突發(fā)公共事件管理應(yīng)對(duì)能力.doc

突發(fā)公共事件管理應(yīng)對(duì)能力突發(fā)事件也稱危機(jī)、緊急事件或事故等。 我國(guó)于2006 年 1 月 8 日頒布的國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（以下簡(jiǎn)稱總體預(yù)案）稱“突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。 ”中國(guó)目前正處在“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)轉(zhuǎn)型”的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，這一時(shí)期也正是公共安全事件高發(fā)階段。 因此“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”， 是各級(jí)政府的一項(xiàng)非常重要的工作。 本文認(rèn)為各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主要從以下九個(gè)方面提高突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力。一、對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)警能力政府管理的理想目標(biāo)是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療。 ”防患于未然，未雨綢繆，其社會(huì)治理成本是最小的。 所以，政府突發(fā)公共事件的預(yù)警能力非常重要。 在危機(jī)潛伏期，危機(jī)事變處于量變階段，風(fēng)平浪靜，因沒有顯著的標(biāo)志性事件發(fā)生而容易被管理者忽視，以致最后出現(xiàn)危機(jī)。 “居安思危，思則有備，有備無(wú)患”。 （左傳）防御比救濟(jì)更重要，把危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)是成功處置危機(jī)的妙方。 但是，這種“作為控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡(jiǎn)便的方法，卻經(jīng)常被忽略。 ”由此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的監(jiān)測(cè)并具備較強(qiáng)的預(yù)警、分析能力，及時(shí)向公眾發(fā)布危機(jī)事件信息。按照唯物主義決定論的觀點(diǎn)， 沒有無(wú)因之果，也沒有無(wú)果之因，因此，事物的發(fā)展趨勢(shì)總是可以預(yù)測(cè)的。 任何危機(jī)事件的發(fā)生都有預(yù)兆，不管是顯著的，還是微弱的；也不管是直觀的，還是需要科學(xué)分析的，只要政府或其他公共組織常懷“如履薄冰”的警戒之心，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件的前兆進(jìn)行監(jiān)測(cè)，就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)信號(hào)， 為科學(xué)決策提供客觀而全面的信息，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全。 第一，由自然因素引發(fā)的危機(jī)，也就是“天災(zāi)”，主要通過技術(shù)設(shè)備獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，以滿足對(duì)各種自然災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)、分析、科研、預(yù)測(cè)等危機(jī)事件管理的需要。 根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合災(zāi)害歷史規(guī)律進(jìn)行全面分析，對(duì)災(zāi)害爆發(fā)的“質(zhì)”和“量”，即可能性、嚴(yán)重程度、影響范圍做出準(zhǔn)確評(píng)估，并及時(shí)告知公眾，進(jìn)行有效防御。 第二，由人為因素引發(fā)的危機(jī)，也就是“人禍”，主要憑借對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和人類社會(huì)發(fā)展一般規(guī)律中存在的沖突和矛盾，建立社會(huì)動(dòng)力學(xué)模型， 收集并輸入當(dāng)下的 “利益性沖突”和“精神性沖突”數(shù)據(jù)，對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件的時(shí)間、范圍、強(qiáng)度、可控性進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果警示相關(guān)社會(huì)組織或民眾。 總體預(yù)案要求各地區(qū)、各部門針對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件，建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，完善預(yù)警機(jī)制，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早響應(yīng)、早處置，及時(shí)控制事態(tài)。 按照危機(jī)事件的性質(zhì)、危害程度、緊急程度、可控性和發(fā)展勢(shì)態(tài)，預(yù)警級(jí)別劃分為四級(jí)：級(jí)（特別嚴(yán)重）、級(jí)（嚴(yán)重）、級(jí)（較重）和級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示。