填職稱）=論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策=2012 年 5 月論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對策論 文提要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強(qiáng)調(diào) “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家 ”的今天，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會需要。我國要實(shí)現(xiàn)依法行政，必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進(jìn)一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必 須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 依法行政 現(xiàn)狀 對策一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高（三）地方風(fēng)俗習(xí)慣影響依法行政（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件 ”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違 背（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政問題、難點(diǎn)分析（一）依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展之間的關(guān)系認(rèn)識不夠清晰，甚至認(rèn)為依法行政妨礙經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。（二）對行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。（三）行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。（四）執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。（五）政府解決糾紛機(jī)制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。（六）違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了法治的權(quán)威。（七）對行政權(quán)制約、監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在運(yùn)行過程中相當(dāng)程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。（八）公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進(jìn)一步提高。三、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對策分析（一）注重“以人 為本” ，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)；提高行政管理相對人的法律意識。（二）堅(jiān)持“以法 為綱” ，嚴(yán)格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。（三）強(qiáng)化“執(zhí) 法監(jiān)督” 。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會淪落為“無法無天 ”的境地。（四）突出“程序 優(yōu)先” 原 則。在我國的法律 傳統(tǒng)中，重實(shí)體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中也往往重結(jié)果輕過程。依法治國已經(jīng)成為我們的基本國策，要實(shí)現(xiàn)依法治國，就要做到立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)方面齊頭并進(jìn)，缺一不可。就目前我國的法治現(xiàn)狀而言，已經(jīng)基本具備了有法可依，但有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾卻不盡如人意。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾的現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些部門還相當(dāng)嚴(yán)重，這種現(xiàn)象的存在將嚴(yán)重影響依法治國方略的實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強(qiáng)調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的今天，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會需要。依法行政就是指各級國家行政機(jī)關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。在基層工作這么多年，根據(jù)自己的實(shí)踐和親身體驗(yàn)，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點(diǎn)原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)然更不能排除人為的原因。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評和打擊，有時(shí)又重新滋長。 ”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，有的是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實(shí)到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法” 、 “以權(quán)壓法” ，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對自己有利時(shí)就拿來適用，對自己不利時(shí)就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實(shí)行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實(shí)地進(jìn)行為依法行政所要求的觀念更新。1.樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實(shí)質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個(gè)人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。2.樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。3.樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。4.矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時(shí)，結(jié)合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是我國實(shí)行依法行政、依法治國的策略選擇。（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的組成要素，本身不是行政機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立法律人格，但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實(shí)施的。因此，公務(wù)員依法行政能力的強(qiáng)弱直接決定行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一學(xué)歷都是高中或中專以下學(xué)歷，他們在個(gè)人素質(zhì)鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識的學(xué)習(xí)也僅限于短期的培訓(xùn)班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識。僅僅依靠短期的突擊培訓(xùn)是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學(xué)習(xí)深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體法律意識淡薄和個(gè)人素質(zhì)低下。同樣，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認(rèn)為自己是一方“土諸侯” ，遇事不分青紅皂白，惟我獨(dú)尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉” ，盲目行政，充分暴露了個(gè)人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實(shí)踐屢見報(bào)端。以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費(fèi)，擅自越權(quán)執(zhí)法。執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認(rèn)真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機(jī)，鉆法律空子，進(jìn)行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，受執(zhí)法單位個(gè)別人的庇護(hù)，有持無恐，不繳稅費(fèi)，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。（三）地方風(fēng)俗習(xí)慣影響依法行政基層農(nóng)村，存在很多的風(fēng)俗習(xí)慣，有些風(fēng)俗習(xí)慣是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當(dāng)前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習(xí)慣：夫妻一方去世，去世一方的財(cái)產(chǎn)往往是由其配偶“繼承” ，其子均無權(quán)繼承，而其出嫁的女兒，即使是父母均亡，也無繼承權(quán)。這樣，當(dāng)父母與兒子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解時(shí)，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事” 。否則，面對的是群眾的反對、 “公憤” 。類似的情況在農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時(shí)期的突出問題或急于推進(jìn)某一個(gè)方面的工作而盲目出臺政策，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時(shí)” 。（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”我國的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國規(guī)定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實(shí)中還是經(jīng)常會發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象” 。（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境當(dāng)前，我國正處于政治體制改革時(shí)期，法律的“立、改、廢” ，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個(gè)人婚前財(cái)產(chǎn)在婚后仍是個(gè)人財(cái)產(chǎn)。這樣，夫妻雙方在離婚時(shí)，一方就可能處于無房的境地，造成了社會的不穩(wěn)定因素。同時(shí)，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫” ，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個(gè)概念