財(cái)政研究論文-我國(guó)公共財(cái)政管理探析.doc

財(cái)政研究論文-我國(guó)公共財(cái)政管理探析摘要公共財(cái)政是以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。它具有公共性、調(diào)控性、非盈利性及法治性等特征。建立健全公共財(cái)政框架，既是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，又是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的內(nèi)在需要，也是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)取向。關(guān)鍵詞公共財(cái)政、公平、效率、公共財(cái)政管理公共財(cái)政是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)的一種財(cái)政類型。它是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，滿足社會(huì)公共需要為目的。綜合考慮當(dāng)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，建立健全公共財(cái)政框架，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的內(nèi)在需要，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)改革與發(fā)展的目標(biāo)取向。自1998年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求以來(lái)，黨的十五屆五中全會(huì)明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，黨的十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)。一、公共財(cái)政的特征一般而言，公共財(cái)政具有公共性、非盈利性、調(diào)控性和法治性等特征。1.公共性。從公共財(cái)政的分配主體上看，政府作為分配主體，使得公共財(cái)政與其他類型的財(cái)政一樣，都是政府的分配行為，進(jìn)行的都是財(cái)政分配活動(dòng)。然而，公共財(cái)政又不同于自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的家計(jì)財(cái)政，也不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政，它是僅以政權(quán)組織身份、而不是處于或兼有生產(chǎn)資料所有者身份的政府分配行為。公共財(cái)政把滿足社會(huì)公共需要作為組織國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。這個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向，也是國(guó)家財(cái)政活動(dòng)應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。從財(cái)政收入的來(lái)源上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入主要來(lái)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各市場(chǎng)主體、法人實(shí)體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，它比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收入來(lái)源主體國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳，具有更大的廣泛性和公共性。財(cái)政收入的公共性也就決定了財(cái)政支出安排主要集中于社會(huì)公共需要和公共性支出方面。而公共性的具體化則體現(xiàn)了財(cái)政服務(wù)職能對(duì)社會(huì)全體成員整體覆蓋的公共性：體現(xiàn)了財(cái)稅調(diào)節(jié)分配的公平性；體現(xiàn)了社會(huì)全體成員監(jiān)督透明的公開(kāi)性。2.調(diào)控性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然市場(chǎng)機(jī)制能夠較好地發(fā)揮其基礎(chǔ)性資源配置作用，但還是會(huì)出現(xiàn)表現(xiàn)為自然壟斷、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性、社會(huì)分配不公和宏觀經(jīng)濟(jì)失衡等市場(chǎng)失效的現(xiàn)象。此時(shí)就只能依靠市場(chǎng)之外的力量，依靠公共活動(dòng)，特別是依靠政府力量的介入，才能糾正市場(chǎng)失效狀態(tài)。彌補(bǔ)市場(chǎng)失效也就成為了公共財(cái)政的一個(gè)重要特征。而公共財(cái)政通過(guò)其資源配置職能的行使，為政府提供公共物品、財(cái)力等支出分配，引導(dǎo)各種資源的合理流向，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理布局和經(jīng)濟(jì)效率的提高。3.非盈利性。公共財(cái)政應(yīng)追求公共利益的極大化，通過(guò)滿足社會(huì)公共需要的活動(dòng)，為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政支出的安排，要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨，政府的財(cái)政收支行為，不應(yīng)也不能帶有盈利色彩。公共財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)追求的不能是市場(chǎng)收益，而只能是以社會(huì)的共同利益為目標(biāo)，從而決定了公共財(cái)政進(jìn)行的只能是非盈利性活動(dòng)。只有當(dāng)市場(chǎng)和資本依靠自身的力量，從根本上否定了政府追逐市場(chǎng)盈利的可能性時(shí)，政府職能才能從根本上轉(zhuǎn)變，政府官員就只能通過(guò)為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的存在與價(jià)值，只能以滿足社會(huì)公共需要為目的來(lái)衡量其政績(jī)。4.法治性。公共財(cái)政以提供公共產(chǎn)品滿足社會(huì)公共需要為目的，政府是公共財(cái)政的分配主體，作為政權(quán)組織者，本身不具備創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的能力，因此，需憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)性的渠道進(jìn)行分配，這便要求并決定了公共財(cái)政收支行為的規(guī)范性和法制化。