二、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的決策能力突發(fā)公共事件一般具有即時(shí)性、 偶發(fā)性、 不確定性， 因此， 完全準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和徹底杜絕幾乎是不可能的。 重要的是，危機(jī)一旦爆發(fā)，能迅速制定有效應(yīng)對(duì)危機(jī)的對(duì)策。 所以，“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威， 并且可以制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策”。“當(dāng)事者迷”，決策者在危機(jī)形勢(shì)下常常陷于一種非理性狀態(tài)，加之決策的風(fēng)險(xiǎn)性和各方面的阻力，使得任何決策都很難順利達(dá)成共識(shí)， 從而有礙應(yīng)急工作的及時(shí)展開。 因此，政府必須依據(jù)危機(jī)的“質(zhì)”和“量”快速做出權(quán)威決策并強(qiáng)制執(zhí)行， 以便把危機(jī)造成的損失控制到最小程度。 第一，建立相關(guān)的最高權(quán)威決策機(jī)構(gòu)。西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立了應(yīng)急管理中樞決策系統(tǒng)防御和處置危機(jī)，它可為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，也可為常設(shè)機(jī)構(gòu)，這反映國(guó)家最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略決策能力和執(zhí)政力。在我國(guó)，按照總體預(yù)案的規(guī)定，國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 第二，危機(jī)救治決策是一種非程序化決策。 與一般日常的程序化決策不同，危機(jī)救治決策需要及時(shí)、果斷、有效，其突發(fā)性質(zhì)決定它不可能“按部就班”。 反之，則不僅不能有效抑制危機(jī)的蔓延，還可能釀成更大危機(jī)的爆發(fā)。 第三，界定危機(jī)性質(zhì)是決策的基本前提。 如 h1n1 爆發(fā)后，中國(guó)政府將其界定為公共衛(wèi)生事件（總體預(yù)案將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件），而世界衛(wèi)生組織也將中國(guó)納入了世界公共衛(wèi)生事件防控體系中。 在正確予以定位后，我國(guó)政府及時(shí)采取了一系列有效措施防控危機(jī)， 避免其發(fā)展為復(fù)雜的社會(huì)危機(jī)。三、社會(huì)秩序的恢復(fù)能力突發(fā)公共事件可導(dǎo)致社會(huì)全局或部分的混亂、失衡和不穩(wěn)定，使特定人群處于高度恐慌狀態(tài)，并喪失穩(wěn)定、正常的生存環(huán)境。 所以，當(dāng)危機(jī)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，迅速恢復(fù)社會(huì)秩序。第一，危機(jī)隔離。由于現(xiàn)代社會(huì)的信息傳播速度是指數(shù)式的，也由于危機(jī)具有偶發(fā)性、不確定性和延伸性，所以政府必須隔離危機(jī)，穩(wěn)定公眾情緒，防止危機(jī)蔓延，維持正常的社會(huì)秩序，保障公共安全。 第二，生產(chǎn)自救。 受突發(fā)事件影響的地區(qū)，開展恢復(fù)重建工作時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)該地區(qū)遭受的損失和實(shí)際情況，提供資金、物資和技術(shù)指導(dǎo)等支援，幫助其迅速恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。 第三，建立心理援助機(jī)制。 就整個(gè)社會(huì)而言，突發(fā)公共事件造成的最大危害便是“劫后”社會(huì)心理脆弱。 危機(jī)后公眾往往呈現(xiàn)失落、焦慮、低迷、易激動(dòng)、缺乏安全感的心理狀態(tài)，即所謂“創(chuàng)傷后緊張綜合癥”。 因此，危機(jī)過后邀請(qǐng)、組織專家、學(xué)者、志愿者，通過平面媒體、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等媒體及義診活動(dòng)等方式對(duì)公眾進(jìn)行集體和個(gè)案心理輔導(dǎo)有著非常重要的意義。四、動(dòng)員社會(huì)力量參與的能力政府在危機(jī)的預(yù)警、處置及恢復(fù)重建工作中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用是顯而易見的。 但是，對(duì)于開放、分權(quán)、多元治理的當(dāng)代社會(huì)現(xiàn)實(shí)而言，突發(fā)公共事件既是對(duì)政府執(zhí)政能力的巨大考驗(yàn)，也是對(duì)社會(huì)綜合能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 因?yàn)橥话l(fā)公共事件直接威脅公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，所以積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的能動(dòng)性，充分發(fā)揮社會(huì)的凝聚力，激發(fā)公眾的團(tuán)聚力，群防群治，才能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。 社會(huì)力量的廣泛參與，首先有助于公眾了解真相，驅(qū)除恐慌，從而緩解突發(fā)公共事件的消極影響，發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)、維護(hù)秩序的作用；其次也有助于政府降低處置危機(jī)的社會(huì)成本。 