無(wú)論哪一種形式的公共收入，都必須先立法征收；無(wú)論哪一種項(xiàng)目的公共支出，都必須依據(jù)既有的制度安排，不允許有不受監(jiān)督、游離于公共預(yù)算之外的公共收支，從這一點(diǎn)上看，由國(guó)家職能和政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為和財(cái)政活動(dòng)也就具有了法治性。綜上所述，公共財(cái)政是以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有公共性、調(diào)控性、非營(yíng)利性和法治性等特征。但是公共財(cái)政并沒(méi)有一種固定的模式，它是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的類型、所處歷史文化背景以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非西方國(guó)家那樣是逐步發(fā)展起來(lái)的，而是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，需要政府來(lái)培育、引導(dǎo)和組織市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)，因而中國(guó)的市場(chǎng)化改革也是以政府為主導(dǎo)推行的。相應(yīng)地，中國(guó)公共財(cái)政目標(biāo)模式是構(gòu)建在政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。二、目前我國(guó)公共財(cái)政存在的問(wèn)題借鑒西方公共財(cái)政實(shí)踐，分析中國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況，我們能夠發(fā)現(xiàn)中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的公共財(cái)政體系還存在兩方面主要問(wèn)題：1.財(cái)政職能定位不清，相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“公共性”的要求而言，“缺位”與“越位”并存。公共財(cái)政本身即意味著應(yīng)著眼于滿足社會(huì)公共需要，義務(wù)教育、社會(huì)保障和公共設(shè)施幾乎都是政府公共財(cái)政必須重點(diǎn)投入的領(lǐng)域；凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效解決的，政府就不應(yīng)介入，任何超越“公共性”范圍而介入經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性的活動(dòng)都是對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的損害。但一些本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、自我發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，財(cái)政沒(méi)有及時(shí)退出；而本應(yīng)由財(cái)政供給的義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目又得不到充足的資金保證，這就導(dǎo)致財(cái)政職能不清，“缺位”與“越位”現(xiàn)象同時(shí)存在。2.財(cái)政運(yùn)行過(guò)程缺乏嚴(yán)格的程序約束，對(duì)財(cái)政的監(jiān)督力度不足。對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督的關(guān)鍵在于制度的透明、明確和健全。如果制度本身有問(wèn)題，那么監(jiān)督就缺乏依據(jù)。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督在制度安排和制度環(huán)境方面都存在一定缺陷。雖然近年來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的力度有所增強(qiáng)，在預(yù)算執(zhí)行情況檢查、“小金庫(kù)”清理、預(yù)算外資金收支清查、“收支兩條線”檢查等方面做了大量卓有成效的工作，但財(cái)政監(jiān)督的廣度和深度仍然不夠，其覆蓋范圍仍不能適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展形勢(shì)的要求。監(jiān)督的方式方法也相對(duì)單一，從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內(nèi)容看，表現(xiàn)為對(duì)公共收入檢查多，對(duì)公共支出監(jiān)督少；對(duì)某一事項(xiàng)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。重復(fù)投資、損失浪費(fèi)、資金使用效益不高的現(xiàn)象一直較為嚴(yán)重。同時(shí)，由于財(cái)政監(jiān)督往往偏重于事后監(jiān)督，使很多違法違紀(jì)問(wèn)題都在既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違紀(jì)現(xiàn)象屢查屢犯，給國(guó)家造成了很大損失。因此，建立健全公共財(cái)政框架，構(gòu)建公共財(cái)政體系，實(shí)現(xiàn)有效的公共財(cái)政管理勢(shì)在必行。三、建立健全公共財(cái)政框架，實(shí)現(xiàn)有效的公共財(cái)政管理財(cái)政管理的公共化問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公共選擇的過(guò)程。制度性公共物品的提供路徑是由社會(huì)規(guī)則中的政治規(guī)則決定的，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路也是國(guó)家走向政治民主的道路。財(cái)政管理由單邊決定向公共決定的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更確切地說(shuō)是社會(huì)管理民主化的要求。財(cái)政決策機(jī)制的類型是公共財(cái)政管理的關(guān)鍵所在。財(cái)政管理由政府單邊決定的最大優(yōu)勢(shì)在于減少了委托代理的成本，但是卻對(duì)社會(huì)福利造成的更大損失，加大了制度的不穩(wěn)定性，增加了社會(huì)交易成本。財(cái)政管理的公共化盡管在表而上可能會(huì)增加決策成本，減低決策效率，加大了合約執(zhí)行中的成本，但這種成本在信息進(jìn)一步充分的條件下是可以減少的，而且在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)有助于規(guī)則的形成和制度的完善，有助于提升財(cái)政決策的正確性。有助于在總體上提高財(cái)政分配效率。進(jìn)行有效的公共財(cái)政管理，也就是要建立健全公共財(cái)政框架。公共財(cái)政框架作為一個(gè)包括基本理論、基本制度和基本政策在內(nèi)的系統(tǒng)，由收入、支出、管理和宏觀調(diào)控四個(gè)主要部分組成，每一個(gè)部分又有相對(duì)獨(dú)立的基本理論、制度與政策，形成一個(gè)完整的公共財(cái)政框架。建立健全公共財(cái)政框架，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變