所以，政府應(yīng)當(dāng)提倡、鼓勵(lì)和優(yōu)化社會(huì)組織和各類志愿者提供資金和服務(wù)，以增強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)的全民憂患意識(shí)和全民危機(jī)教育培訓(xùn)工作，提高民眾自救互救能力。 這充分體現(xiàn)了現(xiàn)代多元治理社會(huì)在因應(yīng)公共危機(jī)事件時(shí)的 “分權(quán)”和“明責(zé)”理念。 那么，誰(shuí)還可以充當(dāng)救治危機(jī)的主體呢？ 第一，非政府組織。 非政府組織從事的是“公益事業(yè)”，具有親民性、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)。 它們對(duì)于推動(dòng)“小政府、大社會(huì)”模式的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于理順國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與個(gè)人及改革攻堅(jiān)期的穩(wěn)定和發(fā)展之間的關(guān)系起著良好的緩沖作用。第二，營(yíng)利組織。 營(yíng)利組織雖以營(yíng)利為目的，但其在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的作用也不可忽視。 “危機(jī)內(nèi)” 營(yíng)利組織作為突發(fā)事件的直接利益相關(guān)者，其救治危機(jī)的意愿強(qiáng)弱和能力高低，對(duì)于政府處置危機(jī)的效率有直接的影響；“危機(jī)外”營(yíng)利組織掌握豐富的自然資源和社會(huì)資源，可以為“危機(jī)影響區(qū)”提供資金、物資、設(shè)備、技術(shù)指導(dǎo)乃至人力等，從而給救治危機(jī)創(chuàng)造良好條件，而且能夠有效增強(qiáng)和放大全力救災(zāi)的社會(huì)效應(yīng)。第三，社區(qū)。 社區(qū)作為基層自治組織和社會(huì)共同體，作為各種社會(huì)矛盾的交匯點(diǎn)，對(duì)于安撫民心、服務(wù)民眾、穩(wěn)定秩序、防患危機(jī)發(fā)生、減少危機(jī)損失等起著重要作用。第四，專業(yè)智庫(kù)。 危機(jī)管理具有專業(yè)性和技術(shù)性，需要專家、學(xué)者尤其需要危機(jī)管理專家的幫助和支持。 自然科學(xué)界專家在一些專業(yè)性較強(qiáng)的危機(jī)（如自然災(zāi)害、安全事故等）預(yù)警和處置方面有著不可替代的作用。 社會(huì)科學(xué)專家操作公共危機(jī)管理系統(tǒng)的技術(shù)可以大幅度提高危機(jī)救治水平。 第五，社會(huì)公眾。 社會(huì)公眾作為危機(jī)事件的直接利益相關(guān)者，保障其生命健康和財(cái)產(chǎn)安全是政府危機(jī)管理的根本要求，而公眾的憂患意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和處變能力直接影響公共危機(jī)決策的貫徹落實(shí)水平。五、國(guó)際溝通和協(xié)作能力在世界多極化、 經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，重大突發(fā)公共事件的成因、救治和影響不可避免地具有國(guó)際性、全球性。 “在對(duì)危機(jī)的處理上，盡管世界各國(guó)存在著地域上或意識(shí)形態(tài)上的差異，但反應(yīng)是相似的。 ”因而，政府必須爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的物質(zhì)和道義支持，加強(qiáng)彼此在信息方面的交流，協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)。聯(lián)合國(guó)和非營(yíng)利性組織。 危機(jī)的產(chǎn)生和直接影響雖然具有區(qū)域性，但隨著時(shí)間的推移，它可能迅速蔓延。 因而，共同預(yù)防和管理各種危機(jī)才能保證世界的安全，維護(hù)世界和平。 第二，友好國(guó)家和地區(qū)。 危機(jī)爆發(fā)的原因和結(jié)果并非是單一的，它往往涉及很多國(guó)家和地區(qū)，因而消除危機(jī)必須借助友好國(guó)家和地區(qū)的支持與援助，增強(qiáng)國(guó)際間的交流和協(xié)作，利用國(guó)際資源處置危機(jī)，降低危機(jī)處置成本，提高危機(jī)救治效率。六、公共信息收集和披露能力危機(jī)事件信息直接關(guān)涉公共利益，因此公眾具有知情權(quán)。 政府應(yīng)建立突發(fā)事件信息系統(tǒng)，并通過各種媒介及時(shí)向公眾發(fā)布信息，使公眾了解危機(jī)管理各階段的情況，從而穩(wěn)定公眾情緒，增強(qiáng)政府公信力。 第一，收集突發(fā)事件信息。 鑒于突發(fā)事件的不確定性和難以預(yù)測(cè)性，因而完備的信息報(bào)告員制度對(duì)于提高公共危機(jī)管理能力十分重要。 無(wú)論是危機(jī)的預(yù)警、防備還是危機(jī)的響應(yīng)、處置，都依賴于及時(shí)、客觀、真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息。 政府應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)建立完備的突發(fā)事件信息收集系統(tǒng)，全面、多途徑地收集危機(jī)信息，達(dá)到危機(jī)前未雨綢繆，危機(jī)中準(zhǔn)確、快速、有效處理危機(jī)事件。 第二，發(fā)布突發(fā)公共事件消息。 美國(guó)危機(jī)管理專家奧古斯丁的六字箴言“說真話立即說”，精辟地指出面對(duì)危機(jī)只有實(shí)事求是、及時(shí)公布，才能穩(wěn)定民心，維持社會(huì)原有的良好秩序。 因而政府要設(shè)立專門的危機(jī)信息發(fā)布機(jī)構(gòu) （如新聞發(fā)布會(huì)、授權(quán)傳媒等），及時(shí)、準(zhǔn)確、坦白地向公眾發(fā)布危機(jī)信息并保持自身的沉著、鎮(zhèn)定，避免小道消息、流言等造成的消極影響，安撫民心、控制危機(jī)事態(tài)。七、財(cái)政資源運(yùn)用能力對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，從預(yù)警危機(jī)到恢復(fù)重建，國(guó)家都應(yīng)給予更密切關(guān)注。 這些地區(qū)的地方政府往往財(cái)政資源匱乏，根本無(wú)法面對(duì)危機(jī)、處置危機(jī)，如果財(cái)政支援不及時(shí)、不到位，很有可能貽誤處置危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。 第一，設(shè)立危機(jī)處理專項(xiàng)資金。 “在國(guó)家預(yù)算內(nèi)設(shè)立專門的緊急狀態(tài)處理基金，建立危機(jī)財(cái)政調(diào)度制度，這樣就可以增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)和社會(huì)危機(jī)的能力?！蔽覈?guó)在處理 sars、汶川地震和 h1n1 的過程中，中央專項(xiàng)財(cái)政就發(fā)揮了良好的作用。 從 2009 年 4 月份以來(lái)，中央財(cái)政特安排 50 億元專項(xiàng)資金， 支持甲型 h1n1 的防控和救治工作，并要求各級(jí)地方財(cái)政也積極撥款。 甲型h1n1 專項(xiàng)資金的設(shè)立，為防控、處置工作提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障，穩(wěn)定了民心，有效控制了危機(jī)的蔓延。 第二，實(shí)施國(guó)家援助。 國(guó)家援助是一種新型制度性財(cái)政安排，是國(guó)家在傳統(tǒng)社會(huì)保障之外所提供的事前承諾和事后援助，在美國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理中得到廣泛應(yīng)用。 實(shí)踐證明，這種新型財(cái)政保障制度能有效控制危機(jī)、消解危機(jī)造成的恐慌、重建人們的安全感。八、公共危機(jī)評(píng)估能力導(dǎo)致危機(jī)事件爆發(fā)的原因是十分復(fù)雜的，有自然原因，也有社會(huì)原因，有直接原因，也有間接原因，有客觀原因，也有主觀原因，有導(dǎo)因，也有誘因。 對(duì)于危機(jī)管理而言，一定要具有捕捉誘因的敏感意識(shí)。 誘因通常是多方面的，但是，誘因總是折射著問題的實(shí)質(zhì)所以，“從某種意義上說，危機(jī)是一定時(shí)期內(nèi)，潛在的社會(huì)制度問題的外在表現(xiàn)。 ”因此，建立健全危機(jī)事件監(jiān)測(cè)制度，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全方位、多角度評(píng)估危機(jī)事件并及時(shí)公布于眾，是危機(jī)管理的重要方面。 高效監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)確評(píng)估、及時(shí)通報(bào)危機(jī)事件，對(duì)于安撫民心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)一步消除危機(jī)有著重要作用。 同時(shí)，通過評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)技術(shù)、管理及運(yùn)行程序加以改進(jìn)又可避免日后同類危機(jī)事件的發(fā)生。九、善后學(xué)習(xí)能力“吃一塹，長(zhǎng)一智”。 危機(jī)事件后，一定要及時(shí)進(jìn)行反思，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以此危機(jī)為契機(jī)，變危機(jī)為機(jī)遇，以便把新的危機(jī)消滅在萌芽階段。 同時(shí)，把握危機(jī)可能發(fā)揮的積極作用，變阻力為動(dòng)力，使危機(jī)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)整合的助力器，增進(jìn)社會(huì)活力。 第一，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。 政府要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)工作，增強(qiáng)公眾危機(jī)意識(shí)和自救互救能力，努力形成全社會(huì)防災(zāi)抗災(zāi)的良好局面。第二，完善法律制度。 運(yùn)用法律手段保障危機(jī)應(yīng)對(duì)工作的順利展開， 懲治危機(jī)事件干擾人，切實(shí)維護(hù)公眾利益。 第三，政府機(jī)構(gòu)建設(shè)。 政府應(yīng)適時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，及時(shí)檢查、分析組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序上存在的問題和缺陷， 作出修改和改進(jìn)方案，與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)新形勢(shì)、新狀況快速建立新的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)。第四，改進(jìn)公共政策。 危機(jī)事件的發(fā)生與政治變革和發(fā)展有著特定的聯(lián)系，把握危機(jī)性質(zhì)、追尋危機(jī)誘因、準(zhǔn)確定位危機(jī)，可以成為政府改進(jìn)和完善公共政策的催化劑。 如美國(guó) 20 世紀(jì) 60 年代中期至 70年代初期，以黑人為主的大規(guī)模種族騷亂，極大地促進(jìn)了美國(guó)公共政策的改進(jìn)。突發(fā)公共事